CC BY
29
С.В. Кабышев
ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОМБУДСМЕНА: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ЕГО ПРИМЕНИМОСТЬ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ
В статье рассматриваются промежуточные результаты реорганизации системы местного самоуправления в республике Крым в связи с ее вхождением в состав Российской Федерации. Делается вывод о необходимости поиска дополнительных мер, направленных на повышение эффективности местного самоуправления. Формулируются основные принципы организации и деятельности уполномоченного по защите прав местного самоуправления, которые могли быть закреплены в соответствующем нормативный акте.
Ключевые слова: омбудсмен, муниципалитеты, муниципальные услуги, муниципальный режим доверия, зарубежный правовой опыт, Крым, Россия.
S.V. Kabyshev
INSTITUTE OF MUNICIPAL OMBUDSMAN: INTERNATIONAL EXPERIENCE
AND ITS APPLICABILITY IN THE REPUBLIC OF CRIMEA
This article discusses the interim results of local government reorganization in the Republic of Crimea in connection with its entry into the Russian Federation. The conclusion about the need to find additional measures aimed at improving the efficiency of municipal services. The article formulates the basic principles of organization and activities of the Commissioner for the Protection of the rights of local self-government, which could be fixed in the corresponding model normative act.
Keywords: Ombudsman, municipalities, municipal services, Municipal Trust mode, foreign legal experience, Crimea, Russia.
Прошло более двух лет с момента возвращения Крыма в состав России.
Адаптация правовой системы Республики Крым и города Севастополя в российскую правовую систему вызвала необходимость принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов на уровне Федерации и создания собственной правовой базы на региональном уровне1.
Местное самоуправление в качестве института публичной власти было закреплено в Конституции Республики Крым от 11 апреля 2014 г. (гл. 8), были приняты законы «Об основах местного самоуправления в Республике Крым», «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым»2, «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Крым»3, «О муниципальной службе в Республике Крым»4 и др.
В системе местного самоуправления Крыма было образовано 289 муниципальных образований, из них 11 городских округов, 14 муниципальных районов, 4 городских и 250 сельских поселений.
Год назад автор проводил социологическое исследование по вопросам реорганизации системы местного самоуправления в Республике Крым в связи с ее вхождением в состав Российской Федерации. Были выявлены проблемы связан-
© Кабышев Сергей Владимирович, 2016
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права (Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА); e-mail: svkabyshev@gmail.com
ные в т.ч. с кадровым составом муниципальных служащих. Полностью отсутствовал механизм переобучения и повышения квалификации муниципальных служащих, а также механизм координации органов государственной власти и муниципального сообщества в целях повышения эффективности местного самоуправления5.
Прошел еще год, определенные шаги в этом направлении были сделаны. Создана Ассоциация «Совет муниципальных образований Республики Крым», которая является добровольным объединением муниципальных образований Республики Крым. Она призвана представлять интересы муниципальных образований, а также обеспечивать координацию их деятельности по развитию правовой, организационной и финансово-экономической основ местного са-моуправления6.
Заместитель Председателя Совета министров Республики Крым — руководитель Аппарата Совета министров Республики Крым Л. Опанасюк с лета 2016 г. в режиме видеоконференцсвязи проводит практические семинары с главами администраций городских округов Республики Крым и муниципальными служащими органов местного самоуправления городских округов с целью оказания методической помощи органам местного самоуправления муниципальным образованиям Республики Крым в реализации их полномочий7.
Введен механизм обратной связи. С 1 января все жители Крыма смогут оценить работу местных властей и пожаловаться на некачественные услуги различных ведомств. Анкетирование населения будет проводиться на сайте правительства Крыма с 1 января по 31 декабря 2017 г. В ответе можно не просто поставить «гай лочку», но и написать, что именно не устраивает в работе ведомства8. Однако
0
? этих мер явно недостаточны. Председатель Государственного совета Республики 2 Крым В. Константинов на собрании членов совета муниципальных образований » Республики в ноябре 2016 г. заявил, что система местного самоуправления в
1 районах Крыма страдает от колоссального дефицита кадров, у жителей Крыма | нет опыта реализации институтов муниципальной демократии как формы осу! ществления населением своей власти9.
§ Президент РФ В.В. Путин, отвечая на вопрос крымского журналиста М. Ни-
| колаенко (ИА «Крыминформ») 23 декабря 2016 г. в ходе пресс-конференции | признал: «Оказалось, что это юридически и экономически сложно, такая быстрая интеграция. И далеко не все лежит на стороне Федерации, которая деньги | предоставляет. Нужно еще грамотно ими распорядиться, вовремя, эффективно, | рачительно, рационально. Тут и для местных властей есть проблема, ведь людям сложно понять даже как эти процессы должны вписываться в законодательство РФ, административные процедуры»10. § Поэтому необходимо искать и внедрять на практике новые формы взаи-
§ модействия общества и власти для обеспечения достойной жизни граждан на | территории своего проживания.
| Специфика муниципального представительства проистекает из особенностей
конституционной природы местного самоуправления, предполагает его характер как самоорганизации населения и повышенную степень взаимного доверия населения и муниципальной власти11. По мнению Г. Левина, долгие годы работавшего омбудсменом в разных провинциях Канады, особую роль в формировании этического режима доверия взаимоотношений членов гражданского общества 98 и публичных органов власти играет институт муниципального омбудсмена12.
В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос об учреждении в Республике Крым института муниципального омбудсмена, доказавшего свою эффективность в защите прав граждан на местное самоуправление во многих странах мира13. Востребованность данного института объясняется следующим.
Во-первых, это специальная служба, являющаяся дополнительным, а не альтернативным механизмом контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно.
Во-вторых, омбудсмен — независимый публично-правовой институт, не связанный чьим-либо мнением при проведении расследований.
В-третьих, он призван защищать права граждан, нарушаемые должностными лицами.
В-четвертых, при рассмотрении жалоб омбудсмен руководствуется принципами справедливости, беспристрастности, независимости, конфиденциальности и доступности.
Впервые институт муниципальных омбудсменов появился в 1966 г. в столице Израиля Иерусалиме, где городской совет принял решение учредить пост муниципального омбудсмана для осуществления надзора и обеспечения подотчетности муниципалитета. Задачей омбудсмана было урегулирование споров между жителями и администрацией города14. В настоящее время омбудсмены работают в муниципалитетах Англии, США, Италии, Испании, Мексики, Болгарии, Швейцарии, Франции, Канады, ЮАР и других государств, где граждане использовали их посредничество для решения своих проблем. Популярность муниципальных омбудсменов во многом обусловлена их доступностью и неформальностью. Эффективность их деятельности была отмечена в Европейской хартии по охране прав человека в городах, подписанной в 2000 г. в г. Сен-Дени, е которая рекомендовала учреждение муниципальных омбудсменов в качестве н механизма профилактики и средства защиты прав человека на местном уровне15. С
а
Во всех странах муниципальные омбудсмены имеют гарантии их правозащитной т
деятельности. Они не могут привлекаться к ответственности за высказанные к
мнения или совершенные действия в связи с выполнением своих функций. Г
Финансирование деятельности муниципального омбудсмена, как правило, осу- д
ществляется на основании отдельной строки в местном бюджете. Штат у него т
обычно небольшой — 3-7 чел. н
Основная задача омбудсмена — защищать права гражданина от незаконных I
решений органов власти. Помимо рассмотрения конкретных случаев, омбудсмен |
готовит ежегодные доклады о своей деятельности. Их публичность служит гаран- ч
е
тией того, что администрацией будут приняты соответствующие меры16. Часто о жители обращаются к омбудсмену за консультациями в части предоставления к
а
различных муниципальных услуг. В Болгарии общественный посредник, разъ- м ясняя их виды и порядок получения, таким образом, содействует реализации и прав граждан17. 1
Муниципальный омбудсмен на уровне Республики Крым мог бы координиро- 1 вать вопросы взаимодействия органов государственной власти и муниципального ~ сообщества. Целесообразно и учреждение данного института в наиболее крупных 7 муниципальных образованиях Республики Крым
Среди основных функций муниципальных омбудсменов, по нашему мнению, должны быть:
участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления, при необходимости подготовка экспертных заключений на проекты решений; 99
подготовка ежегодных докладов о состоянии местного самоуправления в Республике Крым и соответствующих муниципальных образованиях, о соблюдении прав граждан на местное самоуправление;
защита прав, свобод и законных интересов жителей муниципальных образований в системе местного самоуправления;
предупреждение нарушений конституционных прав, свобод и законных интересов членов муниципальных образований, а также содействие в их восстановлении;
разрешение конфликтов между органами местного самоуправления и местным населением и др.;
К кандидатуре муниципального омбудсмена должны предъявляться стандартные требования о необходимости российского гражданства, постоянного проживания на территории соответствующего муниципального образования, достижения определенного возраста — 25 лет, наличия опыта в правозащитной деятельности и соответствующих деловых и моральных качеств, несовместимости должности с другой деятельностью, кроме научной, творческой и преподавательской. Муниципальным омбудсменом может быть лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, постоянно проживающее на территории соответствующего муниципального образования, достигшее 25 лет, имеющее опыт в правозащитной деятельности и обладающее необходимыми деловыми и моральными качествами.
Порядок организации деятельности омбудсмена и источники его финансирования должны быть публично доступны. Для обеспечения своей деятельности й муниципальный омбудсмен может формировать вспомогательный орган. При
CD
? этом если деятельность муниципального омбудсмена должна финансироваться 2 из местного бюджета, то его советники могут работать и на общественных нача-g лах. Муниципальный омбудсмен для эффективного выполнения своих функций i должен имеет право:
| присутствовать и выступать на заседаниях представительных и исполнитель-
i ных органов местного самоуправления;
§ правотворческой инициативы в соответствующем муниципальном образо-
î вании;
| обращаться в органы местного самоуправления, предприятия, учреждения
'g и организации всех форм собственности с целью получения информации о со-| блюдении прав и свобод человека и гражданина.
| Эффективная работа омбудсмена невозможна без нормативного закрепления
g юридических гарантий его деятельности. Среди них:
'I 1. Неприкосновенность. Уполномоченный по правам местного самоуправле-
g ния не должен быть без согласия органа, его назначившего, привлечен к уголов-§ ной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, I задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания J на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного должна распространяться на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые средства связи.
2. Свидетельский иммунитет. Следует внести изменения в законодательство, 100 дополнив перечень лиц, которые вправе отказаться от дачи свидетельских пока-
заний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей муниципальным омбуд-сменом. На наш взгляд, указанное право необходимо ему в неменьшей степени, чем Уполномоченному по правам человека, поскольку его деятельность также связана с вопросами этического характера, по которым разглашение или неполучение сведений из-за угрозы их дальнейшего разглашения может нанести больший общественный вред.
Обязанностью омбудсмена является представление в назначивший его орган публичных докладов о своей деятельности, которые подлежат официальному опубликованию.
Деятельность омбудсмена — это форма демократического контроля за органами публичной власти. Институционализация деятельности муниципальных омбудсменов может способствовать повышению эффективности оказания муниципальных услуг населению.
Опыт рецепции, основанной на заимствовании институтов зарубежного права, показывает, что для ее успешности целесообразно проведение эксперимента по введению нового правового института18. Поэтому муниципальные образования должны сами определить необходимость учреждения данных институтов на своей территории.
1 См.: Кабышев В.Т., 3aMemuHa Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя — восстановление исторической справедливости: копституциоппо-правовой анализ // Вестпик Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 2 (97). С. 58-74.
2 См.: Крымские известия. 2014. 11 июпя.
3 См.: Крымские известия. 2014. 7 июпя.
4 См.: Крымские известия. 2014. 18 септ.
5 См.: Kабышeв C.B. Конституционная социология реорганизации местного самоуправления в Крыму // Вестпик Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 5 (106). C. 23-29.
6 URL: http://gor.my-evp.ru/category/sovet-munic-obr/page/2/ (дата обращения: 17.12.2016).
7 URL: http://simferopol.riasv.ru/news/larisa_opanasyuk_sdelala_prakticheskiy_seminar_s_g/1330418/ (дата обращения: 17.12.2016).
8 См.: Крымские известия. 2016. 23 дек.
9 Константинов рассказал о «кадровых дырках» в Крыму. URL: http://primechaniya.ru/home/politics/ noyabr_20161/konstantinov_rasskazal_o_kadrovyh_dyrkah_v_krymu (дата обращения: 17.12.2016).
10 Официальный иптерпет-сайт Президента Российской Федерации. URL.: http://kremlin.ru/events/ president/news/53573 (дата обращения: 24.12.2016).
11 См.: Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: автореф. дис. ... д-ра юрид. паук. Ростов п/Д, 2015. С. 4.
12 Levine G.J. Municipal ethics regimes. St.Tomas : Municipal World, 2009.
13 См.: Кабышев С.В. Муниципальный омбудсмеп: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 72-83.
14 Nimrod R. The Ombudsman of the City of Jerusalem. Hague, 1968. Р. 31.
15 The European Charter for the protection of human rights in cities. URL: http: //www.uclg-cisdp.org/en/ right-to-the-city/european-charter#sthash.E5JeKdIt.dpuf (дата обращения: 21.08.2016).
16 Web site The Kerala Ombudsman. URL: www.lsg.kerala.gov.in_(дата обращения: 12.07.2016).
17 См.: Цанков В. Омбудсманът (общественият посредник) в Република България. София, 2004. С. 77-82.
18 См.: Кабышев С.В. Рецепция канадского правового опыта в России. М., 2011. С. 17-19.
lol
