МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ОМБУДСМЕН: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ЕГО РЕЦЕПЦИЯ В РОССИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ОМБУДСМЕН:

ДВА ВЗГЛЯДА

Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России

Сергей Кабышев*

Одной из современных тенденций функционирования института уполномоченных по защите прав человека и гражданина (омбудсме-нов) является расширение их функций и специализация. В настоящей статье рассматриваются особенности функционирования института муниципальных омбудсменов в США, Канаде, Нидерландах и других странах. Востребованность данного института свидетельствует о недостаточности иных форм контроля за деятельностью местной администрации. Зарубежный опыт помогает выявить позитивные и негативные аспекты работы этого института при его рецепции в России. Автор приходит к выводу о возможности использования института муниципального омбудсмена в российской правовой системе и о проведении эксперимента по его адаптации в России с последующим анализом полученных результатов. Институционализация муниципальных омбудсменов необходима прежде всего для повышения стандартов соблюдения основных прав и свобод, которые выступают индикатором эффективности всей государственной системы защиты прав человека. Это позволит установить на муниципальном уровне особый этический режим доверия между органами местного самоуправления и населением с целью повышения эффективности и качества предоставляемых муниципальных услуг. В статье формулируются основные принципы организации и деятельности уполномоченного по защите прав местного самоуправления, которые могли быть закреплены в соответствующем модельном нормативный акте.

^ Омбудсмен; муниципалитеты; муниципальные услуги; муниципальный режим 001: 10.21128/1812-7126-2016-5-72-82 доверия; зарубежный правовой опыт; рецепция; правовой эксперимент

1. Введение

Шведский опыт контроля над соблюдением прав в виде независимого уполномоченного по правам — омбудсмена юстиции — к настоящему времени был воспринят большинством государств в мире в качестве инструмента обеспечения баланса интересов государства и гражданского общества.

При всём разнообразии в наименованиях и формах его организации в разных странах (парламентский уполномоченный в Велико-

* Кабышев Сергей Владимирович - профессор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации (e-mail: svkabyshev@ gmail.com).

британии, уполномоченный по жалобам в Израиле, уполномоченный по правам человека в России, медиатор во Франции, народный защитник в Испании и др.)1 пришедший из Швеции термин «омбудсмен» уже сделался собирательным, став своего рода родовым понятием. Он выражает универсальность данной службы в национальных системах защиты прав и свобод граждан.

1 Наряду со словом «омбудсмен», пришедшим в русский язык через английский, в отечественной литера-

туре встречается также и прямое заимствование из шведского языка, а именно «омбудсман». См., например: Автономов А. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. М. : Новое литературное обозрение, 2009. С. 260-262, а так-

же ряд некоторых других цитируемых здесь отечественных изданий.

Общими свойствами, объясняющими востребованность данного института, являются следующие.

Во-первых, это специальная служба, учреждаемая в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно.

Во-вторых, омбудсмен — независимый публично-правовой институт, не связанный чьим-либо мнением при проведении расследований.

В-третьих, он призван защищать права граждан, нарушаемых должностными лицами.

В-четвёртых, при рассмотрении жалоб омбудсмен руководствуется принципами справедливости, беспристрастности, независимости, конфиденциальности и доступности. Его решения при этом носят рекомендательный характер2.

Одной из современных тенденций функционирования служб защиты прав человека и гражданина (омбудсменов) в мире является их специализация. Наряду с «классическими» парламентскими омбудсменами появились омбудсмены университетов (в США их около 500), омбудсмены по вопросам официальных языков (Канада), по вопросам информации (Венгрия, Германия), по правам детей (Австрия, Исландия, Польша), по охране окружающей среды (Новая Зеландия), по здравоохранению (Великобритания)и др. И наконец, появились также уполномоченные по содействию гражданам в реализации и защите их прав на муниципальном уровне.

Увеличение числа последних, по мнению канадской исследовательницы Линды Рейф, профессора университета Альберты, является своеобразным ответом на вызовы, с которыми сталкивается современное общество, — глобализация экономики и бюрократизация административного управления. При этом все омбудсмены делают общее дело — защищают права человека3.

2 См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М. : БЕК, 1996.

3 См.: Reif L. Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman // Boston College Third World Law Journal. Vol. 31. 2011. No. 2. Р. 269-310, 270.

Впервые институт муниципальных омбудсменов появился в 1966 году в столице Израиля — Иерусалиме, где городской совет принял решение учредить пост муниципального омбудсмена для осуществления надзора над муниципалитетом и для обеспечения его подотчётности. Задачей омбудсмена было урегулирование споров между жителями и администрацией города4.

Вскоре аналогичные должности были созданы и в муниципалитетах США (Анкоридж, Портленд, Сиэтл, Ньюарк, Атланта, Детройт, Нью-Йорк и др.), а также иных государств (Италия, Испания, Мексика, Болгария, Новая Зеландия, Индия, Швейцария, Франция и др.), где граждане использовали посредничество омбудсмена для решения своих проблем.

Эффективность их деятельности была отмечена в Европейской хартии по охране прав человека в городах, подписанной в 2000 году в Сен-Дени, которая рекомендовала учреждение муниципальных омбудсменов в качестве инструмента профилактики и средства защиты прав человека на местном уровне5.

Мировой экономический кризис негативно отразился на обеспечении насущных потребностей населения. Например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства предприятия-монополисты почувствовали себя безнаказанными, стали своевольничать, и органы местного самоуправления оказались беспомощными либо по причине сговора компаний, либо просто устранились от выполнения своих непосредственных обязанностей. Граждане стали обращаться за помощью к омбудс-менам общей компетенции на региональном уровне. Так стала расширяться компетенция последних. Особенно наглядно это проявилось в Канаде, где в массовом порядке органы местного самоуправления проводили закрытые заседания, по результатам которых принимались решения в пользу строителей и коммунальщиков, ухудшающие положение местного населения.

4 См.: Nimrod R. The Ombudsman of the City of Jerusalem // Studies in Comparative Local Government. Vol. 2. 1968. No. 2. P 41-49.

5 См.: European Charter for the Safeguarding of Human Rights in the City. URL: http://www.uclg-cisdp.org/en/ right-to-the-city/european-charter (дата обращения: 21.08.2016).

Так, с 2007 по 2015 год омбудсмен провинции Онтарио получил 800 жалоб о закрытых заседаниях и в 30 % нашёл нарушения прав граждан и случаи, в которых эти права были ущемлены. Были также и экстраординарные случаи. Так, совет муниципалитета Эллиот Лейк в течение 12 лет не раскрывал информацию о своей деятельности - до тех пор, пока в 2012 году не обрушился торговый центр, под завалами которого погибли две женщины. Выяснилось, что были допущены конструктивные нарушения при его строительстве, что стало возможным благодаря бесконтрольности строителей со стороны чиновников муниципалитета6. За последний год после включения в сферу компетенции провинциального омбудсмена таких органов местного самоуправления, как школьные советы, к нему поступила 701 жалоба и в 85 % случаев были приняты меры, направленные на обеспечение подотчётности их деятельности7.

В XXI веке начался новый этап развития института муниципальных омбудсменов. Они появились в 297 муниципалитетах Нидерландов, 14 омбудсменов действуют в Сербии, в ЮАР омбудсмены есть в 7 муниципальных образованиях и т. д. В Канаде число муниципальных омбудсменов достигло 10.

В 2003 году в Болгарии были внесены изменения в Закон о местном самоуправлении и местной администрации, которые предоставили возможность муниципальным образованиям Болгарии создавать институт общественных посредников (муниципальных омбудсменов), должность которых должна вводиться с целью поощрения уважения и защиты прав и законных интересов граждан со стороны органов власти и местного самоуправления8. Сейчас в Болгарии омбудсмены работают в 25 муниципалитетах.

6 Ontario Ombudsman. 2014-2015 Annual Report. URL: https://www.ombudsman.on.ca/Resources/Reports/ 2014-2015-Annual-Report.aspx (дата обращения: 11.08.2016).

7 См.: URL: https://www.ombudsman.on.ca/Newsroom/ Press-Release/2016/0ntario-0mbudsman-marks-one-year-of-school-board-o.aspx (дата обращения: 11.08.2016).

8 См.: Закон за местното самоуправление и местната

администрация. URL: http://lex.bg/laws/ldoc/21325

80865 (дата обращения: 20.08.2016).

Таким образом, развитие института муниципальных омбудсменов - это действительно новая тенденция, требующая своего анализа.

2. Модели организации и функционирования муниципальных омбудсменов

2.1. Модели организации

Существуют две основные модели организации данного института: законодательная (их большинство), когда омбудсмена назначает местный представительный орган, что ещё раз подчёркивает их «родство» с классическим парламентским омбудсменом, и исполнительная, при которой омбудсмена по муниципальным вопросам назначает исполнительный орган — мэр города. Например, в городе Линкольн штата Невада в США мэр был в 1999 году инициатором создания института муниципального омбудсмена, надеясь, что тот повысит уровень общественного доверия к деятельности мэрии и тем самым снизит количество конфликтов по поводу предоставления муниципальных услуг9.

В Великобритании была реализована модель, в которой омбудсмены действовали и в центре, и на местном уровне. В 1974 году Законом о местном самоуправлении Соединённого Королевства было предусмотрено создание комиссии по вопросам местного управления, которая должна была проводить расследования жалоб со стороны представителей общественности на несправедливые и недобросовестные действия органов местной власти. В состав комиссии входило три комиссара по вопросам местного самоуправления, каждый из которых отвечал за расследование жалоб на определённой территории, а также парламентский уполномоченный по административным вопросам10.

Применение именно такой модели объясняется тем, что для англосаксонской системы организации местного самоуправления характерно, что все полномочия муниципальных органов рассматриваются как делегированные им парламентом в соответствии с принципом «парламентского верховенства»;

9 См.: URL: https://lincoln.ne.gov/CITY/mayor/ ombudsman.htm (дата обращения: 21.08.2016).

10 См.: Local Government Act 1974. UK Crown.

выход же за пределы предоставленных парламентом полномочий рассматривается как ultra vires муниципальной компетенции11.

В Нидерландах была реализована смешанная модель, при которой существует независимый национальный омбудсмен общей компетенции и муниципальные омбудсмены, избираемые городскими советами либо назначаемые главами муниципалитетов. В настоящее время в Нидерландах омбудсмены работают в 76 % муниципалитетов страны. Национальный омбудсмен имеет 170 сотрудников и выполняет функции омбудсмена для тех муниципалитетов, где их нет.

Популярность муниципальных омбудсме-нов в Нидерландах обусловлена их доступностью и неформальностью. Их решения представляют собой совет, адресованный публичному органу. Формируются особая культура и определённые стандарты вежливости, публичного этикета, что помогает обеспечить эффективность деятельности омбудсмена12.

Сроки полномочий муниципальных ом-будсменов, как правило, совпадают со сроком полномочий органа, их назначившего. Данная зависимость, по мнению профессора Нишского университета Республики Сербии Предрага Дмитриевича, ставит под сомнение беспристрастность муниципального омбудсмена13.

В Британии такой зависимости нет, срок полномочий комиссара по вопросам местного самоуправления составляет 7 лет14.

Во всех странах муниципальные омбудсмены имеют гарантии выполнения ими правозащитной деятельности. Они не могут привлекаться к ответственности за высказанные мнения или совершённые действия в рамках своих функций. Финансирование деятельности муниципального омбудсмена, как правило, обеспечивается отдельной строкой в местном бюджете. Штат у муниципального уполномоченного обычно небольшой — от трёх до семи человек. Содержание офиса му-

11 См.: Kingdom J. Local Government and Politics in Britain. New York; London: Philip Allan, 1991. Р. 109.

12 См.: URL: https://www.nationaleombudsman.nl/ ombudsvoorzieningen/ (дата обращения: 10.09.2016).

13 См.: Dimitrijevic Р. Do we need local ombudsman — Protector of human rights // Facta Universitatis. Law and Politics. Vol. 3. 2005. No. 1. Р. 25 — 35.

14 См.: Local Government Ombudsman. URL: http:// www.lgo.org.uk (дата обращения: 11.08.2016).

ниципального омбудсмена г. Таллинна в Эстонии, например, обходится местному бюджету в 109 024 евро в год, из которых зарплата омбудсмена и его сотрудников составляет 67 611 евро15. Для омбудсмена муниципалитета Лонгёй в провинции Квебек установлен максимальный размер годовой компенсации в 25 000 канадских долларов16.

Требования к кандидатам на должности муниципальных омбудсменов существенно не отличаются от требований, обычно предъявляемых к кандидатам на государственные должности. Так, в муниципалитете Экухулен провинции Гуатенг Южно-Африканской Республики омбудсменом может быть только гражданин ЮАР с безупречной репутацией, имеющий 10-летний опыт работы в сфере права и государственного управления17.

2.2. Функции омбудсмена

Основная задача омбудсмена — защищать права гражданина от незаконных решений, «плохого управления» со стороны органов власти, поэтому большинство их полномочий в разных муниципалитетах совпадает, хотя имеются и особенности.

Омбудсмен по делам местных органов власти в индийском штате Керала, например, расследует жалобы на органы местного самоуправления в Керале. Омбудсмен уполномочен расследовать случаи фаворитизма, кумовства, бездействия, злоупотребления положением и т. п. со стороны должностных лиц и избранных представителей всех местных органов власти штата. Помимо рассмотрения конкретных случаев, омбудсмен готовит ежегодные доклады о своей деятельности. Их публичность является гарантией того, что администрацией штата Керала будут приняты соответствующие меры18.

Исчерпание административных и судебных средств правовой защиты — необходимое

15 См.: URL: http://www.tallinn.ee/est/ombudsman/ (дата обращения: 10.04.2016).

16 См.: URL: https://www.longueuil.quebec/fr/protecteur (дата обращения: 17.05.2016).

17 См.: Ekurhuleni Metropolitan Municipality Ombudsman By-law. 28 January 2016. URL: http://www. ekurhuleni.gov.za/2701 -ombudsman-by-law/file (дата обращения: 11.08.2016).

18 См.: URL: http://www.lsg.kerala.gov.in (дата обращения 12.07.2016).

условие рассмотрения жалоб во многих государствах. Однако во Франции граждане могут обратиться к городскому посреднику — медиатору, например к медиатору Парижа, до рассмотрения его дела судом. При этом, если затем возбуждается параллельное производство в суде, медиатору необходимо приостановить рассмотрение жалобы19.

Анонимные жалобы в большинстве стран не рассматриваются, но в нидерландском Роттердаме омбудсмен не игнорирует анонимные жалобы и может самостоятельно, без поступления сигнала — жалобы гражданина, проводить инспекции и инициировать расследования20.

Часто жители обращаются к омбудсмену за консультациями в части предоставления различных муниципальных услуг. В Болгарии общественный посредник, разъясняя их виды и порядок получения, таким образом содействует реализации прав граждан21.

Кроме того, в Болгарии в муниципалитете Велико-Тырново с 2002 года работает специализированный антикоррупционный омбудс-мен, который призван противодействовать коррупционным проявлениям со стороны местной администрации22.

В нормативном акте, устанавливающем порядок деятельности муниципального ом-будсмена города Гатино в провинции Квебек в Канаде, предусмотрено, что муниципальный омбудсмен ежегодно должен отчитываться перед городским советом, его назначившим23. Важным элементом правового статуса муниципальных омбудсменов во всех странах является его право на получение необходимой ему информации от любого лица. Игнорирование данного права невозможно — оно охраняется законом.

Так, Верховный суд Парагвая удовлетворил иск омбудсмена города Сан-Лоренцо и

19 См.: URL: https://mediation.paris.fr/mediation/accueil. html (дата обращения: 15.07.2016).

20 См.: URL: https://www.ombudsmanrotterdam.nl/en/ submitting-a-complaint/ (дата обращения: 14.07.2016).

21 См.: Цанков В. Омбудсманът (общественият посредник) в Република България. София : БАН-ИПН, 2004. С. 77-82.

22 См.: Местни обществени посредници // Институция-та омбудсман в България. София : Център за изслед-ване на демокрацията, 2005. С. 28-42.

23 См.: Cities and Towns Act. 1 October 2015. URL: http://

ombudsmangatineau.ca/bureau-ombudsman/legisla

tion/ (дата обращения: 11.08.2016).

обязал муниципалитет города предоставить информацию о деятельности своих должностных лиц, поскольку это было необходимо для обеспечения общественного доверия и подотчётности органов власти24.

У отдельных омбудсменов есть полномочия, которые следовало бы предоставить и другим, поскольку они способствуют как защите прав граждан, так и повышению его авторитета. Среди них наличие права на законодательную инициативу у омбудсмена (народного защитника) аргентинского города Буэнос-Айреса в легислатуре города25.

Муниципальный омбудсмен реализует свои компетенции через рекомендации органам местной власти по результатам рассмотрения поступивших жалоб.

Так, в Британии муниципалитеты в 51 % случаев (из 3 529 рекомендаций) в 2016 году, по сравнению с 46 % в предыдущем году, согласились с мнением омбудсмена по исправлению несправедливости и изменили свои решения. Это является показателем высокого уровня доверия и уважения к деятельности омбудсмена. Следует отметить, что такая эффективность омбудсмена влечёт за собой и рост обращений к нему. В 2016 году поступило около 12 тыс. жалоб, что является рекордным по сравнению с предыдущими годами.

Среди наиболее типичных недостатков деятельности муниципалитетов указываются: некомпетентность, волокита, предвзятость.

В Великобритании также проводится независимая оценка удовлетворённости граждан деятельностью службы муниципального омбудсмена, что является важным стимулом повышения эффективности его работы26.

Омбудсмен может обратиться к средствам массовой информации, если органы муниципалитетов не реагируют на его рекомендации. Публичность — гарантия результативности его действий.

24 См.: Corte Suprema de Justicia, La República del Paraguay. Office of the Ombudsman v. Municipality of San Lorenzo. URL: http://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdf (дата обращения 10.08.2016).

25 См.: URL: http://www.defensoria.org.ar/ (дата обращения: 17.08.2016).

26 См.: URL: http://www.lgo.org.uk/information-centre/ news/2016/jul/ombudsman-upholding-more-com plaints-about-local-government (дата обращения: 12.08.2016).

Обеспечение подотчётности и прозрачности управления, создание каналов коммуникации, обратной связи между муниципальными учреждениями и гражданами также являются функциями современного омбудсмена. Омбудсмен призван содействовать процессу поиска решений жалоб граждан27.

Омбудсмен выполняет и воспитательную функцию, разъясняя гражданам их права. Направленность его работы на решение проблем жителей данной местности формирует атмосферу доверия к нему.

Омбудсмен доступен гражданам: жалобы в произвольной форме можно отправлять через Интернет, на личном приёме, незрячие могут использовать шрифт Брайля и т. п. Обращение к омбудсмену не отягощено бюрократизмом, доступ к нему прост в процедурном отношении. Часто критерием нарушения спокойствия человека выступает его ощущение неправильности и несправедливости действий чиновников. Сопереживая обратившимся к нему, омбудсмен располагает их к себе. Омбудсмен, по образному выражению Норы Фаррел, президента Ассоциации канадских омбудсменов, должен стать «агентом справедливости»28, чтобы его действия были признаны и стали уважаемыми в обществе.

Должности омбудсмена, однако, не хватает императивного характера, но это компенсируется другими её качествами. Омбудсмен должен быть объективным, беспристрастным, сохранять политическую нейтральность, демонстрировать умеренность, уравновешенность и компетентность в суждениях. Его опосредованное воздействие зачастую более эффективно, чем силовое; омбудсмен — открытое средство правовой защиты, обнажающее проблемы административной секретности. «Кислород публичности» обеспечивает выполнение рекомендаций. Они служат дополнительными гарантиями результативности данного института29.

27 См.: Stefanov A. Trust in Local Government Institution and the Role of the Ombudsman: The Case of Sofia. 2011. Р. 10-27.

28 См.: FarrellN., SossinL. Fifty Years of Fighting for Fairness. URL: http://www.ombudsmanforum.ca/en/? page_id=3524/#Nora (дата обращения: 12.08.2016).

29 Provincial and Territorial Ombudsman Offices in Canada

/ ed. by S. Hyson. Toronto ; Buffalo : University of Toronto Press, 2009. Р. 112.

По мнению Грегори Левина, долгие годы работавшего омбудсменом в разных провинциях Канады, институт муниципального омбудсмена формирует особый этический режим стандартов взаимоотношений членов гражданского общества с публичными органами власти, основанный на доверии.

Доверие возникает при соблюдении принципов так называемого «хорошего» или «доброкачественного управления» (good governance), среди которых:

— верховенство права, предполагающее наличие справедливых законов и реальную защиту прав человека;

— равенство всех граждан;

— участие граждан в процессе принятия государственных решений;

— результативность и эффективность органов власти, удовлетворяющих общественным ожиданиям;

— прозрачность и подотчётность органов власти30.

В Хартии Европейского Союза об основных правах, принятой в 2000 году в статье 41, которая так и называется «Право на хорошее управление», оно определяется следующим образом:

1. Каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок.

2. Данное право, в частности, охватывает:

— право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему меры индивидуального характера, влекущей для него неблагоприятные последствия;

— право каждого лица на доступ к затрагивающему его информационному досье при соблюдении законных интересов в виде конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны;

— обязанность администрации мотивировать свои решения.

3. Каждое лицо имеет право на возмещение Сообществом убытков, причинённых ему институтами или их служащими при осуществлении своих обязанностей, в соответствии с общими принципами, свойственными правовым системам всех государств-членов.

30 См.: Levine G. J. Municipal Ethics Regimes. St. Tomas, ON : Municipal World, 2009.

4. Каждое лицо может обращаться к институтам Союза на одном из языков, на которых составлены договоры, и должен получить ответ на том же самом языке31.

Высокий уровень доверия — это социально-психологическая гарантия, являющаяся, по мнению профессора А. Н. Кокотова, важным показателем эффективности всего механизма правового регулирования32, в том числе и отношений местного самоуправления.

3. Рецепция института

муниципального омбудсмена в правовой системе России

Становление института омбудсмена в современной России исследователи рассматривают в качестве классического случая институционального трансфера — переноса и адаптации института, представленного в политических культурах других стран33, в российскую среду.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была учреждена по образцу «классического» парламентского омбудсмена для обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения, в том числе, и органами местного самоуправ-ления34.

Специализированные уполномоченные (неофициально — детский омбудсмен и биз-нес-омбудсмен) в России созданы в качестве органов при Президенте России и являются должностными лицами федеральной государственной гражданской службы35.

31 См.: Charter of Fundamental Rights of the European Union (2000/C 364/01). URL: http://www.europarl. europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf (дата обращения: 12.08.2016).

32 См.: Кокотов А.Н. Конституционный принцип доверия в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 5(102). С. 97-108, 98-99.

33 См.: Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб. : Норма, 2005. С. 121.

34 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

35 См.: Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ

«Об уполномоченных по защите прав предпринимате-

лей в Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015) // СПС «КонсультантПлюс».

Так, уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей получил права отстаивать интересы бизнеса в судах, приостанавливать действие нормативных актов до решения суда и в качестве обеспечительных мер обращаться в суд с оперативным приостановлением действий чиновников36.

В последнее время местное самоуправление в России переживает серьёзный кризис. Объём их полномочий не соответствует располагаемым ими финансовым ресурсам. После ликвидации в 2013 году Министерства регионального развития Российской Федерации функции обеспечения государственной политики в сфере местного самоуправления разбросаны между разными государственными органами37.

Специализированный уполномоченный по защите прав местного самоуправления на федеральном уровне мог бы в этом случае обеспечить необходимую координацию. Уполномоченный, являющийся экспертом в сфере местного самоуправления, способен эффективно разъяснять муниципальную специфику соответствующим государственным органам.

Его главное преимущество перед советом при Президенте РФ по местному самоуправлению, соответствующими советами в палатах Федерального Собрания РФ, Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Всероссийским советом местного самоуправления в том, что он будет являться представителем интересов как граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, так и последних перед органами государственной власти.

У муниципальных органов зачастую не хватает собственных ресурсов для защиты своих прав (знаний, времени, сотрудников, финансовых средств и т. п.). Они просто боятся обращаться за защитой своих прав, поскольку считают себя зависимыми от органов государственной власти. Уполномоченный станет для них «последней надеждой».

Основной проблемой местного самоуправления в России является его несамосто-

36 См.: Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015) // СПС «КонсультантПлюс».

37 См.: Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2015.

ятельность, зависимость от государства. Жителям города и деревни необходимо вернуть уверенность в том, что от них действительно зависит решение вопросов местного значения.

Содержанием деятельности уполномоченного по защите прав на местное самоуправления должен быть контроль за соблюдением прав местного самоуправления. В случае выявления нарушений — направление материалов в правоохранительные органы для принятия мер реагирования.

Должность уполномоченного по защите местного самоуправления может быть введена указом Президента РФ с последующим принятием соответствующего федерального закона.

Федеральный уполномоченный по защите местного самоуправления, по аналогии с иными уполномоченными при Президенте РФ, назначался бы им на 5 лет из числа лиц, являющихся признанными и известными специалистами в муниципальном сообществе. Желательно наличие юридического образования или степени в области права, опыта правозащитной деятельности, опыта работы в сфере местного самоуправления.

Функции такого уполномоченного были бы следующими:

— защита прав граждан на местное самоуправление от неправомерных и нецелесообразных действий органов государственной власти и местного самоуправления;

— правовая, организационная, консультационная помощь;

— участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления, при необходимости подготовка экспертных заключений на проекты решений;

— подготовка ежегодных докладов о состоянии местного самоуправления в России, о соблюдении прав граждан на местное самоуправление;

— подготовка аналитических, тематических материалов по отдельным аспектам организации и деятельности местного самоуправления, направление их в муниципальные образования, а также в органы государственной власти;

— организация работы по разработке проекта концепции государственной программы поддержки местного самоуправления.

Принципиальная особенность современной конституционной системы власти в России в том, что Конституция страны чётко выделяет и такую форму её осуществления, как органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной

власти38.

Однако обе ветви власти являются разновидностью единой публичной власти, действующей в едином государстве на одной территории для одних и тех же граждан. Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны действовать согласованно в интересах людей, проживающих на этой территории.

Важным организующим направлением работы для муниципальных органов России является установление перечня обязательных муниципальных услуг, что является гарантией и для граждан муниципального образования на реализацию и защиту их интересов. Под муниципальной услугой следует понимать деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемую по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, результатом которой является предоставление заявителю определённого права (блага)39.

Поэтому важно, чтобы существовали органы, независимые от государства и помогающие гражданам решать свои проблемы на местном уровне.

Опыт рецепции, основанной на заимствовании других институтов зарубежного права, показывает, что для её успешности целесообразно проведение эксперимента по введению нового правового института40.

38 См.: Кабышев В. Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 1998. № 3. С. 5.

39 См.: Институт муниципальных услуг в России: современное состояние и направления развития / под ред. С. В. Кабышева, Н. Н. Чучелиной. М. : Городец, 2014. С. 299.

40 См.: Кабышев С.В. Рецепция канадского правового опыта в России. М. : Формула права, 2011. С.17—19.

Муниципальные омбудсмены на уровне муниципальных образований также могли бы быть созданы в порядке эксперимента, особенно в городах федерального значения.

Институционализация их деятельности необходима, прежде всего, для обеспечения стандартов соблюдения прав и свобод человека и гражданина41. Целесообразно на основе иностранного опыта разработать модельный нормативный акт об уполномоченном (ом-будсмене) по защите прав местного самоуправления, который рекомендовал бы основные принципы его организации и дея-тельности42.

Среди основных функций муниципальных омбудсменов должны быть:

— защита прав, свобод и законных интересов жителей муниципальных образований в системе местного самоуправления;

— предупреждение нарушений конституционных прав, свобод и законных интересов членов муниципальных образований, а также содействие в их восстановлении;

— разрешение конфликтов между органами местного самоуправления и местным населением.

К кандидатуре муниципального омбудсмена должны предъявляться стандартные требования о необходимости российского гражданства, постоянного проживания на территории соответствующего муниципального образования, достижения определённого возраста — 25 лет, наличия опыта в правозащитной деятельности и соответствующих деловых и моральных качеств, и он не должен совмещать отправление должностных обязанностей с другой деятельностью, кроме научной, творческой или преподавательской.

Порядок организации деятельности ом-будсмена и источники его финансирования должны быть публично доступны.

41 См.: Русанова С.Ю. Перспективы создания института муниципального омбудсмана в Республике Крым // Развитие государственности и права в Республике Крым. Краснодар : Краснодарский ун-т МВД РФ, 2016. С. 44-46.

42 Такие модельные акты существуют в США, Индии и других странах. См.: Model Ombudsman Act. URL: http://www.usombudsman.org/site-usoa/wp-content/ uploads/USOA-MODEL-ACT.pdf (дата обращения: 07.07.2016); Ombudsman in Model Municipal Law. URL: http:// asci.org.in/13thfc-urban/pdfs/ombuds-man/O-1.pdf (дата обращения: 11.07.2016).

Для обеспечения своей деятельности муниципальный омбудсмен может формировать вспомогательный орган. При этом если деятельность муниципального омбудсмена должна финансироваться из местного бюджета, то его советники могут работать и на общественных началах.

Муниципальный омбудсмен для эффективного выполнения своих функций должен иметь право:

— присутствовать и выступать на заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления;

— правотворческой инициативы в соответствующем муниципальном образовании;

— обращаться в органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации всех форм собственности с целью получения информации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Эффективная работа омбудсмена невозможна без нормативного закрепления юридических гарантий его деятельности, основными среди которых являются следующие.

1. Неприкосновенность. Уполномоченный по правам местного самоуправления не должен быть без согласия органа, его назначившего, привлечён к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного должна распространяться на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи.

2. Свидетельский иммунитет. Следует внести изменения в законодательство, дополнив перечень лиц, которые вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей муниципальным омбудсменом. На наш взгляд, указанное право необходимо ему отнюдь не в меньшей степени, чем Уполномоченному по правам человека, поскольку его деятельность также связана с вопросами этического характера, по которым разглашение или неполучение све-

дений из-за угрозы их дальнейшего разглашения может нанести больший общественный вред.

Обязанностью омбудсмена является представление в орган, его назначивший, публичных докладов о своей деятельности, которые подлежат официальному опубликованию.

Деятельность омбудсмена — это форма демократического контроля за органами публичной власти. Существенным фактором, от которого зависит эффективность такого контроля, является его опора на иные институты гражданского общества, консолидация их усилий во взаимоотношениях с государством. Поэтому омбудсмен должен уделять особое внимание правовому просвещению граждан, поиску оптимальных форм и методов защиты их прав.

4. Заключение

Рассмотрев особенности становления и развития института муниципального омбудсмена за рубежом, можно констатировать, что его главная особенность заключается в том, что такой омбудсмен является дополнительным, а не альтернативным институтом защиты прав и свобод человека. Он защищает, прежде всего, право граждан на «хорошее управление», предполагающее соблюдение административными органами не только норм закона, но и иных социальных норм, действующих в данном местном сообществе. Именно поэтому он стал универсальным институтом для разных правовых систем.

Знание зарубежных правозащитных механизмов позволяет лучше понять собственные проблемы в этой сфере и выбрать оптимальные пути их решения. Сама постановка вопроса о необходимости поиска новых мер по обеспечению прав граждан, говорит о том, что государство не полностью справляется со своей главной задачей — защитой прав и свобод человека и гражданина.

Основными задачами института федерального омбудсмена по защите прав местного самоуправления в современных условиях России, на наш взгляд, будет консультативная помощь Президенту Российской Федерации в осуществлении государственной политики в сфере местного самоуправления и координация деятельности муниципальных омбудс-менов.

Институт федерального уполномоченного по муниципальному управлению способен и должен стать центром распространения положительного опыта по защите прав местного самоуправления в России.

Что же касается уполномоченных на местном уровне в России, то здесь принципиально важно начать с эксперимента, запустив нескольких пилотных проектов, с учётом разнообразия видов муниципальных образований в России.

Муниципальные образования должны сами определить необходимость учреждения данных институтов на своей территории. Только после изучения опыта их функционирования в течение нескольких лет возможно обсуждать необходимость данного института на уровне субъектов Российской Федерации.

Есть еще один аргумент для рецепции института муниципального омбудсмена в России. Зарубежные исследователи проанализировав их деятельность в сравнении с омбудс-менами общей компетенции, отмечают большую эффективность именно, специализированных омбудсменов. Профессионализация, концентрация на конкретных делах, позволяет вырабатывать системные решения, добиваться реальной защиты прав граждан43.

Не следует уповать на то, что с введением института муниципального омбудсмена решаться все проблемы в соответствующих отношениях.

Успешность института омбудсмена определяется и неинституциональными факторами, среди которых управленческая, политическая и правовая культуры, которые нельзя создать одномоментно с принятием норм права.

Библиографическое описание: Кабышев С. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 72—82.

43 Cm.: Justice without the State within the State: Judicial Self-Regulation in the Past and Present / ed. by P. Collin. Frankfurt am Main : Vittorio Klostermann, 2016.

Municipal Ombudsman: international experience and its reception in Russia

Sergey Kabyshev

Professor, Kutafin Moscow State Law University (e-mail: svkabyshev@ gmail.com).

Abstract

One of the modern tendencies in functioning of the special officers in charge for the protection of the rights of man and of the citizen (ombudsman) in many countries is further extension of their functions and specialization. This article discusses the features of functioning of the institute of municipal ombudsmen in the United States, Canada, Holland and other countries. The relevance of this institution is testimony to the insufficiency of other forms of control over the local administration. Worldwide legal experience in this field is analyzed to identify positive and negative factors in its reception in the Russian context. The author comes to the conclusion that the introduction of the institute of the municipal Ombudsman into the Russian legal system may be useful, effective and valuable. The author proposes an experimental adaption of this legal institute in the Russian sociopolitical environment - with subsequent thorough analysis of its results. This will allow at the municipal level to install special ethical relationships and produce the air of trust between the local authorities and citizens. This, in turn, will lead to real improvements of efficiency and quality of municipal services. Institutionalization of municipal ombudsmen activities is necessary for raising the standards of respecting of the human and civil rights and freedoms. These standards are as fair as reliable indicators of the effectiveness of the whole state system of protection of human rights. The article formulates basic functions of the Commissioner for protection of the rights of local self-government that should be formulated in the model rules.

Keywords

ombudsman; municipalities; municipal services; municipal legal regime; foreign legal experience; reception; legal experiment.

Citation

Kabyshev S. (2016) Munitsipal'nyy ombudsman: zarubezhnyy opyt i ego retseptsiya v Rossii [Municipal Ombudsman: international experience and its reception in Russia]. Sravnitel'noekonstitutsionnoeobozrenie; no. 5, pp. 7282. (In Russian).

References

Avtonomov A. S. (2009) Prava cheloveka, pravozashchitnaya i pravookhra-nitel'naya deyatel'nost [Human rights, rights protection and law enforcement], Moscow: Novoe literaturnoe obozrenie. (In Russian).

Boytsova V. V (1996) Sluzhba zashchity prav cheloveka i grazhdanina. Miro-voy opyt [Institution for human and civil rights protection. International experience], Moscow: BEK. (In Russian).

Collin P. (ed.) (2016) Justice without the State within the State: Judicial Self-Regulation in the Past and Present, Frankfurt am Main: Vittorio Klostermann.

Dimitrijevic P. (2005) Do we Need Local Ombudsman - Protector of Human Rights. Facta Universitatis. Law and Politics, vol. 3, no. 1, pp. 25-35.

Farrell N., Sossin L. Fifty Years of Fighting for Fairness. Availabel at: http://www. ombudsmanforum.ca/en/?page_id=3524/#Nora (accessed 12.08.2016).

Hyson S. (ed.) (2009) Provincial and Territorial Ombudsman Offices in Canada, Toronto; Buffalo: University ofToronto Press.

Kabyshev S. V. (2011) Retseptsiya kanadskogopravovogo opyta v Rossii [Reception of Canadiam legal experience in Russia], Moscow: Formula prava. (In Russian).

Kabyshev S. V., Chuchelina N. N. (eds.) (2014) Institut munitsipalnykh uslug v Rossii: sovremennoe sostoyanie i napravleniya razvitiya [Institution of municipal public services in Russia], Moscow: Gorodets. (In Russian).

Kabyshev V. T. (1998) Konstitutsionnaya sistema vlasti v sovremennoy Rossii [Consitutional system of government in contemporary Russia]. Vestnik saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii, no. 3. (In Russian).

Kingdom J. (1991) Local Government and Politics in Britain, New York; London: Philip Allan.

Kokotov A. N. (2014) Konstitutsionnyy printsip doveriya v praktike Konsti-tutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii [Constitutional principle of trust in the Russian Federation Constitutional Court jurisprudence]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 97-108. (In Russian).

Levine G. J. (2009) Municipal Ethics Regimes, St. Tomas, ON: Municipal World.

Nimrod R. (1968) The Ombudsman of the City of Jerusalem. Studies in Comparative Local Government [Den Haag], vol. 2, no. 2, pp. 41-49.

Reif L. (2011) Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman. Boston College Third World Law Journal, vol. 31, no. 2, pp. 269-310.

Rusanova S. Yu. (2016) Perspektivy sozdaniya instituta munitsipal'nogo om-budsmana v Respublike Krym [Prospects of introduction of ombudsman office in the Republic of Crimea]. In: Razvitie gosudarstvennosti i prava v Respublike Krym [Devleopment of the statehood and law in the Republic of Crimea], Krasnodar: KUMVD. (In Russian).

Sungurov A. Yu. (2005) Institut Ombudsmana: evolyutsiya traditsiy i sovre-mennaya praktika (opyt sravnitel'nogo analiza) [The institut of Ombudsman: evolution of tradition and new experience (a comparative analysis)], St. Petersburg: Norma. (In Russian).

Tsankov V. (2004) Ombudsmanat (obshtestveniyat posrednik) v Republika Bulgariya [Ombudsman (public mediator) in the Republic of Bulgaria]. Sofia: BAN-IPN. (In Bulgarian).