CC BY
9Контроль над деятельностью муниципалитетов со стороны института омбудсменов: опыт Канады и его применимость в российских условиях
Александр Ларичев*
Институт омбудсменов занимает особую нишу в механизме защиты прав и свобод граждан и обеспечении гарантий их реализации. В статье рассматриваются особенности функционирования института омбудсменов в Канаде, в том числе их деятельность в отношении органов местного самоуправления и иных субъектов муниципального управления, приближенных к населению и тесно взаимодействующих с ним. Опыт Канады в рассматриваемой сфере также сопоставляется с условиями и практикой контрольной деятельности в отношении субъектов муниципального управления со стороны уполномоченных по правам в России. Автор приходит к выводу о возможности изучения и применения отдельных аспектов канадского опыта в российском праве, в части, например, расширения круга субъектов обращения к уполномоченным с жалобой, повсеместного распространения контроля за аффилированными с муниципалитетом организациями и учреждениями, использования медиации и иных альтернативных процедур при разрешении конфликтов, а также внедрения таких форм деятельности уполномоченного, как анализ эффективности и качества выполнения органами местного самоуправления своих функций, предоставления муниципальных услуг.
^ Органы местного самоуправления; муниципалитеты; омбудсмен;защита 001: 10.21128/1812-7126-2016-5-83-96 прав;уполномоченные по правам в России
1.Введение
Сравнительные исследования публично-правовых институтов России и Канады, включая местное самоуправление, вызывают большой интерес как в силу политико-территориальных, так и экономико-географических факторов.
Эволюция правового статуса муниципалитетов в обоих государствах в последние десятилетия заставляет говорить как о больших надеждах, связанных с демократизацией управленческих процессов на местном уровне, так и о серьёзных проблемах и трудностях, с которыми сталкивается институт местного
* Ларичев Александр Алексеевич - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Карельского филиала РАНХиГС при Президенте РФ (e-mail: alexander. larichev@gmail.com).
самоуправления. Для России это в первую очередь — слабость финансово-экономической базы, отсутствие не просто декларативных, но действенных гарантий автономии органов местного самоуправления, попытки «огосударствления» местного уровня публичной власти. Для Канады — противоречия в правовом положении муниципалитетов, отсутствие признания местного самоуправления в качестве формы народовластия и конституционных гарантий его деятельности.
В этих условиях общим трендом для обоих государств является расширение форм контроля над деятельностью органов местного самоуправления, при этом не столько государственного, сколько общественного и общественно-государственного. Среди его форм особое место занимает контроль со стороны омбудсменов (уполномоченных по правам). Развитие данного института и расширение его юрисдикции на деятельность органов местно-
го самоуправления происходит бурными темпами, из-за чего возникает вопрос о причинах соответствующей динамики и возможностях оптимизации указанного процесса в рассматриваемых государствах.
Несмотря на различия в правовых системах Канады и России, изучение современного канадского законодательства и прецедентного права, касающегося местного самоуправления и статуса омбудсменов, а также анализ связанной правоприменительной практики могут не только дать развёрнутую картину формирования и функционирования соответствующих институтов, но и выявить интересные подходы к нормативному регулированию отдельных вопросов, применимые и в законодательстве России.
2. Омбудсмены Канады: в поисках
справедливости на местном уровне
2.1. Институт омбудсменов в Канаде
История института омбудсменов в Канаде берёт начало в 1960-х годах, когда он получил довольно широкое распространение как в публичном, так и частном секторе1. Канадскую модель данного института можно охарактеризовать как децентрализованную. На федеральном уровне должность «классического» омбудсмена с широкой компетенцией в Канаде отсутствует, хотя соответствующие должностные единицы предусмотрены в ряде федеральных государственных структур (например, омбудсмен по вопросам сбора налогов2, омбудсмен по государственным закупкам3, омбудсмен по защите прав жертв преступлений4 и т. д.).
На уровне провинций и территорий, напротив, модель «классического» омбудсмена широко применима. В настоящее время по-
1 См.: GadlinH. The Ombudsman: What's in a Name? // Negotiation Journal. Vol. 16. 2000. No. 1. P 37-48, 37.
2 См.: Order in Council Re Taxpayers' Ombudsman, PC
2007-828. URL: http://www.oto-boc.gc.ca/whwr/ rdrncncl-eng.pdf (дата обращения: 03.05.2016).
3 См.: Procurement Ombudsman Regulations, SOR
2008-143. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/ regulations/SOR-2008-143/page-1.html (дата обращения: 01.05.2016).
4 Federal Ombudsman for Victims of Crime. См.: URL:
http://www.victimsfirst.gc.ca/index.html (дата обраще-
ния: 01.05.2016).
добные должности не введены лишь в Северо-Западных территориях, Нунавуте и провинции Остров Принца Эдуарда.
Омбудсмен в большинстве случаев формально является служащим законодательной власти, назначаемым правительством провинции по запросу законодательного органа5. При этом законодательство провинций закрепляет ряд гарантий независимости ом-будсмена. Так, например, в соответствии с Актом об омбудсмене Манитобы его деятельность не регулируется законодательством о государственной службе (ч. 2 ст. 9), а материальное обеспечение определяется специальным актом правительства (ст. 7).
Объём и содержание компетенции омбудсменов разнится от региона к региону, хотя в целом принцип их деятельности одинаков. Омбудсмены работают по обращениям как граждан, так и организаций, проводя проверки и исследования. Зачастую проверка проводится на основании запрашиваемых у органов публичной власти и организаций документов, хотя законодательством могут устанавливаться ограничения на предоставление таких документов омбудсмену6. Обследование, в отличие от проверки, позволяет сформулировать предложения по улучшению публичного управления или регулирования в рассматриваемой сфере.
По итогам проверок и обследований ом-будсмен составляет отчёт, который направляется в соответствующий орган, а также иным заинтересованным сторонам. Органы публичной власти, публичные организации, должностные лица, деятельность которых входит в
5 См., например: статья 3 Акта от омбудсмене провинции Онтарио (The Ombudsman Act, RSO 1990, Ch. O.6. URL: https://www.ontario.ca/laws/statute/90o06 (дата обращения: 03.05.2016)); статья 2 Акта об омбудсмене провинции Манитоба (The Ombudsman Act, CCSM, Ch. O45. URL: https://web2.gov.mb.ca/ laws/statutes/ccsm/o045e.php (дата обращения: 03.05.2016)).
6 Подобные ограничения касаются в основном внутренних документов заседаний правительства, информации, ограниченной законом к распространению (секретной), либо информации, разглашение которой может повредить расследованию преступлений. См., например: статья 32 Акта от гражданском представителе провинции Ньюфаундленд и Лабрадор (Citizens' Representative Act, SNL 2001, Ch. C-14.1, S.32. URL: http://canlii.ca/t/52h2m (дата обращения: 03.05.2016)).
сферу юрисдикции омбудсмена, не обязаны выполнять рекомендации омбудсмена, однако обязаны сотрудничать с офисом омбудсмена в ходе проведения проверок7.
Сильной стороной и преимуществом в деятельности канадских омбудсменов является неформальный подход и меры, используемые ими для разрешения рассматриваемых проблем. Так, помимо официальных процедур исследования документов, сбора информации и вынесения заключений по конкретным обращениям, омбудсменами применяются механизмы медиации, «челночной дипломатии», других форм взаимодействия между заинтересованными сторонами, а также ими обеспечивается реализация функции по предупреждению возможных проблем публичного управления в части обеспечения прав граждан и организаций до возникновения недовольства общественности теми или иными практиками8.
2.2. Расширение юрисдикции омбудсменов в отношении муниципалитетов
Следует отметить, что юрисдикция региональных омбудсменов с момента создания соответствующего института расширялась постепенно и деятельность органов местного самоуправления относительно недавно попала в сферу их контроля. В настоящее время омбудсмены осуществляют контрольную деятельность в отношении системы муниципального управления в провинциях Онтарио, Британская Колумбия, Манитоба, Нью-Брансуик, Новая Шотландия, Саскачеван, а также территории Юкон. В Онтарио, Британской Колумбии, Нью-Брансуике, Новой Шотландии, Юконе, а также в Ньюфаундленде и Лабрадоре омбудсмены также имеют право осуществлять проверки деятельности школьных советов, относящихся к автоном-
7 См., например: статьи 17, 19 Акта об омбудсмене Новой Шотландии (Ombudsman Act, 1989, Ch.327.URL: http://nslegislature.ca/legc/statutes/ombudsm.htm (дата обращения: 03.05.2016)).
8 См.: LeBaron M. Watchdogs and Wise Ones in Winter Lands: The Practice Spectrum of Canadian Ombudsman: 2008 Forum of Canadian Ombudsman (FCO) Liz Hoffman Ombudsperson Research Award Paper. URL: http://www.ombudsmanforum.ca/en/wp-content/ uploads/2012/02/Liz%20Hoffman%20Paper%20 2009%20(Eng).pdf (дата обращения: 08.05.2016).
ным специализированным органам на местном уровне9.
Так, в провинции Онтарио, в соответствии с изменениями в законодательстве10, офис омбудсмена с 1 сентября 2015 года получил право проводить проверки в отношении деятельности школьных советов, а с 1 января 2016 года — муниципальных органов.
До вступления в силу новых положений офис омбудсмена Онтарио имел право осуществлять проверки лишь по жалобам на проведение, в нарушение положений законодательства, закрытых заседаний органов местного самоуправления, и то лишь в тех муниципальных образованиях, где по данному вопросу не был назначен специальный ин-спектор11.
Согласно отчёту омбудсмена Онтарио, даже по соответствующему ограниченному основанию в результате проверок на уровне муниципалитетов были выявлены существенные нарушения законодательных норм. Так, например, совет тауншипа12 Лидс в Онтарио пытался в закрытом порядке провести решение о 60-процентном увеличении оплаты труда своих членов. Более того, многие нарушители не выражали беспокойства о вскрывшихся фактах. Муниципальный совет города Лондон (Онтарио), например, наоборот, требовал раскрытия имён лиц, обращавшихся на него с жалобами13.
9 См.: Ombudsman Begins Taking Complaints about Ontario Municipalities and Universities on New Year's Day: Press Release/Ontario Ombudsman. URL: https:// www.ombudsman.on.ca/Newsroom/Press-Release/ 2015/L%E2%80%99Ombudsman-commence-a-prendre-les-plaintes-a-prop.aspx (дата обращения: 03.05.2016).
10 См.: Public Sector and MPP Accountability and Transparency Act, 2014. URL: http://www.ontla.on.ca (дата обращения: 24.04.2016).
11 См.: Ombudsman Begins Taking Complaints about Ontario Municipalities and Universities on New Year's Day.
12 Тауншип (township) — в Канаде, как и во многих других странах с англосаксонской государственно-правовой культурой, одна из базовых и низовых политико-административных муниципальных единиц (небольшой город или район большого города), часть графства, в практическом смысле — городское образование, посёлок городского типа (или конгломерат таких близко расположенных образований, признанных одной муниципальной единицей).
13 См.: Gillis W. Ontario Ombudsman André Marin Says Municipalities 'Shockingly Secretive'. URL: http://
По мнению Барбары Финлей, исполнявшей обязанности омбудсмена Онтарио в 2015—2016 годах, расширение юрисдикции в отношении муниципалитетов более чем оправданно, поскольку население наиболее тесно и часто взаимодействует именно с органами местного самоуправления и есть общественный запрос на помощь в данной сфере. В отсутствие соответствующих полномочий офисом омбудсмена в течение последних десяти лет было отклонено более 12 тысяч жалоб граждан на действия муниципальных органов14.
Что касается школьных советов, иных специализированных органов и округов15, то необходимость обеспечения прозрачности их функционирования давно признаётся экспертами в качестве одной из первоочередных задач. В литературе отмечается, что создание многочисленных советов и комиссий по отдельным вопросам местного значения вызывает эрозию полномочий муниципального совета, излишнюю децентрализацию и фрагментацию управления решением местных во-просов16. Кроме того, в силу невыборного характера данных органов, а зачастую и недостаточной открытости в их работе и порядке принятия решений, население не может контролировать либо существенным образом влиять на проводимую данными органами по-литику17.
Следует, однако, отметить, что основной предпосылкой к расширению контрольных полномочий омбудсменов в отношении местного самоуправления в Канаде в последнее время является, по всей видимости, динамика правового положения самих муниципалитетов.
www.thestar.com/news/gta/2012/10/30/ontario_ ombudsman_andr_marin_says_municipalities_shock ingly_secretive.html (дата обращения: 03.05.2016).
14 См.: Ombudsman Begins Taking Complaints about Ontario Municipalities and Universities on New Year's Day.
15 Подробнее об особенностях статуса соответствующих органов см.: Ларичев А.А. Специализированные органы на уровне местного самоуправления в Канаде // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 155-159.
16 См.: TindalR., TindalS. Local Government in Canada. 7th ed. Toronto : Thomson Nelson, 2009. P 53.
17 См.: Lightbody J. City Politics, Canada. Peterborough,
ON : Broadview Press, 2006. P. 451.
Изменения в законодательстве провинций и территорий в 1990—2010-х годах, а также многочисленные решения канадских судов, прежде всего Верховного суда Канады18, повышают уровень автономии органов местного самоуправления в решении местных вопросов. Одновременно наблюдается и изменение подходов к участию граждан в соответствующих процессах.
Среди заметных изменений в правовом статусе муниципалитетов и их органов можно выделить расширение перечня вопросов местного значения, появление норм о проведении консультаций органов государственной власти провинций и территорий с органами местного самоуправления, норм об обязательности получения согласия муниципалитетов при осуществлений ряда процедур (в частности, территориальных преобразований), норм о соотношении доходной базы муниципалитетов с их обязательствами19.
В условиях усиления автономии органов местного самоуправления увеличивается и потребность в эффективных формах контроля за их деятельностью. И если ранее данные контрольные функции практически исключительно брало на себя государство (в силу жёсткой субординации муниципальных органов органам государственной власти провинций), то в настоящее время растёт запрос на альтернативные формы контроля за местным самоуправлением, в частности общественного контроля20. В ситуации же, когда соответствующие институты контроля находятся в процессе своего становления и развития, институт омбудсмена предстаёт действенным проводником между государственными и общественными структурами.
18 См., например: Supreme Court of Canada. Shell Canada Products Ltd. v. Vancouver (City). Judgment of 24 February 1994. 1 SCR 23. URL: http://scc.lexum. org/en/l994/l994scr1-23l/l994scr1-231.html (дата обращения: 03.05.2016).
19 См.: Tindal R., Tindal S. Op. cit. P. 179.
20 По мнению канадского профессора права Линды Райф, сочетание таких факторов, как демократизация и развитие публичных институтов, при ограниченных средствах государственного контроля являются важнейшими факторами развития института омбудсмена. См.: Reif L. Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman // Boston College Third World Law Journal. 2011. Vol. 31. No. 2. P. 269-310, 272.
Установленный государством, но наделённый формальной автономией, имеющий определённые законом гарантии своей деятельности и при этом свободный от бюрократических процедур, которые снижают эффективность субъектов административного контроля, институт омбудсмена становится удобным механизмом как обращения граждан в защиту своих прав, так и трансляции их идей и предложений по улучшению публично-управленческих процессов на местном уровне.
2.3. Муниципальные омбудсмены
Институты, подобные региональному офису омбудсмена, получают распространение и на муниципальном уровне. Так, например, согласно статье 170 Акта о статусе города Торонто21, должность омбудсмена для данного муниципалитета является обязательной. Ом-будсмен Торонто назначается и подотчётен муниципальному совету, хотя не должен являться служащим муниципалитета. В полномочия омбудсмена входит независимая проверка любых решений, действий либо бездействия администрации, автономных органов муниципалитета и подконтрольных муниципалитету публичных организаций и учреждений, которые затрагивают права как индивидуальных, так и коллективных субъектов (ч. 1 ст. 171 Акта). Решения муниципального омбудсмена не подлежат пересмотру либо оспариванию в суде или ином органе, за исключением спора о юрисдикции (ст. 174 Акта).
Следует вместе с тем отметить, что Актом устанавливаются ограничения на рассмотрение омбудсменом только таких дел, по которым не предусмотрены иные формы жалоб или апелляций, либо в случае, когда такие формы уже были использованы (ч. 4 ст. 171). Это, с одной стороны, сужает возможности применения гражданами и юридическими лицами соответствующего механизма содействия в защите их прав, однако, с другой стороны, позволяет избежать перегрузки института омбудсмена большим количеством обращений, подлежащих рассмотрению22.
21 City of Toronto Act, 2006, SO 2006, Ch.11, Schedule A. URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/eng lish/elaws_statutes_06c11_e.htm (дата обращения: 02.05.2016).
22 Сходные ограничения устанавливаются и в отношении деятельности региональных омбудсменов. См., напри-
Активная работа омбудсмена по контролю над деятельностью местной администрации и иных муниципальных органов нередко вызывает недовольство власти. Так, в 2012 году мэр Торонто Роб Форд требовал ликвидировать должность омбудсмена в целях экономии бюджетных средств23. По странному совпадению, инициатива мэра последовала после опубликования отчёта омбудсмена Торонто, в котором освещались факты рассылки аппаратом мэра, в разрез с принятой процедурой, указаний чиновникам администрации по назначению на ряд должностей «нужных» лиц24.
Хорошо развит институт муниципального омбудсмена и в Квебеке, где соответствующие должности учреждены и успешно действуют в крупнейших городах этой провинции — Монреале, Лавале и Лонгёй.
В 2006 году в базовое законодательство Квебека о местном самоуправлении в городах были внесены положения, предоставляющие широкие инспекционные полномочия муниципальным омбудсменам и обеспечивающие защиту собираемых ими сведений25. Вместе с тем муниципальные правовые акты, определяющие статус омбудсмена, нередко ограничивают круг объектов его контроля, относя к нему только невыборные органы и муниципальные учреждения.
Так, например, согласно статье 11 муниципального акта об омбудсмене Монреаля26,
мер: статья 11 Акта об омбудсмене Британской Ко-
лумбии (Ombudsperson Act, 1996, RSBC, Ch. 340, S. 11. URL: http://www.bclaws.ca/civix/document/id/ complete/statreg/96340_01#section10 (дата обращения: 25.04.2016).
23 См.: DaleD., RiderD. Mayor Rob Ford Wants to Eliminate City Watchdog Offices. URL: http://www.thestar. com/news/city_hall/2012/10/25/mayor_rob_ford_ wants_to_eliminate_city_watchdog_offices.html (дата обращения: 03.05.2016).
24 См.: Doolittle R. Toronto City Council: Ombudsman Fiona Crean under Attack for Scathing Report. URL: http://www.thestar.com/news/city_hall/2012/10/04/ toronto_city_council_ombudsman_fiona_crean_under_ attack_for_scathing_report.html (дата обращения: 03.05.2016).
25 См.: Cities and Towns Act, 1964, RS 1964, Ch. C-19, S.573.17-573.19. URL: http://www2.publicationsdu quebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php? type=2&file=/C_19/C19_A.html (дата обращения: 05.05.2016).
26 By-Law Concerning the Ombudsman, 2014, City of Montréal By-Law 02-146. URL: http://ville.montreal. qc.ca (дата обращения: 05.05.2016).
омбудсмен не может расследовать деятель -ность либо давать рекомендации в отношении деятельности городского совета, его комитетов и комиссий, советов округов, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Следует полагать, что это связано с неким убеждением в том, что деятельность выборных институтов муниципальной власти и так является открытой и подвержена различным формам общественного контроля, в то время как деятельность администрации и специализированных органов муниципалитета в силу специфики организационных основ местного самоуправления в Канаде (невыборность глав местных администраций, назначаемость членов специализированных органов) зачастую непрозрачна и напрямую населению неподотчётна.
Тем не менее, как указывалось выше и как показывает практика, выборные органы местного самоуправления могут действовать столь же непрозрачно, что и невыборные, поэтому данное ограничение представляется необоснованным.
2.4. Специфика контрольных полномочий омбудсменов в отношении муниципалитетов Канады
Рассмотренные выше примеры деятельности региональных и муниципальных омбудсменов свидетельствуют о том, что в компетенцию омбудсмена входит как реагирование на нарушения, допущенные должностными лицами либо органами местного самоуправления в отношении граждан и организаций («контроль над внешней деятельностью»), так и рассмотрение внутриорганизационных вопросов функционирования муниципальной власти. Эта специфика в деятельности рассматриваемого института распространяется не только на муниципальные офисы омбудсменов, но и на региональные.
Между тем нельзя не отметить специфичность определяемых законодательно характеристик деятельности органов публичной власти и должностных лиц (включая муниципальные), которые являются основаниями для вмешательства омбудсмена. Так, например, согласно статье 23 Акта об омбудсмене Британской Колумбии, рассматриваемые акты или действия публичных субъектов необязательно могут противоречить закону, но «не-
справедливы», «связаны с применением необоснованных или недобросовестных процедур», «либо иначе неправильны». Таким образом, омбудсмен имеет довольно широкую дискрецию именно по контролю, а не надзору за деятельностью органов местного самоуправления в его классическом понимании27.
Вместе с тем, как полагает Марша Вагнер, омбудсмен Колумбийского университета и исследователь возможностей института омбудсмена и его способности содействовать позитивным переменам и защите прав, именно такой подход помогает обеспечить более качественную работу власти. Поиск и устранение омбудсменом отдельных «несправедливостей» влечёт за собой изменение системы в целом28, оптимизацию работы органов и должностных лиц по различным направлениям, в том числе в областях, которые изначально детально правом не регулировались.
Деятельность муниципального омбудсме-на должна протекать в рамках закона. Однако миссия этого должностного лица, по определению, которое было дано офисом омбудсме-на Монреаля, заключается не в том, чтобы следовать «старым и устоявшимся практикам», но предлагать модернизацию этих практик и процедур29.
При этом судами Канады под подконтрольной омбудсменам деятельностью подразумеваются не только чисто административные процедуры органов местного самоуправления, но также различные иные, как правоприменительные, так и квазисудебные функции30.
27 См.: Supreme Court of Canada. B.C. Development Corp. v. Friedmann. Judgment of 22 November 1984. 2 SCR 447. URL: https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/ en/item/5282/index.do (дата обращения: 03.05.2016).
28 См.: Wagner M. The Organizational Ombudsman as Change Agent // Negotiation Journal. 2000. Vol. 16. No. 1. P 99-114, 111.
29 См.: History, Role and Mandate of the Ombudsman of Montreal/L'Ombudsman de Montréal. URL: https:// ombudsmandemontreal.com/en/about-us/history-role-and-mandate (дата обращения: 06.05.2016).
30 См.: Supreme Court of Canada. Levey v. Friedmann.
Judgment of 23 May 1985. 18 DLR (4th) 641. URL:
https://scc-csc.lexum.com (дата обращения: 01.05.2016); Ontario Supreme Court. Ombudsman of Ontario v. Ontario Labor Relations Board. Judgement, 1985. Ont. SC, Div. Ct. // Administrative Law Review. 1985. No. 23. P. 63.
Следует отметить, что роль судебных решений в деятельности омбудсменов, несмотря на отсутствие между данными институтами прямой связи, значительна, поскольку судами Канады в течение долгого времени вырабатывался методологический инструментарий оценки управленческих решений, выявления их «предвзятости», «ангажированности», «несправедливости», что сегодня во многих случаях и является основанием для рассмотрения их омбудсменом.
Так, например, канадскими судами разработано правовое определение «предвзятости» при принятии муниципальных актов. Согласно одному из решений Верховного суда Онтарио, «недобросовестность (предвзятость) является определённой формой нечестности, при которой решение принимается в обеспечение частной заинтересованности или вследствие коррумпированности. Недобросовестность при принятии акта следует отличать от незаконности по форме или содержа-нию»31.
Своеобразная формула «предвзятости» была предложена Верховным судом Канады: «Сторона, выдвигающая обвинение о предвзятости, должна доказать, что присутствовало предубеждение в отношении рассматриваемого вопроса до такой степени, что все другие точки зрения, отличные от превалирующей, не принимались во внимание. При этом отдельные высказывания членов муниципального совета в ходе обсуждения не могут считаться предвзятостью (даже если подобное подозрение существует), до тех пор пока они не выражены окончательно при принятии советом согласованного решения»32.
Соответствующие разработки судов применяются и омбудсменами для оценки муниципальных решений и процедур.
Как указывалось выше, канадское законодательство об омбудсменах достаточно широко подходит к объектам их контроля, в перечень которых попадают не только сами органы местного самоуправления, но и автоном-
31 MacLean M. V., Tomlison J.R. A User's Guide to Municipal By-laws. 2nd ed. Markham, ON : Lexis Nexis, 2008. P. 81.
32 Supreme Court of Canada. Old St. Boniface Residents Assn. Inc. v. Winnipeg (City). Judgment of 20 December 1990. 3 SCR 1170. URL: https://scc-csc.lexum. com/scc-csc/scc-csc/en/item/703/index.do (дата обращения: 03.05.2016).
ные (специализированные) органы, а также подконтрольные муниципалитету публичные организации и учреждения. Такой подход нередко приводит к распространению контроля также на качество муниципальных услуг, предоставляемых аффилированными с муниципалитетом хозяйствующими субъектами33.
С другой стороны, широкие основания для проведения анализа деятельности муниципалитетов компенсируются необязательностью исполнения рекомендаций омбудсмена. В ряде провинций (например, в Британской Колумбии) законодатель предпринимает попытки повысить значение соответствующих обращений установлением требований для контролируемых лиц либо дать ответ по исполне -нию рекомендаций, либо обосновать отказ от их выполнения34. Омбудсмен в ряде случаев также имеет право проинформировать правительство и орган законодательной власти провинции об отказе объектов контроля в рассмотрении его рекомендаций35, однако при этом не имеет права обращения в суд в защиту нарушенных прав граждан и организаций.
Отсутствие юридической обязательности решений омбудсмена, однако, не следует считать существенным недостатком данного института контроля. По мнению Мартена Устин-га, если бы омбудсмены обладали соответствующими полномочиями, то они являлись бы не более чем ещё одной судебной или квазисудебной инстанцией. И именно в том, что омбудсмен не является юрисдикционным органом, заключается его особенность. Деятельность омбудсмена более гибка, и он имеет больше возможностей для манёвра, чем суд, который связан нормами процессуального права36.
Кроме того, хотя для омбудсмена важным является определить, какие последствия будут иметь его выводы, именно орган (проверяемый либо вышестоящий) должен принять
33 См., например: Annual Report of the Office of the Ombudsman, 2013-2014. Halifax, NS, 2014. P. 25. URL: https://www.novascotia.ca/ombu/publications/Om budsAR-2014-en.pdf (дата обращения: 03.05.2016).
34 См.: Ombudsperson Act, RSBC 1996, S. 24.
35 См.: Ibid. S. 25.
36 См.: Oosting M. The Ombudsman and his Environment:
A Global View // The International Ombudsman Anthology: Selected Writings from the International Ombuds-
man Institute / ed. by L. C. Reif. The Hague : Kluwer Law International, 1999. P1-14, 10.
решение о мерах, которые будут внедрены на основании сделанных выводов. Это требует активной позиции со стороны публичного органа. Таким образом, то, что может показаться на первый взгляд слабостью, на самом деле является ключом к значимости омбудсме-на37.
Усилия омбудсмена также не должны сводиться только к поиску слабых мест и «неправильностей» в работе органов местного самоуправления. Задача омбудсмена состоит также в том, чтобы, взаимодействуя с гражданами, разъяснять им механизм и принципы работы публичных органов даже тогда, когда фактических нарушений прав граждан нет. По мнению Виктора Пикля, даже в случае непринятия жалобы к рассмотрению устранение сомнений граждан относительно справедливости в действиях власти помогает уменьшать «трения» между двумя сторонами публичных отношений38. В этом заключается роль омбудсмена в качестве медиатора.
3. Роль уполномоченных по правам в России в контроле над деятельностью субъектов муниципального управления и применимость канадского опыта
Следует отметить, что в настоящее время в России родственному омбудсмену институту уполномоченного по правам уделяется значительное внимание. Тенденцией последних лет стал рост специализации уполномоченных, а также значительная экспансия данного института на региональном уровне.
Деятельность уполномоченных по правам в соответствии с законодательством распространяется и на органы местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации, где функционирует институт регионального уполномоченного по правам, также формируется корпус представителей уполномоченного в муниципальных образованиях, обеспечивающих его взаимодействие с гражданами и органами местного самоуправления. Соответствующие представители либо явля-
37 Cm.: OostingM. Op. cit.
38 Cm.: Pickl V. Investigating Complaints: A Comment // International Handbook of the Ombudsman. Vol. 1: Evolution and Present Function / ed. by G. Caiden. Westport, CT : Greenwood Press, 1983. P. 92.
ются сотрудниками аппарата уполномоченного по правам39, либо работают на общественных началах40.
Очевидна также попытка законодателя усилить роль данного института по различным направлениям функционирования систем государственного и муниципального управления41.
Так, например, в соответствии с изменениями в 2013 году в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»42 действие ненормативного муниципального правового акта незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом либо должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте России по защите прав предпринимателей. Об исполнении полученного предписания исполнительно-распорядительные органы или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному в трёхдневный срок, а представительные органы — не позднее трёх дней со дня принятия ими решения (ст. 47).
Стоит, однако, отметить, что данное положение, несмотря на кажущуюся его полезность, ставит под вопрос вытекающую из положений российской Конституции (ст. 12) организационную самостоятельность муниципальных институтов.
39 См., например: статья 12 Закона Московской области от 12 января 2001 года № 4/2001-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области» (ред. от 22 июля 2015 года) // Вестник Московской областной Думы. 2001. № 2.
40 См., например: статья 22 Закона Республики Коми от 2 ноября 2015 года № 75-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2015. № 21. Ст. 276.
41 См., например: Федеральный закон от 6 апреля 2015 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2015. № 14. Ст. 2016.
42 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
(ред. от 23 июня 2016 года) «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Примечательно также, что расширению контрольных функций уполномоченных на местном уровне сопутствует снижение возможностей прямого контроля со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления вследствие отказа от прямых выборов глав всё большего числа муниципалитетов, невозможности отзыва их, а также депутатов тех представительных органов, которые формируются посредством делегирования и т. д.43
Несмотря на некоторое усиление роли института уполномоченных по правам в России, ему присущи сходные канадскому институту омбудсменов характеристики — юридическая необязательность решений и ограниченная компетенция.
Тем не менее, как показывает канадский опыт, юридическая необязательность решений уполномоченных не должна считаться трудностью в их деятельности или недостатком их правового статуса. Сочетание правовых гарантий деятельности омбудсмена и неимперативности его решений позволяют создать особый гибкий общественно-государственный механизм контроля над деятельностью органов местного самоуправления — механизм, который, однако, не должен подменять собой чисто административные его формы.
Кроме того, в отличие от канадских ом-будсменов, федеральные и региональные уполномоченные по правам в России в большинстве случаев могут обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц местного самоуправления, а также участвовать в процессе в установленных законом формах44.
43 См.: О состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2015 году / Министерство юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust. ru/ru/press/news/o-sostoyanii-mestnogo-samoupravleniya-i-deyatelnosti-minyusta-rossii-po-razvitiyu-ego (дата обращения: 09.05.2016).
44 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ (ред. от 31 января 2016 года) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 29) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011 (далее - ФКЗ № 1); Закон Московской области от 12 января 2001 года № 4/2001-0З (ч. 13 ст. 9).
Если в целом рассматривать соотношение контроля уполномоченного по правам в России с иными формами административного и судебного контроля, то следует подчеркнуть, что подход здесь отличен от канадского, где институт омбудсмена во многих случаях позиционируется как единственная возможная форма защиты прав и интересов граждан и организаций. Региональное законодательство в России подобных ограничений не содержит, а федеральное законодательство и вовсе предусматривает предварительное рассмотрение жалобы гражданина в судебном либо административном порядке в качестве условия принятия её к рассмотрению уполномоченным по правам45.
Что касается круга объектов контроля уполномоченных по правам на местном уровне, то в сопоставлении с канадским опытом он очевидно является более узким. Основной целью уполномоченных в России является контроль, прежде всего, над деятельностью властных структур46. Контроль же над деятельностью аффилированных организаций и учреждений если и предусматривается, то нередко лишь в контексте проверки деятельности соответствующего координирующего органа.
Например, в соответствии со статьёй 10 Закона Республики Карелия от 12 ноября 2007 года № 1132-ЗРК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Ка-релия»47 уполномоченный принимает к рассмотрению жалобы граждан на решения или действия (бездействие) организаций федерального подчинения, расположенных на территории Республики Карелия. Что касается муниципальных организаций и учреждений, то в отношении последних указывается лишь, что уполномоченный имеет право их беспрепятственного посещения при рассмотрении жалобы на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц (ст. 14).
В связи с этим заслуживает внимания предложение Ю. С. Кручинина о предоставлении уполномоченным всех уровней полномочий по отношению к руководителям и долж-
45 См.: Ст. 16 ФКЗ № 1.
46 См.: Там же.
47 Собрание законодательства Республики Карелия. 2007. № 11 (ч. I). Ст. 1324.
ностным лицам предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, принимающим те или иные властные решения, связанные с реализацией гражданами их прав, свобод и законных интересов48. Во всяком случае, речь может идти о тех лицах, которые так или иначе вовлечены в предо -ставление публичных услуг (в том числе местного характера). Такой подход подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда РФ49.
Существенным отличием института уполномоченного по правам в России от «классического» омбудсмена в Канаде является также ограничение по субъектам обращения с жалобой, к которым относятся исключительно физические лица. Безусловно, ряд вопросов защиты прав юридических лиц решается в рамках деятельности федеральных и региональных уполномоченных по защите прав предпринимателей50, однако сфера их деятельности всё же значительно ограничена.
Соответственно, возникает вопрос о необходимости расширения возможностей по защите институтом уполномоченных интересов не только индивидуальных, но и коллективных субъектов, например небольших общественных организаций, не имеющих достаточных ресурсов для обеспечения качественного представительства своих интересов, в том числе в суде.
Несмотря на то что институт уполномоченных создан, помимо прочего, для анализа причин возникновения нарушения прав и свобод граждан, выражающегося в обобщении соответствующей практики и составлении аналитических отчётов на её основе, их
48 См.: Кручинин Ю. С. Вопросы совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность региональных омбудсменов // Российская юстиция.
2015. № 8. С. 54-56.
49 См., например: пункт 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.
50 Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об
уполномоченных по защите прав предпринимателей в
Российской Федерации» (ред. от 28 ноября 2015 года)
// СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.
деятельность в России преимущественно носит характер «надзора за законностью». По такому принципу сформулированы, например, основные правомочия Уполномоченного по правам человека в России (ст. 29 ФКЗ № 1). Информация о восстановлении нарушенной законности занимает и основную часть отчётов федеральных и региональных уполномоченных51.
Именно поэтому интересен рассмотренный выше опыт Канады в части выявления «необоснованности» и «несправедливости» используемых, в том числе в муниципальных органах, административных процедур, которые могут вести к нарушению прав и свобод не по букве, но по духу закона.
В России, где, согласно позиции Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 15 января 1998 года № 3-П52, недопустим государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов, такой контроль может осуществляться лишь за законностью действий органов и должностных лиц местного самоуправления.
Однако с учётом того, что решения уполномоченного по правам носят преимущественно рекомендательный характер, возможно более широкое использование таких форм, как анализ эффективности и качества выполнения органами местного самоуправления своих функций при реализации прав граждан, в том числе при предоставлении муниципальных услуг.
51 См.: Памфилова Э.А. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год. URL: http://ombudsmanrf.org/www/upload/files/docs/ appeals/d2015w.pdf (дата обращения: 09.05.2016); Сабурская С. Х. О соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Республике Татарстан в 2015 году: доклад Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан. Казань: Типография «ЗурКазан», 2016.
52 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
В отношении, например, муниципальных услуг в специализированном законодатель-стве53 неслучайно предусмотрен особый механизм — независимая экспертиза проектов административных регламентов государственных и муниципальных услуг, предметом которой является «оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций» (ч. 7 ст. 13).
В настоящее время в ФКЗ № 1 присутствует положение, позволяющее Уполномоченному по правам человека в России направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур (ст. 31). Соответствующие положения в настоящее время получают распространение и в законодательстве субъектов Российской Федерации, однако пока не имеют всеобъемлющего охвата.
Вместе с тем очевидно, что деятельность уполномоченных по правам должна быть в конечном итоге направлена не только на формальное соблюдение закреплённых законодательно прав и свобод, но и на повышение стандартов их реализации.
Отсутствие в законодательной базе и правоприменительной практике в России точных критериев «справедливости» либо, наоборот, «необоснованности» и «предвзятости» тех или иных управленческих решений, а также неэффективности управленческих практик, аналогичных имеющимся в канадском опыте, не должно являться фактором, препятствующим анализу уполномоченными по правам деятельности органов местного самоуправления с соответствующих позиций.
Функционирование соответствующего института общественно-государственного контроля не следует загонять в «прокрустово ложе» методических рекомендаций, определяемых государством. Напротив, такой институт должен пройти определённые стадии развития и выработать собственный инстру-
53 Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
ментарий взаимодействия как с обществом, так и объектами контроля, включая органы и должностные лица местного самоуправления, разработать методологию разрешения конфликтов и оптимизации муниципальных практик. В противном случае, как это часто бывает в России, рассматриваемый новаторский механизм окажется «выхолощенным» и «зарегулированным» и не достигнет целей своего создания.
Аналогично тому, как это происходило и в Канаде, в России также получает, пусть и ограниченное, распространение институт муниципальных уполномоченных по правам. Так, например, в 2010 году в Улан-Удэ была учреждена должность уполномоченного по правам ребёнка54, в 2013 году в Ростове-на-Дону — школьного уполномоченного55, в 2015 году в Вологде — уполномоченного по правам инвалидов56 и т. д.
Примечательно, что в подавляющем большинстве случаев речь идёт о создании должностей специализированных уполномоченных. Одной из причин этого, по всей видимости, является популярность, которую ранее обрела специализация уполномоченных по правам на государственном уровне публичной власти.
Кроме того, органы местного самоуправления, возможно, не хотят создавать дополнительный инструмент контроля над своей деятельностью в виде «классического» уполномоченного по правам, предпочитая ограничивать компетенцию уполномоченных отдельными блоками муниципальных вопросов либо их сегментами, реализуемыми непосредст-
54 Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 9 декабря 2010 года № 386-28 «Об утверждении Положения об Уполномоченном Улан-Удэнского городского Совета депутатов по правам ребёнка» (ред. от 19 июня 2014 года) // Правда Бурятии — Неделя. № 55. 2010. 23 декабря.
55 Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 20 ноября 2013 года № 1270 «Об уполномоченном по правам ребёнка в муниципальных общеобразовательных учреждениях города Ростова-на-Дону» // Ростов официальный. № 48. 2013. 27 ноября.
56 Постановление Администрации г. Вологды от 22 января 2015 года № 153 «Об утверждении Положения об уполномоченном по правам инвалидов на территории муниципального образования "Город Вологда"» (ред. от 10 августа 2015 года) // Вологодские новости. № 4. 2015. 4 февраля.
венно муниципальными учреждениями, деятельность которых и становится объектом контроля.
Так, например, согласно статье 3.6 Положения об уполномоченном по правам ребёнка в муниципальных общеобразовательных учреждениях Ростова-на-Дону, школьный уполномоченный рассматривает обращения по вопросам нарушения прав и свобод несовершеннолетних в образовательных учреждениях. Вместе с тем не подлежат рассмотрению школьным уполномоченным обращения (жалобы), связанные с действиями и решениями государственных и муниципальных органов в сфере управления образованием.
Содержание некоторых муниципальных правовых актов в России, определяющих статус уполномоченных по правам, и вовсе заставляет усомниться в их независимости и возможности беспристрастной оценки деятельности органов местного самоуправления. Так, согласно пункту 2 Положения об уполномоченном по правам инвалидов на территории муниципального образования «Город Вологда», функции уполномоченного осуществляет начальник управления социальной защиты населения администрации города. О каком же автономном статусе уполномоченного может в данном случае идти речь?
Вышеуказанное свидетельствует о том, что для полноценного развития института муниципального уполномоченного по правам в России необходима разработка соответствующей законодательной базы, которая позволила бы установить основные контуры организации и деятельности данного института.
Возможно, такое регулирование могло бы осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации. При этом представляется необходимым обеспечить диспозитивность норм, определяющих создание должностей уполномоченных по правам в муниципальных образованиях. Вместе с тем соответствующее законодательство должно чётко определять базовые принципы функционирования муниципальных уполномоченных - их автономию от органов и должностных лиц местного самоуправления, возможность рассмотрения действий и решений всех субъектов муниципального управления (особенно в случае с созданием должности «классического» уполномоченного), содержать правовые гарантии деятельности уполномоченных. Канадский опыт
внедрения подобных положений на уровне провинций указывает на возможность нахождения баланса между контурным регулированием института муниципальных уполномоченных на государственном уровне и конкретизацией его статуса на уровне муниципалитетов, исходя из их конкретных условий и потребностей.
4. Заключение
Анализ правовой базы и правоприменительной практики функционирования института омбудсменов в Канаде и уполномоченных по правам в России позволяет определить общую тенденцию развития данных институтов, а также распространение их деятельности на сферу муниципально-правовых отношений. В обоих государствах с середины 2000-х годов на местном уровне начинают складываться и собственные автономные институты омбудс-менов (уполномоченных по правам).
И в России, и в Канаде эта тенденция отчасти обусловлена общенациональным ростом популярности рассматриваемого института контроля. Помимо этого, очевидной причиной распространения юрисдикции омбудс-менов на местное самоуправление в Канаде является динамика правового статуса муниципалитетов, расширение компетенции муниципальных органов, что, в свою очередь, требует развития дополнительных форм контроля над их деятельностью. Рост интереса населения к формату и содержанию процедур муниципального управления способствует успеху омбудсменов в качестве посредников между местным сообществом и субъектами местной власти.
Сходные отчасти условия присутствуют и в России. Усиление внимания уполномоченных к местному самоуправлению, отражающееся в динамике законодательства, и возникновение нового института муниципальных уполномоченных обусловлено такими факторами, как экспансия муниципальной бюрократии после 2003 года, рост функциональной нагрузки муниципалитетов, обеспечивающих правоприменение в сфере реализации значительного объёма прав граждан.
В условиях усиливающегося в последнее время давления со стороны органов государства на решение административно-организационных вопросов на местном уровне, сниже-
ния прямого контроля граждан над действиями муниципальных чиновников с помощью инструментов непосредственной демократии (прежде всего через муниципальные выборы), институт уполномоченного по правам становится одним из немногих каналов общественного воздействия на муниципально-управленческие процессы.
В связи с этим крайне важным представляется не только сохранять, но и расширять спектр возможностей уполномоченных по правам в рассматриваемом русле. Как раз таки в этой области канадский опыт представляет значительный интерес.
Деятельность омбудсмена в Канаде носит дополнительный, расширительный по отношению к другим формам контроля характер. Канадский законодатель пытается обособить данный институт и устранить его альтернативность по отношению к традиционным формам контроля — судебному и административному. Отсюда установление юрисдикции ом-будсменов в ситуациях, когда судебное и административное обжалование невозможно, наличие дополнительных, несвойственных для других форм контроля функций по поиску мер оптимизации управленческих процедур, поощрение нестандартного подхода к решению возникающих трудностей.
На этом фоне деятельность российских уполномоченных по правам отчасти напоминает ещё одного «прокурора». Эта подоб-ность подчёркивается в праве возможностью обращения уполномоченного в суд в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных деятельностью субъектов муниципального управления, возможностью участвовать в судебном процессе в установленных законом формах.
Тем не менее в настоящее время и в России появляется осознание особой роли уполномоченных по правам, растёт их значение именно как медиаторов, посредников между публично-властными структурами и гражданами. Получает, пусть пока и крайне осторожное, развитие функций уполномоченных по правам человека в выработке рекомендаций для совершенствования не только законодательства, определяющего содержание и механизм реализации прав и свобод граждан, но и актов, определяющих административные процедуры, в том числе субъектов муниципального управления.
Следует отметить важность дальнейшего совершенствования в этом направлении юридических механизмов деятельности института уполномоченных по правам в России. В этом процессе может учитываться и соответствующий богатый опыт Канады.
Библиографическое описание: Ларичев А. (2016) Контроль над деятельностью муниципалитетов со стороны института омбудсме-нов: опыт Канады и его применимость в российских условиях // Сравнительное конституционное обозрение. № 5 (114). С. 83-96.
Ombudspersons' control over municipal authorities: the Canadian experience and its applicability in Russia
Aleksandr Larichev
Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Associate Professor, Department of constitutional and municipal law, Karelian Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (e-mail: alexander. larichev@gmail.com).
Abstract
The institution of ombudsman takes a special niche in the framework of the rights and freedoms protection and is an important instrument of guaranteeing it. This article shows functioning of this institution in Canada, including ombudspersons' activities in current control over municipal authorities and other local governments in the context of their relations with the public. Canada's experience in this sphere is also compared with the conditions and practices of the ombudspersons' control over municipal authorities and other subfederal governments in Russia. The author describes the development of the institution of ombudsman in Canada as well as the increasing involvement of ombudspersons in the "watchdog" control over municipal and local governments. In many ways, these processes are associated with the evolution of the legal status of municipalities, increased autonomy of local governments and expansion of their powers. These changes require the enhancement of public control over the activity of municipal and local governments. In Russia, however, the expansion of municipal bureaucracy and the increase in the municipalities' functional agenda is accompanied by the decrease of traditional public control over the authorities through elections. This makes the development of appropriate forms of ombudsman's control acutely actual and demanded. The author comes to the conclusion that certain features of Canadian experience in this sphere could be applied in Russia, including, for example, the broadening of the circle of subjects empowered to appeal to ombudspersons, the latters' control over organizations and institutions, affiliated with the municipal and local authorities, the use of mediation and other alternative procedures to resolve conflicts, as well as granting ombudspersons the power to influence and control efficiency and quality of local authorities'performance as well as their services to the citizens.
Keywords
municipalities; municipal bodies; ombudsman (ombudsperson); protection of rights; ombudspersons in Russia.
Citation
Larichev A. (2016) Kontrol' instituta ombudsmenov za deyatel'nost'yu mu-nitsipalitetov: opyt Kanady i ego primenimost' v rossiyskikh usloviyakh [Ombudspersons' control over municipal authorities: the Canadian experience and its applicability in Russia]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 83-96. (In Russian).
References
Dale D., Rider D. (2012) Mayor Rob Ford Wants to Eliminate City Watchdog Offices. Available at: http://www.thestar.com/news/city_hall/2012/10/ 25/mayor_rob_ford_wants_to_eliminate_city_watchdog_offices. html (accessed 03.05.2016). Doolittle R. (2012) Toronto City Council: Ombudsman Fiona Crean Under Attack for Scathing Report. Available at: http://www.thestar.com/news/ city_hall/2012/10/04/toronto_city_council_ombudsman_fiona_ crean_under_attack_for_scathing_report.html (accessed 03.05.2016). Gadlin H. (2000) The Ombudsman: What's In a Name? Negotiation Journal,
vol.16, no.1, pp. 37-48. Gillis W. (2012) Ontario Ombudsman André Marin Says Municipalities 'Shockingly Secretive'. Available at: http://www.thestar.com/news/ gta/2012/10/30/ontario_ombudsman_andr_marin_says_munici-
palities_shockingly_secretive.html (accessed 03.05.2016).
Kruchinin Yu. S. (2015) Voprosy sovershenstvovaniya zakonodatel'stva, reglamentiruyushchego deyatel'nost' regional'nykh ombudsmenov [The issues of the enhancement of legislation, regulating the activities of regional ombudsmen]. Rossiyskayayustitsiya, no. 8, pp. 54-56. (In Russian).
Larichev A. A. (2016) Spetsializirovannye organy na urovne mestnogo sa-moupravleniya v Kanade [Special-purpose bodies at the local government level in Canada]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo, no.2, pp. 155-159. (In Russian). Larichev A. A. (2015) Pravovye osnovy mestnogo samoupravleniya v Rossiy-skoy Federatsii i Kanade: sravnitel'noeissledovanie [The legal framework of local government in Russian Federation and Canada: A comparative study], Saint-Petersburg: Yuridicheskiy Tsentr. (In Russian). LeBaron M. (2009) Watchdogs and Wise Ones in Winter Lands: The Practice Spectrum of Canadian Ombudsman. Available at: http://www.ombuds
manforum.ca/en/wp-content/upioads/2012/02/Liz%20Hoffman%20 Paper%202009%20(Eng).pdf (accessed 08.05.2016).
Lightbody J. (2006) City Politics, Canada, Peterborough, ON: Broadview Press.
MacLean M. V., Tomiison J. R. (2008) A User's Guide to Municipal By-laws, 2nd ed., Markham, ON: LexisNexis.
Ministry of Justice of Russia (2016) Osostoyanii mestnogo samoupravleniya i deyatel'nosti Minyusta Rossii po razvitiyu ego pravovykh i organizatsion-nykh osnov v 2015 godu [On the state of iocai government and the activities of the Ministry of Justice of Russia in the development of its iegai and institutionai framework in 2015]. Avaiiabie at: http://minjust.ru/ru/ press/news/o-sostoyanii-mestnogo-samoupravieniya-i-deyateinosti-minyusta-rossii-po-razvitiyu-ego (accessed 09.05.2016). (In Russian).
Oosting M. (1999) The Ombudsman and his Environment: A Giobai View. In: Reif L. C. (ed.) The International Ombudsman Anthology: Selected Writings from the International Ombudsman Institute, The Hague: Kiuwer Law Internationai, pp. 1-14.
Pamfiiova E. A. (2016) Doklad Upolnomochennogopopravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2015 god [The Report of the High Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for the year of 2015]. Avaiiabie at: http://ombudsmanrf.org/ombudsman/document/ezhegodnye_ dokiady (accessed 09.05.2016). (In Russian).
Picki V. (1983) Investigating Compiaints: A Comment. In: Caiden G. (ed.) International Handbook of the Ombudsman. Vol. 1: Evolution and Present Function, Westport, CT: Greenwood Press, pp. 91-94.
Reif L. (2011) Transpiantation and Adaptation: The Evoiution of the Human Rights Ombudsman. Boston College Third World Law Journal, voi. 31, no. 2, pp. 269-310.
Saburskaya S. H. (2016) O soblyudenii prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Respublike Tatarstan v 2015 godu: doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Respublike Tatarstan [On protection of the rights and freedoms of man and citizen in the Repubiic of Tatarstan in 2015: Report of the Ombudsperson of the Repubiic of Tatarstan], Kazan'. (In Russian).
Tindai R., Tindai S. (2009) Local Government in Canada, 7th ed., Toronto: Thomson Neison.
Wagner M. L. (2000) The Organizationai Ombudsman as Change Agent. Negotiation Journal, voi. 16, no. 1, pp. 99-114.
