МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПОНУЖДЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ ПРЕДПИСАННЫХ ЗАКОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПОЛИЦИИ В УСТАНОВЛЕННЫХ СФЕРАХ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ

УДК 342. 951:351.74

DOI: 10.17072/2619-0648-2022-4-7-25

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПОНУЖДЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ ПРЕДПИСАННЫХ ЗАКОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПОЛИЦИИ В УСТАНОВЛЕННЫХ СФЕРАХ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Н. В. Ландерсон

Кандидат юридических наук, доцент,

зам. заведующего кафедрой административного права

и процесса им. Н. Г. Салищевой

Российский государственный университет правосудия 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69

E-mail: nvt888@mail.ru

Аннотация: в статье рассматривается вопрос о наделении уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел (полиции) в установленных сферах контрольно-надзорной деятельности правом предъявлять законные требования к физическим лицам и организациям посредством принятия правоприменительных административных правовых актов. В силу части 4 статьи 13 Федерального закона № 3 «О полиции» представления и предписания признаются обязательными для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными и иными лицами в сроки, установленные в требовании, но не позднее одного месяца с момента его вручения. При их неисполнении или ненадлежащем исполнении в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. Однако с принятием в 2020 году Федерального закона № 248 «О государственном контроле (надзоре)

© Ландерсон Н. В., 2022

и муниципальном контроле...» у полиции при осуществлении федерального государственного контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения появилось право в случае неисполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований в установленный срок применять меры административно-принудительного исполнения ранее предписанных законных требований посредством вновь выдаваемых предписаний, вплоть до обращения в суд в целях обеспечения их исполнения (ст. 90). В иных установленных сферах контрольно-надзорной деятельности полиции применяются нормы Федерального закона № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей...», в котором меры административного понуждения по обеспечению принудительного исполнения предписаний полиции не предусмотрены. На основе проведенного анализа норм закона «О полиции», иных федеральных законов, постановлений Правительства РФ и приказов МВД России автором поднят вопрос о необходимости в системе мер административного принуждения, применяемых в деятельности полиции, определить особый вид мер административного понуждения, направленных на обеспечение исполнения законных требований, предписанных правоприменительным административным правовым актом полиции. Ключевые слова: предписание контрольно-надзорного органа (полиции); меры административного принуждения; меры административного понуждения в целях обеспечения исполнения предписанных законных требований полиции; законное требование полиции

MEASURES OF ADMINISTRATIVE COERCION TO ENSURE THE ENFORCEMENT OF PRESCRIBED LEGAL REQUIREMENTS OF THE POLICE IN THE ESTABLISHED AREAS OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES

N. V. Landerson

Russian State University of Justice

69, Novocheremushkinskaya st., Moscow, 117418, Russia E-mail: nvt888@mail.ru

Abstract: the article raises the question that authorized officials of the internal affairs bodies (police) in the established areas of control and supervisory activities are entitled to make legitimate demands on individuals and organizations through the adoption of law enforcement administrative le-

gal acts (regulations, representations, etc.). By virtue of Part 4 of Article 13 of the Federal Law "On Police", representations and prescriptions are recognized as mandatory for execution by all state and municipal bodies, organizations, officials and other persons within the time limits specified in the request, but no later than one month from the date of its delivery. In case of their non-fulfillment or improper execution, as a general rule, administrative liability is provided for in the Administrative Code of the Russian Federation. However, with the adoption in 2020 of Federal Law No. 248 "On State Control (Supervision) and Municipal Control.", the police, in the implementation of federal state control (supervision) in the field of road safety, the police (traffic police units), in case of non-compliance with the instructions on the elimination of violations of mandatory requirements within the prescribed period, had the right to apply measures administrative enforcement of previously prescribed legal requirements by means of newly issued prescriptions, up to applying to the court in order to ensure their execution (Article 90). In other established areas of control and supervisory activities of the police, the norms of Federal Law No. 294 "On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs..." are applied, which do not provide for measures of administrative coercion to enforce police orders. Based on the analysis of the norms of the Federal Law "On the Police", other federal laws, Resolutions of the Government of the Russian Federation and Orders of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the question of the need for a system of administrative coercion measures used in police activities to determine a special type of administrative coercion measures aimed at ensuring compliance with legal requirements prescribed by the law enforcement administrative legal act of the police. Keywords: the order of the control and supervisory authority (police); measures of administrative coercion; measures of administrative coercion in order to ensure the fulfillment of the prescribed legal requirements of the police; the legal requirement of the police

На протяжении многих лет в теории административного права сформировалось устойчивое научное представление о видах мер административного принуждения, применяемых органами публичной администрации, в том числе органами внутренних дел (полицией), по выявлению, пресечению и привлечению к административной ответственности за совершаемые правонарушения1. Так, например, М. И. Еропкин по способу обеспечения общест-

1 См., напр.: Каплунов А. И., Лебедева О. О. Процессуальные формы применения мер административного принуждения сотрудниками правоохранительных органов// Уголовно-исполнительное право. 2016. № 3. С. 14-18.

венного порядка выделяет три группы мер административного принуждения: «административные взыскания, меры административного пресечения, административно-предупредительные меры»2. Д. Н. Бахрах в качестве мер административного принуждения выделяет «меры административного пресечения: общие (превентивное задержание, принудительное лечение, предписание, административный надзор и др.), специальные (применение физической силы, специальных технических средств, оружия), административно-процессуальные (доставление, привод, личный досмотр и др.); административно-восстановительные меры, применяемые с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей (взыскание ущерба, снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, пеня, взыскание недоимки и др.); административные санкции»3. Принудительные контрольно-надзорные меры, применяемые органами исполнительной власти в ходе проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя, А. И. Стахов подразделяет на обеспечительные контрольно-надзорные меры; пресекательно-восстановительные меры, не связанные с ограничением правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельности; пресекательно-восстановительные меры, влекущие временное ограничение правомочий собственности и (или) свободы

4

экономической деятельности .

В продолжение исследования теории о видах мер административного принуждения, применяемых в деятельности органов публичной администрации, представляется необходимым обратить внимание на особенности правового регулирования алгоритма возможных действий по обеспечению принудительного исполнения законных требований сотрудников органов внутренних дел (полиции) в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О полиции»5 сотрудникам полиции предоставлено право требовать от граждан и должност-

2 Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 60-68.

3 Бахрах Д. Н. Административное право: учеб. для вузов. М.: БЕК, 1997. С. 255-300, 318.

4 Стахов А. И. О классификации и кодификации административно-принудительных мер, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Административное право и процесс. 2016. № 4. С. 4-8.

5 О полиции: Федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ: принят Гос. Думой 28 янв. 2011 г.: одобрен Советом Федерации 2 февр. 2011 г. (ред. от 21.12.2021).

ных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, иных органов публичной власти, а также право требовать от граждан в случае их обращения назвать свои фамилию, имя и отчество, проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении (п. 1, 2 ч. 1 ст. 13). Заметим, что обязательной письменной формы выражения требования полиции посредством издания правоприменительного акта законом не предусмотрено. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности оформления каждого законного требования сотрудника полиции в виде правоприменительного акта - например, в форме электронного документа, направляемого контролируемому лицу (физическому или юридическому) по почте или в личный кабинет на сайте государственных услуг. Вопрос этот представляется весьма дискуссионным, однако реализация данного предложения на практике позволила бы дать юридическую оценку законности требования, указанного в правоприменительном акте, исключить необоснованные административные споры, а также отследить динамику надлежащего или ненадлежащего исполнения данных актов в установленный в них срок для добровольного исполнения. Фактически в этом случае возникает необходимость в создании единой централизованной базы исполнения правоприменительных актов контрольно-надзорных органов публичной администрации, в том числе полиции. Такая база позволит системно урегулировать порядок применения мер административного принуждения, направленных на понуждение к надлежащему исполнению правоприменительных актов органов публичной администрации.

В настоящее время законные требования уполномоченного должностного лица полиции могут быть выражены не только устно или в конклюдент-ных действиях, но также в форме правоприменительных административных правовых актов - запросов, представлений, предписаний, которые, в силу части 4 статьи 13 ФЗ «О полиции», признаются обязательными для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными и иными лицами в сроки, установленные в требовании, но не позднее одного месяца с момента его вручения.

Например, полиция имеет право:

- выдавать предписания в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах (п. 39 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»);

- выдавать должностным лицам организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог (п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»);

- вносить руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению административных правонарушений; объявлять физическому лицу официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения (п. 12 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»).

В случае невыполнения законного требования сотрудника полиции, выраженного в устной, письменной или конклюдентной форме, возможно привлечение к административной ответственности согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях6 (далее - КоАП РФ). В большинстве случаев назначение административного наказания является единственной мерой административно-принудительного воздействия, которая применяется в данной ситуации и которая зачастую не решает вопрос о надлежащем его исполнении: правоприменительный акт не принимается, срок для добровольного исполнения не устанавливается.

В качестве примера можно привести привлечение к административной ответственности:

- за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ);

- невыполнение требования о предоставлении транспортного средства сотрудникам полиции (ч. 1 ст. 12.25 КоАП РФ);

- невыполнение законного требования сотрудника полиции об остановке транспортного средства (ч. 2 ст. 12.25 КоАП РФ);

6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г.; одобрен Советом Федерации 26 дек. 2001 г. (ред. от 24.09.2022).

- невыполнение лицом, осуществляющим ношение огнестрельного оружия, законного требования сотрудника полиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ч. 4.2 ст. 20.8 КоАП РФ);

- неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в связи с исполнением им служебных обязанностей или воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей (ч. 1.1. ст. 19.3 КоАП РФ);

- невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ).

При этом назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ). По своей юридической силе данное правило носит довольно формальный характер в ситуации, когда законодатель не предоставляет контрольно-надзорному органу прав по применению мер административно-понудительного воздействия для обеспечения принудительного исполнения законных требований, изложенных в правоприменительном акте.

Вследствие этого возникает целый ряд вопросов, а именно: какие меры административно-принудительного воздействия могут быть применены для того, чтобы обеспечить надлежащее исполнение законного требования сотрудника полиции, наряду с назначением административного наказания? Обеспечивает ли назначенное административное наказание надлежащее исполнение законного требования сотрудника полиции? Должно ли в каждом случае законное требование оформляться в виде правоприменительного акта для последующего применения мер административного понуждения вплоть до обращения в суд для обеспечения принудительного его исполнения? Каким должен быть алгоритм действий при принятии решения по обращению в суд для применения судебных административно-понудительных мер и какими должны быть эти меры? Достаточно ли Федерального закона «Об исполнительном производстве»7 в ныне действующей редакции для реа-

7 Об исполнительном производстве: Федер. закон от 2 окт. 2007 г. № 229-ФЗ: принят Гос. Думой 14 сент. 2007 г.; одобрен Советом Федерации 19 сент. 2007 г. (ред. от 30.12.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2022).

лизации новеллы статьи 90 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 248)8?

В ситуации законного требования сотрудника полиции в устной или конклюдентной форме иных мер, кроме административного наказания, законодателем не предусмотрено. Однако если законное требование оформлено в виде правоприменительного акта, в том числе по результатам контрольно-надзорной деятельности, законодателем, в силу статьи 90 ФЗ № 248, с 2020 года предусмотрен возможный алгоритм действий по принудительному исполнению предписаний посредством вновь выдаваемых предписаний вплоть до обращения в суд. Эта новелла распространяется и на некоторые сферы контрольно-надзорной деятельности полиции, в связи с чем нужно понять, насколько она необходима во всех сферах правоприменительной деятельности полиции - вопрос, который еще предстоит решить с учетом складывающейся практики.

Но в данном случае представляется важным обратить внимание на особенности законодательного урегулирования вопросов, которые связаны с возможностью применения полицией мер административно-принудительного воздействия в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в целях обеспечения надлежащего исполнения законных требований, наряду с привлечением к административной ответственности за их неисполнение в установленный срок.

Рассмотрим это подробнее на примере двух направлений контрольно-надзорной деятельности полиции: в сфере безопасности дорожного движения и миграции.

1. Сфера безопасности дорожного движения.

На основании статьи 30 Федерального закона «О безопасности дорож-

9

ного движения» сотрудники полиции осуществляют:

- федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения;

- надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства РФ о безопасности дорожного движения.

8 О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ: принят Гос. Думой 22 июля 2020 г.; одобрен Советом Федерации 24 июля 2020 г. (ред. от 06.12.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022).

9 О безопасности дорожного движения: Федер. закон от 10 дек. 1995 г. № 196-ФЗ: принят Гос. Думой 15 нояб. 2015 г. (ред. от 29.11.2021).

При осуществлении федерального госконтроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения полиция (подразделения ГИБДД), в случае неисполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований в установленный срок, имеет право применять меры административно-принудительного воздействия, направленные на понуждение к исполнению предписаний (ст. 90 ФЗ № 248).

Так, например, полиция вправе проводить проверки деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, выдавать должностным лицам этих организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог (п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»).

При осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения уполномоченные должностные лица МВД РФ и его территориальных органов (сотрудники ГИБДД и др.), на основании пункта «а» статьи 4 и статей 5, 7 постановления Правительства РФ10, наделены правами инспекторов контрольно-надзорного органа, установленными частью 2 статьи 29 ФЗ № 248, в том числе правом принимать решения об устранении контролируемыми лицами выявленных нарушений обязательных требований и восстановлении нарушенного положения, к числу которых при неисполнении предписания в установленный срок относятся меры по обеспечению его исполнения посредством вновь выдаваемого предписания вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном его исполнении (п. 4 ч. 2 ст. 90 ФЗ № 248). В данном случае важно, что вновь выдаваемое предписание носит характер понуждения к надлежащему и в полном объеме исполнению ранее предписанных законных требований.

Стоит обратить внимание и на другую ситуацию, которая складывается в правоприменительной практике ГИБДД при осуществлении надзора за соблюдением требований законодательства РФ о безопасности дорожного движения участниками дорожного движения. Так, в соответствии с пунк-

10 Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1101.

том 6.1 приказа МВД России от 23 августа 2017 г. № 66411 уполномоченные должностные лица ГИБДД вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий. При этом возникает вопрос: возможно ли документальное оформление данного требования посредством выдачи физическому лицу предписания, если в самом приказе МВД РФ это не закреплено, но в пункте 4 предусмотрено, что данный надзор осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - ФЗ № 294), который регламентирует порядок выдачи предписаний, а в случае их неисполнения в установленный срок - привлечение к административной ответственности. Неоднозначность нормативной регламентации данного вопроса может порождать выдачу предписаний и, соответственно, обращение граждан с административными исками об оспаривании данных административных правовых актов в судебном порядке.

В качестве примера проанализируем ситуацию, когда одновременно с вынесением постановления о назначении административного наказания за нарушение правил дорожного движения по части 3.1 статьи 12.5 КоАП РФ («Управление транспортным средством, на котором установлены стекла (в том числе покрытые прозрачными цветными пленками), светопропускание которых не соответствует требованиям технического регламента о безопасности колесных транспортных средств») выносится требование об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, предписывающее удалить тонировку, и составляется протокол по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции с последующим назначением административного наказания в судебном порядке. По общему правилу, сформировавшемуся на практике, из материалов судебного дела следует, что требование выносится сотрудником ГИБДД одновременно с постановлением о привлечении к административной ответственности и после присвоения индивидуального номера незамедлительно вносится в базу, на основании чего фиксируется

11 Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения (зарегистрировано в Минюсте России 06.10.2017 № 48459): приказ МВД России от 23 авг.2017 г. № 664 (ред. от 21.12.2017).

факт о допущенном административном правонарушении ввиду его неисполнения в установленный срок12. При этом важно понимать, что внесение требования устранить тонировку в предписание об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, не предусмотрено и противоречит положениям КоАП РФ. Для исключения проблемной ситуации в ФЗ «О полиции» и в соответствующих приказах МВД РФ предлагается предусмотреть право сотрудника полиции выносить предписание о возложении обязанности устранить правонарушение либо выполнить иные законные требования (в том числе об устранении тонировки, соблюдении нормативного правового акта и др.), что позволит упорядочить законный алгоритм действий и исключит потенциальные спорные ситуации, связанные с неправомерными действиями, в том числе разрешаемые в судебном порядке.

2. Сфера миграции.

При осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции уполномоченные должностные лица миграционных подразделений МВД РФ в случае неисполнения в установленный срок выданных предписаний не вправе применить меры по обеспечению их исполнения посредством обращения в суд с требованием о принудительном исполнении на основании пункта 4 части 2 статьи 90 ФЗ№ 248, поскольку положения данного закона на этот вид контроля не распространяются. В указанной ситуации применяется ФЗ № 294, и контролируемые лица привлекаются к административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в связи с исполнением им служебных обязанностей или воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей (ч. 1.1. ст. 19.3 КоАП РФ) или за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ).

Так, в соответствии с приказом МВД от 24 апреля 2018 г. № 24913 при осуществлении федерального государственного контроля (надзора)

12 См., напр.: Решение Волгоградского областного суда № 07-513/2020 07П-513/2020 от 15 окт. 2020 г. по делу № 07-513/2020.

13 Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами государственной функции по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственни-

в сфере миграции, контроля за соблюдением гражданами РФ, нанимателями (собственниками) жилых помещений правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ уполномоченные должностные лица МВД и его территориальных органов (в данном случае органов регистрационного учета - подразделений по вопросам миграции) наделены правом выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, направлять предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований (п. 11.11, 11.12). На основании пункта 6.5 этого же приказа при осуществлении данного вида контроля должностные лица подразделений по вопросам миграции МВД РФ наделены полномочиями, предусмотренными ФЗ № 294, который, в силу входящей в него статьи 26.3, применяется до 31 декабря 2024 года. И здесь важно обратить внимание на то, что при неисполнении выданного предписания в установленный срок юридические лица и индивидуальные предприниматели подлежат административной ответственности (ст. 25 ФЗ № 294). Иных мер административно-принудительного воздействия, направленных на понуждение к надлежащему исполнению предписаний, в статье 17 ФЗ № 294 не предусмотрено. Поэтому представляется, что в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции следует предусмотреть механизм обеспечения принудительного исполнения вынесенных полицией предписаний, как это предусмотрено в статье 90 ФЗ № 248.

Наряду с обеспечением исполнения законных требований и административных правовых актов, принимаемых в ходе осуществления федерального государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности, полиция наделена полномочиями по обеспечению исполнения вынесенных по делам об административных правонарушениях постановлений о назначении административного штрафа (ст. 23.3, 30.2 КоАП РФ). Фактически можно вести речь о мерах административного понуждения по обеспечению принудительного исполнения административного штрафа, неуплаченного в уста-

ками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (зарегистрировано в Минюсте России 21 мая 2018 г. № 51137): приказ МВД России от 24 апр. 2018 г. № 249.

новленный законом срок. В положениях статьи 32.2. КоАП РФ предусмотрен алгоритм действий по обеспечению исполнения данного административного наказания, который применяется полицией и при взаимодействии с судебными приставами-исполнителями.

Так, при обеспечении исполнения вынесенного полицией по делу об административном правонарушении постановления о назначении административного штрафа осуществляется контроль за его уплатой в установленный 60-дневный срок, исчисляемый со дня вступления постановления в законную силу, а в случае неисполнения постановление направляется для принудительного исполнения судебным приставам-исполнителям, которые со своей стороны возбуждают исполнительное производство и осуществляют исполнительные действия и меры принудительного исполнения, направленные на понуждение должника к надлежащему и в полном объеме исполнению законных обязательных требований (ст. 32.2 КоАП РФ; ст. 64, 68 ФЗ «Об исполнительном производстве»). В данном случае должностные лица полиции, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания в соответствии со статьей 23.3 КоАП РФ, взаимодействуют с Федеральной службой судебных приставов для применения мер административного понуждения, направленных на обеспечение принудительного исполнения постановлений о назначении административного штрафа. Фактически судебные приставы-исполнители применяют меры административного понуждения посредством осуществления административного производства, урегулированного ФЗ «Об исполнительном производстве».

Многообразие законодательного урегулирования применения мер административно-принудительного воздействия, реализуемых полицией при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и направленных на понуждение к надлежащему исполнению законных требований (запросов, предписаний, предостережений, представлений) в установленный срок, свидетельствует о необходимости выработки единого подхода и внедрения в правоприменительную деятельность полиции алгоритма действий и решений по результатам проведения контрольно-надзорных мероприятий, как это урегулировано в статье 90 ФЗ № 248.Речь идет о возможности применения мер административного понуждения, направленных на то, чтобы обеспечить принудительное исполнение законных правоприменительных актов, например предписаний контрольно-надзорного органа.

Таким образом, представляется весьма важным в системе мер административного принуждения, применяемых полицией:

- выделить меры административного понуждения, направленные на обеспечение надлежащего и в полном объеме исполнения законного требования (запроса, предписания, представления, предостережения) в установленный срок посредством вновь выдаваемых административных правовых актов и обращения в суд для принудительного их исполнения;

- определить в качестве оснований для применения мер административного понуждения совершение правонарушения, выраженного в неисполнении или ненадлежащем исполнении в установленный срок предписанного административным правовым актом полиции законного требования (данное правонарушение предлагается называть административно-понуждаемым деликтом);

- выработать единый алгоритм применения полицией мер административного понуждения в целях обеспечения принудительного исполнения предписанных законных требований во всех установленных сферах контрольно-надзорной деятельности данного органа публичной власти (любое законное требование сотрудника полиции предложить оформлять в электронном виде как правоприменительный акт (предписание, предостережение, иное требование), подлежащий обязательному исполнению в установленный в нем срок, и за его неисполнение предусмотреть единый порядок применения мер административного понуждения в виде вновь предписанного требования с последующим обращением в суд для обеспечения принудительного его исполнения, например, в случае злостного неисполнения двух вновь выданных понудительных предписаний в установленный в них срок для обеспечения исполнения первого предписания об устранении нарушений обязательных требований;

- на законодательном уровне определить виды мер административно-судебного понуждения в случае обращения полиции в суд в целях обеспечения принудительного исполнения предписанных законных требований. В настоящее время на законодательном уровне данный вопрос в полной мере не урегулирован. С одной стороны, в соответствии с КАС РФ14 или АПК РФ15

14 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ: принят Гос. Думой 20 февр. 2015 г.: одобрен Советом Федерации 25 февр. 2015 г. (ред. от 11.06.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 20.06.2022).

судебное решение после вступления в законную силу подлежит, по общему правилу, принудительному исполнению судебными приставами-исполнителями в соответствии с ФЗ «Об исполнительном производстве» на основании выдаваемого судом исполнительного листа. С другой стороны, неясно, какими именно мерами принудительного исполнения может быть обеспечено надлежащее исполнение предписания контрольно-надзорного органа, которое содержит предписанные обязательные требования устранить нарушение обязательных требований и восстановить правовое положение, существовавшее до совершения данного нарушения. Анализ статьи 64 ФЗ «Об исполнительном производстве», в которой предусмотрен перечень возможных исполнительных действий, применяемых судебным приставом-исполнителем в целях понуждения должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе (исполнительном листе), позволяет предположить, что в случае понуждения к исполнению судебного решения о принудительном исполнении предписания контрольно-надзорного органа можно выделить, например, право совершать такие исполнительные действия, как дача физическим и юридическим лицам поручений по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах; наложение ареста на имущество, денежные средства; применение временных ограничений на выезд из Российской Федерации и др. Однако представляется, что применительно к ситуации, связанной с принудительным исполнением предписаний по решению суда, вопрос об алгоритме выбора мер воздействия требует более детального рассмотрения со стороны ученых, практиков и законодателя для внесения изменений и дополнений в ФЗ «Об исполнительном производстве», например, в виде отдельной главы, посвященной особенностям принудительного исполнения предписаний контрольно-надзорного органа по решению суда. В настоящее время ни в Кодексе арбитражного судопроизводства РФ, ни в Арбитражном процессуальном кодексе РФ не урегулировано производство по административным делам о применении мер принудительного исполнения правоприменительных актов органов публичной администрации; нет нормативно-установленного перечня мер административно-понудительного воздействия и в ФЗ «Об исполнительном производстве», а также в иных фе-

15 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ: принят Гос. Думой 14 июня 2002 г.: одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 г. (ред. от 11.06.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.06.2022).

деральных законах, регулирующих различные сферы контрольно-надзорной деятельности. Однако в условиях стремительно развивающегося законодательства о контрольно-надзорной деятельности, предусматривающего различные виды мер административного понуждения к исполнению предписаний, вынесенных Центральным банком РФ, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой и иными органами публичной администрации, необходимо также детальное изучение специфики применения данных мер в органах внутренних дел (полиции).

Вполне возможно, что для надлежащего исполнения предписанных законных требований в целях восстановления нарушенного правового положения, существовавшего до совершения нарушений обязательных требований, мер понуждения к совершению правомерных действий в полном объеме и надлежащим образом, предусмотренных в ФЗ «Об исполнительном производстве», окажется недостаточно (поскольку большая часть этих мер ориентирована на понуждение к выполнению имущественных обязательств). При этом, например, наложение ареста на счет, принадлежащий контролируемому лицу, в отношении которого вынесено решение суда о принудительном исполнении ранее выданного предписания контрольно-надзорного органа, может, наоборот, препятствовать реальной возможности выполнить надлежащим образом предписанные требования по устранению нарушений обязательных требований. Кроме того, возникают, вопросы: является ли достаточным применение административного наказания в случае неисполнения законного требования судебного пристава-исполнителя, которое предъявляется в ходе исполнительного производства по исполнению судебных решений о принудительном исполнении предписаний контрольно-надзорного органа, и посредством каких мер принудительного исполнения целесообразно обеспечить исполнение данных предписанных требований? Можно также говорить о том, что назначение административного наказания за неисполнение законного требования, предписанного в правоприменительном акте суда или контрольно-надзорного органа, носит дополнительный административно-понудительный характер, но при этом не освобождает контролируемое лицо от выполнения возложенных на него правоприменительным актом обязанностей. Фактически административное наказание в данном случае является сопутствующей мерой, наряду с другими мерами административного понуждения, которые непосредственно обеспечивают исполнение предпи-

санных требований. Однако важно обратить внимание, что сам факт назначения административного наказания, наоборот, может препятствовать надлежащему и в полном объеме исполнению предписанных требований ввиду отсутствия у контролируемого лица финансовой возможности (полной или частичной) в связи с оплатой назначенного в данном случае административного штрафа. То есть речь идет о соразмерном и целесообразном выборе мер принудительного исполнения, позволяющих не только карательно воздействовать на правонарушителя, но и обеспечить неотвратимость исполнения предписанных в правоприменительном акте требований.

Рассматривая вопрос о мерах административного понуждения в деятельности полиции, можно подытожить, что в настоящее время он урегулирован фрагментарно, не в полном объеме. Вместе с тем предоставление полиции права выдавать повторные административно-понуждаемые предписания в случае неисполнения полностью или частично ранее выданного предписания до момента исполнения законных требований в полном объеме без ограничения по срокам давности тоже вызывает дискуссии: нужно ли ограничивать этот административно-понудительный процесс сроками давности исполнения правоприменительных актов контрольно-надзорного органа? Наконец, остается неурегулированным вопрос о том, при наличии каких условий контрольно-надзорный орган, в том числе полиция, вправе обратиться в суд для принудительного исполнения предписания в соответствии со статьей 90 ФЗ № 248, в которой этот момент не конкретизирован.

В целом важно отметить, что вопрос о видах и порядке применения мер административного понуждения требует более пристального внимания со стороны ученых и законодателя и в настоящее время является дискуссионным, поскольку в действующих нормативных правовых актах нет единообразного подхода. Отсутствие четкой правовой регламентации порождает в правоприменительной практике многообразие вариантов административного усмотрения и принятие решений по внутреннему убеждению. Речь в том числе о попытках вынести предписание для обеспечения исполнения законного требования при отсутствии урегулированных правовых оснований и прямых запретов (по принципу «что не запрещено, то разрешено») и тем самым создать своеобразный административный прецедент на практике. Оценить законность правоприменительных актов в данной ситуации при возникновении административного спора, разрешаемого как во внесудебном, так и в судебном порядке, тоже не представляется в полной мере возможным, что

на практике порождает недоверие к правоприменителю в лице органа публичной власти, в том числе к полиции.

Разрешение обозначенных в данной статье вопросов посредством разработки научно обоснованной теории о понятии, видах и порядке применения мер административного понуждения по обеспечению принудительного исполнения законных правоприменительных актов в установленный в них срок позволит:

- привести к качественному нормативному урегулированию единого алгоритма правоприменительных действий во всех установленных сферах контрольно-надзорной деятельности и исключить из правоприменительной практики органов публичной администрации, в том числе органов внутренних дел (полиции), чрезмерное административно-принудительное воздействие;

- решить вопрос о целесообразности назначения административного наказания при применении мер административного понуждения, в том числе во внесудебном и судебном порядке, до момента обеспечения принудительного исполнения предписанного законного требования в полном объеме без установленных законодательных ограничений по срокам давности в сфере контрольно-надзорной деятельности;

- понять, нужно ли устанавливать срок давности по обеспечению принудительного исполнения предписаний контрольно-надзорного органа по аналогии с установленным сроком давности исполнения назначенного административного наказания в статье 31.9 КоАП РФ.

Вместе с этим важно предусмотреть единую электронную базу данных, позволяющую не только отследить количество и виды применяемых в отношении физических лиц и организаций органами публичной власти как во внесудебном, так и в судебном порядке мер административного понуждения в целях обеспечения принудительного исполнения правоприменительных актов, но и определить достаточный объем данных мер воздействия, исключив их чрезмерность, а зачастую недопустимую и непосильную множественность.

Представляется, что обозначенный в данной статье круг актуальных вопросов найдет отклик в научных дискуссиях, что в дальнейшем, с учетом мнения практиков, позволит предложить оптимальный вариант законодательного урегулирования алгоритма применения мер административного понуждения как во внесудебном, так и в судебном порядке.

Библиографический список

БахрахД. Н. Административное право: учеб. для вузов. М.: БЕК, 1997.

Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе: сб. ст. / под ред. Ю. М. Козлова. М.: Госюриздат, 1963. С. 60-68.

Каплунов А. И., Лебедева О. О. Процессуальные формы применения мер административного принуждения сотрудниками правоохранительных органов // Уголовно-исполнительное право. 2016. № 3. С. 14-18.

Стахов А. И. О классификации и кодификации административно-принудительных мер, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Административное право и процесс. 2016. № 4.С. 4-8.

Информация для цитирования

Ландерсон Н. В. Меры административного понуждения по обеспечению принудительного исполнения предписанных законных требований полиции в установленных сферах контрольно-надзорной деятельности// Ex jure. 2022. № 4. С. 7-25. DOI: 10.17072/2619-0648-2022-4-7-25.

Landerson N. V. Measures of Administrative Coercion to Ensure the Enforcement of Prescribed Legal Requirements of the Police in the Established Areas of Control and Supervisory Activities. Ex jure. 2022. № 4. Pp. 7-25. DOI: 10.17072/ 2619-0648-2022-4-7-25.