CC BY
29ВОПРОСЫ
российской юстиции УДК 349.41
Белоплотов Антон Олегович Уральский государственный юридический университет
Институт прокуратуры Россия, Екатеринбург anton [email protected] Beloplotov Anton Olegovich Ural State Law University Prosecutor's office institute Russia, Yekaterinburg
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО
КОНТРОЛЯ
Аннотация: статья посвящена рассмотрению проблем законодательного закрепления полномочий органов муниципального земельного контроля. Наличие указанных проблем выявлено посредством системного анализа законодательства и судебной практики, а также нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальный земельный контроль, государственный земельный надзор, государственная земельная политика.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE CONSOLIDATION OF THE POWERS OF MUNICIPAL LAND CONTROL BODIES
Annotation: the article is devoted to the problems of legislative consolidation of the powers of municipal land control bodies. The existence of these problems was revealed through a systematic analysis of legislation and judicial practice, as well as regulations of the subjects of the Russian Federation and municipalities. Key words: municipal land control, state land supervision, state land policy.
JT IO
ВЫПУСК
В современной юридической науке довольно часто поднимается вопрос о совершенствовании контрольно-надзорного законодательства, в том числе в области государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
Поводом для такого оживленного обсуждения стал Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2020 № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления», в котором Правительству Российской Федерации среди всего прочего рекомендовалось заменить неэффективные механизмы государственного контроля.
Также, распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.08.2014 № 1652-р внесены изменения в «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы» (далее - Основы). В соответствии с Основами основными направлениями государственной политики по управлению земельным фондом является, в том числе, совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля [1].
Основным средством реализации земельной политики является правотворчество [2, с. 57]. Как справедливо подчеркивает С.А. Боголюбов, во-первых, политика влияет на правотворчество, во-вторых, она осуществляется с помощью правотворчества в той степени, в какой правотворчество является ее орудием [3, с. 127].
Между тем Н.Г. Нарышева считает, что органы государственной власти, приступая к реализации государственной политики, не учитывают системное и универсальное значение права в осуществлении функций государства [4, с. 36]. По ее мнению, именно по этой причине органы государственной власти в Российской Федерации не могут подойти к указанному вопросу комплексно.
На сегодняшний день законодательство в области муниципального земельного контроля, особенно в сфере полномочий органов муниципального земельного контроля, содержит ряд серьезных пробелов, наличие которых
зачастую приводит к присвоению органами местного самоуправления полномочий органов государственного земельного надзора. Подобное положение дел неизбежно приводит к нарушению прав юридических и физических лиц.
В соответствии с пунктом 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.
Исходя из буквального толкования пункта 2 статьи 72 ЗК РФ, осуществление муниципального земельного контроля должно соответствовать нормам законодательства Российской Федерации и может реализовываться в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Следовательно, ни региональными, ни муниципальными правовыми актами не могут устанавливаться полномочия органов муниципального земельного контроля, отличные от тех, которые закреплены на федеральном уровне.
Таким образом, федеральный законодатель отнес к ведению субъектов и муниципалитетов только регулирование порядка осуществления муниципального земельного контроля.
Приведенная правовая позиция сформулирована в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.10.2018 № 55-АПГ18-16, где прямо указано: «Доводы апелляционной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, так как федеральный законодатель в пункте 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации определил, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусмотрев
возможность правового регулирования региональным законодателем исключительно порядка осуществления такого контроля. Однако введенные в оспариваемом нормативном акте основания проведения внеплановой проверки не могут быть отнесены к порядку осуществления контроля» [5].
Между тем в настоящее время в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации и в муниципалитетах приняты нормативные акты, закрепляющие полномочия органов муниципального земельного контроля, которые отнесены к компетенции органов государственного земельного надзора. Такими нормативными актами, в частности, являются «Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории Пермского края» (утв. Постановлением Правительства Пермского края от 14 апреля 2015 года № 222-п), а именно пункты 2.4.5 и 3.21.1, 3.22, Положение «О муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «город Екатеринбург» (утв. решением Екатеринбургской городской думы от 27.10.2009 № 47/11), а именно подпункт 11 пункта 11, подпункт 6 пункта 13.
Приведенные нормативные положения предусматривают полномочие должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль, выносить обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Между тем, принимая во внимание вышеприведенную позицию Верховного Суда РФ, полномочия должностных лиц муниципального земельного контроля, как и основания проведения проверки не относятся к порядку осуществления муниципального земельного контроля, регулируются нормами материального права, отнесены к исключительному ведению федерального законодателя.
Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации формируется устойчивая судебная практика, подтверждающая отсутствие у органов муниципального земельного контроля полномочий на вынесение обязательных для исполнения предписаний.
% ю
ВЫПУСК
Так, в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2019 № 70-КА19-3 суд признал противоречащим федеральному законодательству соответствующий акт муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа [6].
Суд прямо указал: «Вместе с тем в силу закона в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах муниципального образования город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания».
При этом Верховный Суд отмечает: «При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемые предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений не являются обязательными для исполнения, они не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца».
Аналогичные выводы содержатся в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 08.06.2018 № 50-КГ18-3, кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15.01.2020 № 88А-1515/2020 по делу № 2а-1765/2019; в кассационном определении Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17.12.2019 № 88а-4349/2019 по делу № 2а-416/2019.
Иными словами, во многих субъектах РФ и муниципалитетах на сегодняшний день приняты и действуют нормативные акты, наделяющие полномочиями органы муниципального земельного контроля, которые им не могут принадлежать в силу закона. При этом необходимость наличия указанных полномочий вызвана объективными обстоятельствами. Органы муниципального земельного контроля способны более оперативно и эффективно использовать
Ю
ВЫПУСК
полномочия, которые в настоящее время принадлежат органам государственного земельного надзора.
В такой ситуации представляется очень интересной позиция Верховного Суда РФ, который используя все возможности юридической эквилибристики, признает отсутствие указанных полномочий у органов муниципального земельного контроля на вынесение обязательных для исполнения предписаний, но при этом не исключает возможность вынесения предписаний в принципе. В таком случае совершенно не ясна целесообразность вынесения такого предписания.
Устранение указанных противоречий нормативных актов субъектов РФ и муниципалитетов в настоящее время может быть достигнуто исключительно совокупным подходом к изменению положений законодательства. В свою очередь, следует отметить, что вместо точечного изменения нормативных актов методом их оспаривания в порядке административного судопроизводства, федеральному законодателю следует внести изменения в федеральное законодательство, то есть передать органам муниципального земельного контроля часть полномочий органов государственного земельного надзора.
Подобный подход,
во-первых, напрямую согласуется с государственной политикой в области совершенствования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.
во-вторых, не требует повального изменения нормативных актов субъектов и муниципалитетов, которые «присвоили» полномочия органов государственного земельного надзора.
в-третьих, предотвращает поток судебных разбирательств по делам об оспаривании подобных нормативных актов, которые, с учетом интенсивно формирующейся судебной практики, в скором времени захлестнут российскую судебную систему.
Список литературы:
Ю
ВЫПУСК
1. Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 №2 297-р Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы // Собрание законодательства РФ, 19.03.2012, № 12, ст. 1425.
2. Актуальные проблемы теории земельного права России: монография // Е.Н. Абанина, Н.Н. Аверьянова, А.П. Анисимов и др.; под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. 800 с.
3. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. // М.: Эксмо, 2010. С. 127.
4. Нарышева Н.Г. Государственная политика и правовое регулирование земельных отношений // Экологическое право. 2016. N 3. С. 35 - 41.
5. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.10.2018 № 55-АПГ18-16 // СПС «Консультант плюс» /
6. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2019 № 70-КА19-3 // СПС «Консультант плюс»
JT ю
ВЫПУСК
