CC BY
9Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 2. С. 44 — 48. Education. Science. Scientific personnel. 2024;(2):44 — 48.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья УДК 342.55
https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-2-44-48 EDN: https://elibrary.ru/CLKRZC
NIION: 2007-0062-2/24-066 MOSURED: 77/27-004-2024-02-266
Муниципальный фильтр на выборах глав субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики
Евгений Юрьевич Комлев1, 2, Анатолий Шульц3
13 Российский университет дружбы народов, Москва, Россия
2 Высшая школа экономики, Москва, Россия, komleve@mail.ru
3 schultsanatoly@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена особенностям применения процедуры «муниципального фильтра» на выборах глав субъектов Российской Федерации, в частности, проблемам, связанным с его прохождением кандидатами, а также выявлению как положительных, так и отрицательных аспектов применения рассматриваемой процедуры. На основе проведенного исследования авторами выявлены достоинства и недостатки института «муниципального фильтра», сформулированы некоторые предложения по совершенствованию процедуры.
Ключевые слова: муниципальный фильтр, выборы глав субъектов Российской Федерации, фильтрация, избирательные права, конкуренция на выборах, муниципальный депутат, ограничение избирательных прав граждан
Для цитирования: Комлев Е.Ю., Шульц А. Муниципальный фильтр на выборах глав субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики // Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 2. С. 44 — 48. https:// doi.org/10.24412/2073-3305-2024-2-44-48. ЕЭЫ: https://elibrary.ru/CLKRZC.
Evgeny Yu. Komlev1, 2, A. Shults3
1 3 People's Friendship University of Russia, Moscow, Russia
2 Higher School of Economics, Moscow, Russia, komleve@mail.ru
3 schultsanatoly@mail.ru
Abstract. The article is devoted to the specifics of the application of the "municipal filter" procedure in the elections of the heads of subjects of the Russian Federation, in particular, the problems associated with its passage by candidates, as well as the identification of both positive and negative aspects of the application of the procedure under consideration. Based on the conducted research, the authors identified the advantages and disadvantages of the "municipal filter" institute and formulated some suggestions for improving the procedure.
Keywords: municipal filter, elections of heads of subjects of the Russian Federation, filtration, voting rights, competition in elections, municipal deputy, restriction of voting rights of citizens
For citation: Komlev E.Yu., Shults A. Municipal filter in the elections of heads of subjects of the Russian Federation: theoretical and practical aspects // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2024;(2):44—48. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3305-2024-2-44-48. EDN: https://elibrary.ru/CLKRZC.
© Комлев Е.Ю., Шульц А., 2024
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
Municipal filter in the elections of heads of subjects of the Russian Federation: theoretical and practical aspects
В 2012 г. в законодательство Российской Федерации были возвращены прямые губернаторские выборы с одновременным введением концептуально новой процедуры, получившей название «муниципальный фильтр» [3]. Необходимость применения фильтра заключалась в повышении роли и места муниципальной власти в системе публичной власти. Кроме того, фильтр призван способствовать активизации работы политических партий на местах и обеспечить выдвигаемыми им кандидатам конкурентоспособность. Одновременно решается проблема так называемого отсеивания недобросовестных кандидатов.
Поскольку данная процедура предусматривает ограничение для выдвижения на региональных губернаторских выборах (для лиц, не собравших необходимое количество подписей), процедура стала предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации. Суд своим постановлением признал рассматриваемую процедуру соответствующей Конституции РФ со ссылкой на то, что, во-первых, она повышает интерес к самим выборам, а также способствует эффективной деятельности органов местного самоуправления и их взаимодействию с органами государственной власти, что в свою очередь подтверждает конституционный принцип народовластия [5].
На сегодняшний день законодательство в части «муниципального фильтра» основывается на федеральных законах от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 21 декабря 2021 г. № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Указанными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации устанавливается и соответствующий процент прохождения фильтра, который колеблется в пределах от 5% до 10% голосов за каждого кандидата (каждый субъект Федерации устанавливает свой процент самостоятельно). В числе тех, кто поддерживает выдвижение кандидата, должны быть депутаты представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранные на муниципальных выборах главы муниципальных районов и городских округов в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации. Необходима также поддержка кандидата депутатами представительных органов муниципальных районов, городских округов и (или) избранными главами
муниципальных районов, городских округов не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта. Подписи и глав муниципалитетов, и депутатов представительных органов должны быть собственноручные, с проставлением даты и времени подписания. К тому же все подписи необходимо нотариально заверить, а их отзыв не допускается.
Каждый подписант вправе отдать свою поддержку (свой голос) только за одного единственного кандидата, в противном случае будет принята только та подпись, которая проставлена ранее по времени, более поздние подписи считаются недействительными.
«Муниципальный фильтр» и сегодня не перестает быть предметом споров между его сторонниками и противниками. Причем сторонники фильтра оценивают его позитивный эффект с точки зрения повышения статуса муниципальной власти и обеспечения единства всех уровней публичной власти [6; 8].
В свою очередь, противники фильтра указывают на то, что ввиду использования фильтра исключается межпартийная конкурентность, создаются большие сложности для самовыдвиженцев, а также нарушаются основные принципы Конституции РФ, т.е. возложение на муниципальных должностных лиц не свойственных им полномочий; введение чрезмерно строгих (жестких) ограничений избирательных прав граждан, которые вследствие наибольшего преобладания представителей одной политической партии не в состоянии на местном уровне получить статус зарегистрированного кандидата от другой политической партии [9; 7].
Пожалуй, основной темой неутихающих споров можно считать преодоление кандидатами необходимого процента набранных голосов и сложности с их сбором. Как показывает статистика [12], из кандидатов в губернаторы только незначительная их часть может без особого труда преодолеть «муниципальный фильтр» и в основном это представители лидирующих политических партий. Нередки случаи, когда кандидаты сами отказываются от участия в выборах из-за невозможности преодолеть фильтрационную планку.
Действительно, одной из основных проблем применения «муниципального фильтра» была и остается проблема отсева конкурентоспособных кандидатов. Противники данной процедуры нередко обращают внимание на то, что требование к проценту собранных подписей для многих претендентов практически невыполнимо и, соответственно, многим кандидатам было отказано в
2024 / № 2 Е^оайоп. Бйепое. БаепйЛс регэоппе!
45
регистрации, вследствие чего они обращались к судебным механизмам защиты своих прав. В связи с этим стоит отметить, что, выполняя позитивную роль по отсеву некомпетентных кандидатов, институт «муниципального фильтра» должен также обеспечивать демократичную конкурентность на губернаторских выборах.
Несомненно, для успеха на выборах любая партия, желающая выдвинуть своего кандидата, должна принимать активное участие в жизни муниципалитета, проявить и зарекомендовать себя с лучшей стороны перед избирателями. Полная же отмена фильтра может привести, по словам Э. Памфиловой, «к созданию искусственно тепличных условий для слабаков» [10].
По всей видимости, планов по отказу от «муниципального фильтра» у законодателя не имеется, однако с учетом практики применения рассматриваемого института ему необходимы некоторые доработки. Например, проблема со сбором подписей от депутатов из трех четвертей муниципальных образований субъекта Федерации. В некотором смысле данное положение отчасти напоминает французский подход, где кандидату в президенты требуется заручиться поддержкой только одной трети департаментов. Следует в этом смысле учитывать и географические особенности Российской Федерации. Например, в состав Республики Саха (Якутия) входят 36 муниципальных образований и ее площадь составляет более 3 тысяч кв. км, а площадь Франции — всего лишь 550 кв. км, и в ней насчитывается 101 департамент. Указанный пример демонстрирует сложность применения соответствующей процедуры в России.
За модернизацию фильтра высказывается и председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству A.A. Клишас: «Муниципальный фильтр необходим, этот механизм соответствует конституции и служит повышению политической конкуренции на местах <...>. Возможно, что действующий механизм несовершенен и может быть в дальнейшем усовершенствован, но это должно быть направлено не на отмену фильтра, а на закрепление тенденции укрепления политической роли органов местного самоуправления <...> Действующий механизм, необходимость сбора подписей муниципальных депутатов направлены в первую очередь на то, чтобы простимулировать все политические силы, которые действительно заинтересованы в решении проблем населения и улучшении жизни людей, идти и работать, вести политическую деятельность с муниципального уровня» [11].
Следовательно, первоочередной задачей на нынешнем этапе видится модернизация подхода к институту «муниципального фильтра» в целях извлечения положительных аспектов его применения и максимального нивелирования возникающих издержек. Прежде всего стоит посмотреть возможность дифференцированного подхода к количеству подписей, а также возможность получения подписи одного депутата несколькими кандидатами. Такой подход в большей степени учитывает принципы федеративного государства и в большей степени отражает повышение статуса муниципальной власти в системе публичной власти. Процедура, при которой у муниципального депутата есть право выбора только одного кандидата, с одной стороны, не позволяет институту «муниципального фильтра» в полной мере обеспечить конкурентность соответствующих выборов, а также возлагает на муниципального депутата, как представляется, излишние функции по выбору кандидатов, не свойственные функционалу муниципальной власти в целом и муниципальных должностных лиц в частности.
Список источников
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «Консуль-тантПлюс».
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Джагарян АА., Джагарян Н.В. Новый порядок замещения должности главы субъекта Российской Федерации как сочетание непосредственных и представительных начал. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года № 32-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 140—156.
7. Постников А.Е. Эволюция института выборов в России в контексте реализации конституционных принципов / / Журнал российского права. 2019. № 5 (269). С. 21—30.
8. Соловьев С.Г. Муниципальный фильтр как потенциальный инструмент развития Российского местного самоуправления / / Черные дыры в Российском законодательстве. 2018. № 4. С. 29—33.
9. Черепанов В А. Муниципальный фильтр на губернаторских выборах: за и против / / Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 35—40.
10. Памфилова: Муниципальный фильтр позволяет отсеивает фриков // Российская газета. 2021. 6 июля. URL: https://rg.ru/2021/07/06/ pamfilova-municipalnyj-filtr-otseivaet-frikov.html
11. Муниципальный фильтр соответствует Конституции и необходим, считает Клишас // URL: https://ria.ru/politics/20170807/1499877 753.html
12. Доклад Российского общественного института избирательного права «Муниципальный фильтр. Анализ практики применения» от 10 августа 2017 г. // URL: http://www.roiip.ru/ reports/2029.htm
References
1. Federal Law No. 67-FZ of June 12, 2002 "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in a Referendum of Citizens of the Russian Federation" // SPS "Consultant-Plus".
2. Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" // SPS "ConsultantPlus".
3. Federal Law No. 40-FZ dated May 2, 2012 "On Amendments to the Federal Law "On General
Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation" and the Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in a Referendum of Citizens of the Russian Federation"" // SPS "ConsultantPlus".
4. Federal Law No. 414-FZ dated December 21, 2021 "On General Principles of the Organization of Public Power in the Subjects of the Russian Federation" // SPS "ConsultantPlus".
5. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 32-P dated December 24, 2012 "On the case of checking the Constitutionality of Certain Provisions of Federal Laws "On General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of Subjects of the Russian Federation" and "On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a Referendum of citizens of the Russian Federation" in connection with the request of a group of deputies of the State Duma" // SPS "ConsultantPlus".
6. Dzhagaryan AA., Dzhagaryan N.V. The new procedure for filling the post of head of the subject of the Russian Federation as a combination of direct and representative principles. Commentary on the Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated December 24, 2012 No. 32-P // Comparative Constitutional Review. 2013. No. 2. pp. 140—156.
7. Postnikov A.E. Evolution of the institution of elections in Russia in the context of the implementation of constitutional principles // Journal of Russian Law. 2019. No. 5 (269). pp. 21—30.
8. Solovyov S.G. Municipal filter as a potential tool for the development of Russian local self-government // Black holes in Russian legislation. 2018. No. 4. pp. 29—33.
9. Cherepanov VA. Municipal filter in gubernatorial elections: pros and cons // State power and local self-government. 2015. No. 7. pp. 35—40.
10. Pamfilova: The municipal filter allows you to filter out freaks // Rossiyskaya Gazeta. 2021. July 6th. URL: https://rg.ru/2021/07/06/pam-filova-municipalnyj-filtr-otseivaet-frikov.html
11. The municipal filter complies with the Constitution and is necessary, Klishas believes // URL: https://ria.ru/politics/20170807/14998 77753.html
12. Report of the Russian Public Institute of Electoral Law "Municipal filter. Analysis of application practice" dated August 10, 2017 // URL: http://www.roiip.ru/reports/2029.htm
2024 / № 2 Education. Science. Scientific personnel
47
Информация об авторах
Е.Ю. Комлев — заместитель директора Юридического института Российского университета дружбы народов по научной работе, доцент кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов, доцент департамента публичного права Высшей школы экономики, кандидат юридических наук; А. Шульц — студент магистратуры Юридического института Российского университета дружбы.
Information about the authors
E.Yu. Komlev — Deputy Director of the Law Institute of the Peoples' Friendship University of Russia for Research, Associate Professor of the Department of Municipal Law of the Peoples' Friendship University of Russia, Associate Professor of the Department of Public Law of the Higher School of Economics, PhD in Law; A. Shults — Master's Student of the Peoples' Friendship University of Russia.
Вклад авторов
Е.Ю. Комлев — научное руководство; концепция исследования; развитие методологии; анализ источников; написание текста; итоговые выводы.
А. Шульц — анализ источников; перевод источников на иностранных языках; написание текста; итоговые выводы.
Contribution of the authors
E.Yu. Komlev — scientific management; research concept; methodology development; source analysis; text writing; final conclusions.
A. Shults — source analysis; translation of sources in foreign languages; text writing; final conclusions.
Статья поступила в редакцию 26.03.2024; одобрена после рецензирования 26.04.2024; принята к публикации 27.05.2024.
The article was submitted 26.03.2024; approved after reviewing 26.04.2024; accepted for publication 27.05.2024.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Эриашвили Н.Д. Федерализм в первые годы советской власти. Исто-рико-правовое исследование: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. 159 с.
ISBN 978-9941-9818-4-5
В переработанном и дополненном издании монографии раскрыты истоки формирования федерализма в советском государстве, а также развитие и модернизация федеративных отношений. На примере Советского Туркестана (1918 — 1 924 гг.) исследованы закономерности зарождения и последующего развития федерализма как одной из форм человеческого общежития, не утратившей своего значения и в настоящее время. Всесторонний анализ состояния федерализма, а также переориентация принципов федерализма актуальны сегодня для реализации целей устойчивого развития и национальной безопасности государства.
Для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), правоприменителей, осуществляющих правотворческую деятельность, а также всех, интересующихся историей формирования советского государства в России.
