CC BY
85
УДК 324
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
© А. В. Трусова
Уфимский государственный нефтяной технический университет Россия, Республика Башкортостан, 450062 г. Уфа, ул. Космонавтов 1.
Тел.: +7 (347) 242 03 70.
E-mail: [email protected]
Важнейшей задачей сегодня является усиление информативности проводимых в рамках реформы местного самоуправления мероприятий, более активное привлечение населения к работе с муниципальными органами власти, активизация избирательных кампаний по выборам депутатов городских Советов, активизация деятельности политических партий на местном уровне, усиление роли гражданских институтов на местном уровне.
Ключевые слова: муниципальный избирательный процесс, партийное представительство, активизации деятельности общественных объединений, политико-правовая база муниципального избирательного процесса, информационное обеспечение.
Под муниципальным избирательным процессом мы понимаем регламентированную законом и уставом муниципального образования разновидность политического процесса, посредством которого формируются органы местного самоуправления и институализируется политическая элита, а также в рамках которого разворачивается политическая правосубъективность граждан - избирателей, и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность муниципальных органов власти.
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования
Реализация муниципальной реформы предполагала отход от традиционной для России моноцентри-ческой модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления [1].
Учитывая, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям, местное самоуправление и муниципальный класс нуждаются в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.
На федеральном уровне важно добиться определенного баланса интересов элит, прежде всего, региональных и муниципальных. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия реальных решений на федеральном уровне.
По результатам анализа муниципальных выборов за период 2003-2010 гг. отметим, что на современном этапе наибольшую проблему представляет недостаточная информированность населения о возможностях муниципальной власти, сути проходящей реформы местного самоуправления. Как представляется, эта проблема на сегодняшний день приобрела качество своеобразного «тормоза» для реализации заложенных в реформе принципов, оказывает негативное влияние и на формирование гражданского общества в целом. Кроме того, складывающееся отношение к местному самоуправлению отри-
цательно влияет и на восприятие населением и общего хода реформ в стране, политики государства во всех сферах жизнедеятельности общества [2].
Также следует принять во внимание отсутствие на муниципальных выборах кандидатов от общественных объединений. За период 2006-2010 гг. в Республике Башкортостан не было выдвинуто ни одного кандидата. Данный факт еще раз подтверждает излишнюю формализованность участия кандидатов в муниципальных выборах на современном этапе и крайне низкую политическую активность общественных объединений. Отметим, что на территории республики их зарегистрировано более 4200. В связи с этим, Президент РФ Д. А. Медведев подчеркивал в Послании Федеральному Собранию, что в скором будущем Совет Федерации будет формироваться из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта РФ. Таким образом, муниципальные выборы становятся «стартовой площадкой» для будущих сенаторов. Данное обстоятельство может послужить хорошим стимулом для активизации деятельности общественных объединений как в России, так и в Республике Башкортостан. Не стоит забывать, что в таких гражданских структурах и инициативах можно преодолеть политическую апатию граждан, что в первую очередь проявляется в выборах.
Особенностью муниципального избирательного процесса является более широкое содержание понятия «избирательное объединение», которое возможно за счет дополнительного включения в него помимо политических партий, имеющих в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, региональных или иных структурных подразделений политических партий, имеющих в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня, также иных общественных объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов. Таким образом, расширение круга общественных объединений, участвующих в муниципальном избирательном
процессе, можно понимать в контексте содержания деятельности местного самоуправления, по своей природе связанной с решением социальноэкономических вопросов жизнедеятельности местного сообщества [3]. Тем самым на муниципальных выборах обеспечивается более широкий круг участников выборов, предвыборные программы избирательных объединений не ограничиваются исключительно предвыборными программами политических партий, представлен и может быть учтен в деятельности сформированных органов местного самоуправления более широкий круг общественных интересов. Это является гарантией наличия в избирательном органе местного самоуправления плюрализма мнений, не ограничиваемого палитрой политических партий, проводящих работу с избирателями на территории данного муниципального образования.
В посланиях Федеральному Собранию 2008 и 2009 годов Президентом Российской Федерации Дмитрием Анатольевичем Медведевым было уделено особое внимание проблеме укрепления демократических институтов, в первую очередь на региональном и местном уровнях [4]. Этот процесс начался в 2003 году с принятия законодательных актов об избрании не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на пропорциональной избирательной основе. Переход на использование пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов региональных законодательных собраний стал началом становления многопартийности на региональном уровне.
В связи с этим одним из наиболее дискутируемых сегодня вопросов стал обозначенный Президентом в порядке обсуждения вопрос о возможности перехода к выборам в представительные органы всех уровней исключительно по партийным спискам. В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы.
Более широкое распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем будет способствовать усилению ответственности этих органов перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса; это приведет к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти. Однако очевидны и недостатки этой модели: партии не пользуются большой популярностью в обществе, в большинстве своем не проросли на низовой уровень. Для органов местного самоуправления - в значительно большей степени, чем для региональных и федеральных органов представительной власти - важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, т.е. мажоритарный депутат [5].
Поэтому намечающиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространять ее не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях.
Что же касается партийного представительства в органах местного самоуправления, то его усиление имеет как достоинства, так и недостатки.
В политическом плане у местной власти, построенной на партийной основе, появляется дополнительный механизм защиты по партийной линии -федеральные партийные структуры. В перспективе это способно серьезно изменить расклад сил в пользу Федерации с ослаблением регионального влияния на местный уровень. Партийная фракция в муниципалитете включается в партийный механизм контроля и отчетности. Это может нормализовать и легализовать отношения между органами местного самоуправления и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе.
Партийное представительство в муниципалитете содействует развитию местных отделений политических партий, заставляет их заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать «скамейку запасных» [6]. Соответственно, стимул для развития получают и институты гражданского общества - разного рода ассоциации, сотрудничающие с партиями; тем самым расширяются каналы для повышения качества и уровня народного представительства во власти, что было обозначено в Послании Президента Д. А. Медведева в качестве важнейшей задачи развития политической системы страны.
Правильно построенная система партийного представительства может способствовать повышению ответственности депутатов перед избирателями. Партия, в отличие от кандидата-одномандат-ника, не может внезапно исчезнуть из муниципалитета. Если кандидат-одномандатник может использовать популистскую риторику, то партия рискует подорвать свою репутацию (что и произошло со многими партиями после муниципальных выборов 2005-2008 гг.). Это в перспективе оздоровит партийную систему на всех уровнях, будет способствовать снижению популизма.
Без анализа современной политико-правовой базы трудно было бы полноценно выявить эволюцию целей и базовых ценностей, содержание и характер трансформационных колебаний в сфере муниципального избирательного процесса.
По нашему мнению, воздействие развитой нормативной базы муниципального избирательного процесса на региональные политические изменения заключалось в том, что она дала возможность легитимно, поступательно изменить форму государственного устройства, сформировать новые институты власти, наделяя их реальными полномочиями и правами, ввести в действие демократические процедуры выборов и референдумов как на региональном, так и муниципальном уровне, развивать политический плюрализм и многопартийность. Местные «правила игры» обеспечили политико-властную деятельность региональных политических акторов, новые взаимоотношения между органами власти и институтами гражданского общества, развитие местного самоуправления, изменение политической
культуры и поведения элиты и электората в рамках декларированных федеральных трансформаций [7].
На основе, прежде всего, региональных законодательных актов был оформлен новый политикоправовой статус нового уровня публичной власти: местное самоуправление, имеющее демократически избранные представительные органы, способные регулировать общественные отношения на своей территории.
На современном этапе муниципальный избирательный процесс претерпевает изменения. За период 2008-2010 гг. введено множество принципиальных новшеств. Одной из уже реализованных новаций Президента России является снижение возрастного ценза кандидатов в депутаты - депутатом представительного органа местного самоуправления может быть гражданин Российской Федерации по достижению 18 лет, а быть избранным в качестве должностного лица местного самоуправления с 21 года. По мнению Президента России, такие законодательные изменения будут способствовать развитию демократии. Это подтверждает и тот факт, что государство заинтересовано в вовлечении молодого поколения в управление делами государства. Тенденция «омоложения электората», на наш взгляд, перспективна, однако не лишена проблемных аспектов, в частности низкий уровень политической и правовой культуры населения, который является одним из факторов такого явления, как абсентеизм на муниципальных выборах.
Необходимо отметить, что законодательству о муниципальных выборах в Республике Башкортостан в отличие от других субъектов Российской Федерации, в которых преобладает так называемое «пакетное регулирование», т.е. наличие набора законов, регулирующих отдельные виды выборов, присуще кодифицированное регулирование, т.е. сосредоточение избирательных норм в едином сводном нормативном акте, что весьма повышает эффективность муниципального избирательного законодательства.
Альтернативность муниципальных выборов хотя и соблюдается в большинстве регионов, но их процедурные условия таковы, что значительно снижается конкурентность претендентов в ходе избирательной кампании. Поскольку институциональные условия выборов в представительные органы местной власти определяются федеральным законодательством, а в нем заложены и закладываются нормы, характерные для пропорциональной избирательной системы, исключающие равные условия для кандидатов и их соревновательность, включаются положения, позволяющие усилить требования «принадлежности» к политической партии, то кандидатам с «улицы» - самовыдвиженцам и кандидатам, выдвигаемым местным сообществом, будет весьма сложно завоевать депутатский мандат.
К сожалению, нормативная база не позволяет изъять из муниципального избирательного процесса элемент административного ресурса. Управляемость муниципальных выборов, особенно в сельских районах, малых и средних городах - характерная черта муниципального избирательного процесса, которая также затрудняет их конкурентный,
состязательный характер. Это подтверждает авторитарную адаптацию муниципальных выборов.
Своеобразие процесса становления законодательства Республики Башкортостан о выборах в местные органы власти было продиктовано желанием не только сохранить политический контроль государства над местной властью, но обеспечить социальную стабильность в переходный период. Анализ законодательной политико-правовой базы муниципального избирательного процесса как одного из явлений политики позволяет сделать вывод о том, что для Республики Башкортостан одной из наиболее существенных тенденций политикотрансформационных процессов в целом является моноцентричность организации местной власти и ее политической культуры. Следует сказать, что для избирательного процесса на муниципальном уровне характерным является слабовыраженная конкурентность политических акторов.
На наш взгляд, если моноцентризм содействует эффективному решению общественных, социально-экономических задач муниципальных образований, грубо не нарушая демократические принципы организации власти, то в условиях России это скорее благо, чем вред, поскольку полицентризм (множественность) властных центров в его крайних формах приводит вообще к параличу политиковластной деятельности, от чего хотя и выигрывает демократия, но страдает население из-за нерешенности повседневных проблем.
Своевременная разработка и принятие законодательства, регулирующих выборные процедуры на уровне местного самоуправления в Республике Башкортостан, позволили эффективно реализовать реформу местного самоуправления, с учетом политических, социально-экономических и историкокультурных особенностей региона.
Современная политико-правовая база избирательного процесса претерпевает трансформацию. Позитивным факторов на наш взгляд в демократизации муниципального избирательного процесса является усиление роли общественного контроля, и в частности института наблюдателей. Участие представителей от политических партий в качестве наблюдателей за организацией выборов, за ходом голосования позволяет объективизировать муниципальный избирательный процесс и его итоги признать легитимными. Институт муниципальных выборов состоит из совокупности конституционных и законодательных норм, применение которых, с одной стороны, предоставляет возможность гражданам Российской Федерации осуществлять активное и пассивное избирательное право, а с другой -обеспечивает избрание депутатов и других выборных лиц в представительные органы местного самоуправления. Значимость этого института весьма велика. Во-первых, от степени его развития зависит уровень демократизации государства и общества. Во-вторых, он является одним из факторов реализации конституционно-правового статуса человека и гражданина. В-третьих, без данного политикоправового института невозможно легитимное функционирование представительных органов как
местного самоуправления, так и государственной власти в целом.
Анализ особенностей информационного обеспечения выборов на муниципальном уровне свидетельствует о наличии информационной асимметрии. В частности, характерным для этого является проблемное соотношение «агент-принципал», которое наиболее приближено к специфике публично-правовых отношений [8]. Избиратель, участвуя в выборах, руководствуется определенными мотивами, как правило, связанными с личностью кандидата, нежели с определенной политической партией. Однако качества кандидата как потенциального представителя народа становятся известны только после того, как выбор уже сделан. В данном случае субъекты избирательного процесса заведомо информированы с разной полнотой: кандидатам и организаторам выборов здесь известно все или почти все, а избирателям - весьма скудно.
Анализ применения средств автоматизации в избирательном процессе на муниципальном уровне свидетельствует, что на данном этапе актуальным является активное внедрение новых технологий.
Безусловно, внедрение новых технологий потребует финансовых затрат и займет определенное время. Однако эти технологии выводят избирательную систему всех уровней на существенно новый уровень развития, который необходим для эффективного функционирования государства в целом.
Информационное обеспечение муниципального избирательного процесса, на наш взгляд, должно развиваться по пути создания институтов, минимизирующих информационную асимметрию на уровне конкретных форм агитации и информирования избирателей. Информационное сообщение, которое передает кандидат избирателям, призвано убедить избирателя в том, что именно этот кандидат является самым предпочтительным из всех других для должности, на которую претендует [9]. Эффективность сообщения от организаторов выборов - избирательных комиссий в мотивированном призыве проявить активную гражданскую позицию и использовать свое активное избирательное право в целях управления делами на конкретно взятой территории. В сущности, в этой простой форме и заключается весь смысл агитационной работы: точно определить получателя, сформировать только для него предназначенное сообщение и выбрать коммуникационные каналы, с помощью которых возможна неискаженная доставка сообщения нужной категории избирателей. Профессионализм организаторов кампаний и пропагандистов как раз и определяется тем, насколько умело и тонко они это делают, подбирая такие цели и методы работы, которые позволяют достигать эффекта с наименьшими затратами ресурсов.
Таким образов, информационное обеспечение избирательного процесса является также одной из важнейших составляющих системы гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.
Усиление гарантий информационного обеспечения муниципального избирательного процесса является важнейшим фактором демократизации выборных процедур на этом уровне публичной власти. Необходимо сказать, что выборы федеральных и региональных органов государственной власти обеспечены хотя бы минимальными средствами массовой информации, то на муниципальных выборах городских округов, муниципальных районов, в территории города федерального значения нет даже этих гарантий. В соответствии с федеральным законодательством «О средствах массовой информации» (Федерального закона №67-ФЗ) региональные государственные организации телерадиовещания не обязаны предоставлять эфирное время кандидатам на муниципальных выборах, такая обязанность возлагается лишь на муниципальные организации телерадиовещания.
И здесь можно согласиться с выводом С. В. Самодина о том, что «эффективность работы муниципалитетов выступает основой стабильного общественного развития, поскольку граждане во многом оценивают положение дел в стране по той ситуации, которая сложилась в их городе или селе» [10]. Отсюда важнейшей задачей сегодня является усиление информативности проводимых в рамках реформы местного самоуправления мероприятий, более активное привлечение населения к работе с муниципальными органами власти, активизация избирательных кампаний по выборам депутатов городских Советов, активизация деятельности политических партий на местном уровне, усиление роли гражданских институтов на местном уровне. Нельзя допустить, чтобы демократический потенциал местного самоуправления превратился в формальность. Напротив, необходимо полнее раскрывать его, вовлекая население в работу муниципальных органов власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. URL: http://www.riocenter.ru
2. Избирательная кампания по выборам региональных парламентов 11 марта 2007 года: краткие итоги.URL: http ://www.vibory.ru/Regs/itog 11307.doc
3. Аюпов М. А. Региональные особенности политикотрансформационных процессов современной России. Уфа: Гелем, 2003. С. 276.
4. Послание Федеральному Собранию 12 ноября 2009. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/messages
5. Стенографический отчет о заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России 22.01.2010 года, Москва, Кремль.
6. Зырянов С. Г. Развитие института региональных выборов: проблемы и перспективы // Социум и жизнь. 2006. №2. С. 41-52.
7. Кынев А. В., Любарев А. Е. Новые региональные законы о выборах в российских регионах // Право и жизнь. 2003. №9. С. 15-24.
8. Олсон М. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп. М: Издательство ФЭИ, 1995. С. 34.
9. Романенко О. Н. Информирование избирателей или скрытая агитация? // Журнал о выборах. №6. 2005. С. 60-73.
10. Самодин С. В. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в современной России (1993-2007 гг.): автореф. дис. канд... полит. наук. М. 2007. С. 3.
Поступила в редакцию 02.09.2010 г.
