МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИЛЬТР: ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.81

DOI 10.34076/2658-512X-2020-4-83-95

Дресвянин Дмитрий Алексеевич (dima.dresvyanin@mail.ru) Студент Института публичного права и управления Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Dmitry A. Dresvyanin Moscow State Law University Institute of Public Law and Management, Student

Научный руководитель: Нарутто Светлана Васильевна

Профессор кафедры конституционного и муниципального права

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Доктор юридических наук Academic supervisor: Svetlana V. Narutto

Professor of the Constitutional and Municipal Law Department

Moscow State Law University Doctor of Juridical Sciences

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИЛЬТР: ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИКА

ПРИМЕНЕНИЯ THE MUNICIPAL FILTER: PROBLEMS AND PRACTICE

OF APPLICATION Аннотация: Данная статья затрагивает правовой институт муниципального фильтра и практику его применения, а также возникающие в процессе проблемы. В условиях начавшихся в процессе принятия поправок в Конституцию дискуссий автор считает необходимым указать на существующие проблемы избирательного законодательства. В частности, в статье указывается на факт недемократичности

муниципального фильтра, приводятся примеры возникающих злоупотреблений при реализации анализируемых правовых норм, а также приводятся некоторые возможные варианты решения выявленных проблем.

Ключевые слова: муниципальный фильтр, избирательное право, выборы, глава субъекта, демократия.

Abstract: The article is devoted to the legal institute of the municipal filter, the practice of its application and the problems that arise in the process. In the context of discussions that began during the adoption of amendments to the Constitution, the author considers it important to point out the existing problems of the electoral law. In particular, the article notes the fact of the undemocratic municipal filter and the occurring abuses in the implementation of the analyzed legal norms, as well as possible solutions to the problems identified.

Keywords: municipal filter, electoral law, elections, head of the constituent entity, democracy.

В 2012 году, на фоне возрастания общественных протестных настроений, в российское избирательное законодательство были внесены изменения, наиболее важным из которых стало возвращение отмененных в 2004 году прямых выборов глав субъектов РФ. В посвященном данным изменениям Федеральном законе от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ прямо предусматривалось то, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании1. При этом кандидатам на данную должность, помимо стандартной и уже существовавшей на тот момент в избирательном законодательстве процедуры сбора подписей граждан, предписывалось в обязательном порядке заручиться поддержкой депутатов и глав муниципальных

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: фед. закон от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2274.

образований соответствующего субъекта. Указанное нововведение и получило в общественно-политической среде наименование «муниципальный фильтр».

Введение данных правовых норм вызвало широкую дискуссию в обществе касательно их демократичности. В частности, положения закона на соответствие Конституции Российской Федерации проверял даже Конституционный Суд, что свидетельствует о привлечении к указанной проблеме значительного внимания. Спустя 8 лет, на протяжении которых было проведено множество избирательных кампаний, вполне возможно оценить эффективность муниципального фильтра, посредством собранных статистических данных и непосредственной практики, а также мнений ученых, политических и общественных деятелей.

Для начала следует разобрать нормативную основу. Муниципальный фильтр представляет собой совокупность правовых норм, закрепленных в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - закон № 184-ФЗ) и Федеральном законе от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в принимаемых на их основе законах субъектов РФ, регулирующих общественные отношения в сфере избирательного права, обязывающих всех кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта в качестве одного из условий нужных для допуска к участию в выборах получать поддержку определенного процента депутатов или глав муниципальных образований соответствующего субъекта федерации, выраженную в оставлении данными лицами подписи в поддержку кандидата.

В соответствии с абзацами 8-15 ч. 3 ст. 18 закона №2 184-ФЗ можно выделить следующие особенности муниципального фильтра2:

1) выдвижение кандидата должны поддержать не менее 5 и не более 10 процентов депутатов, при этом конкретный процент устанавливается субъектом РФ;

2 Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

2) в число указанных ранее лиц обязаны входить не менее 5 и не более 10 процентов депутатов или глав муниципальных районов, а также городских округов (за исключением субъектов - городов федерального значения, имеющих одноуровневую систему муниципальных образований), их точный процент аналогично устанавливается законами субъектов федерации, причем кандидат должен получить поддержку этих лиц не менее, чем в % муниципальных районов и городских округов соответствующего субъекта;

3) один депутат/глава может поддержать только одного кандидата;

4) поддержка кандидата этими лицами осуществляется путем проставления подписи в листе поддержки, а списки лиц поддержавших в дальнейшем подлежат публичному опубликованию.

Как уже отмечалось ранее, подобное правовое регулирование не было ранее известно российскому законодательству. Однако и уникальным его назвать нельзя, поскольку в избирательном праве зарубежных государств существует конкретный пример, на основе которого и вносились изменения в отечественные законы. Речь идет о Французской республике, а именно - о посвященном выборам Президента Франции законе, в соответствии с которым для выдвижения кандидатуры на пост Президента необходимо собрать 500 подписей лиц, занимающих определенные выборные должности (например членов Парламента, территориальных советов и так далее). При этом эти лица должны представлять не менее 30 департаментов и заморских территорий Франции [1, с. 206]. Как видно, российский законодатель позаимствовал из французского законодательства большинство особенностей муниципального фильтра, в частности, установление минимального числа необходимых для допуска к выборам подписей, их получение в определенном количестве муниципалитетов, а также обязательное опубликование перечня поддержавших кандидата лиц. Однако нужно обратить внимание, что требования, предъявляемые к кандидатам, в России более строгие. Так, во Франции кандидату в Президенты необходимо получить поддержку лишь в 1/3 департаментов (учитывая их общее количество), тогда как в России кандидату на должность высшего должностного

лица субъекта необходимо, помимо прочего, получить поддержку выборных лиц в % муниципальных районов и городских округов соответствующего субъекта, а если говорить о субъектах - городах федерального значения, то речь идет уже о поддержке депутатов и глав % от всех муниципальных образований субъекта. Кроме того, требование данного закона о соблюдении принципа «один депутат/ глава - один кандидат» контрастирует с законом Франции, который позволяет лицу, занимающему выборную должность, оставлять подпись за неограниченное число кандидатов, о чем сообщалось в докладе Международной мониторинговой организации С^-ЕМО [2]. Помимо вышесказанного, следует обратить внимание еще и на сам факт адаптации правового института, используемого на выборах главы государства, к выборам глав субъектов федерации. С учетом российской специфики избирательного процесса, представляется не вполне верным введение данного института на более низком, чем центральный, уровне власти, поскольку заметно меньшее внимание общества к выборам на подобном уровне открывает возможности для злоупотреблений со стороны властей, которые таким образом могут не допускать к выборам определенных лиц, не опасаясь при этом широкой огласки, тогда как на общенациональных выборах подобная ситуация была бы менее вероятна.

Переходя же к оценке реализации муниципального фильтра, нельзя прежде не упомянуть о позиции Конституционного Суда РФ относительно соответствия Конституции Российской Федерации анализируемых в данной статье правовых норм. Как справедливо отмечали обратившиеся в Суд депутаты Государственной Думы, введение в избирательный процесс муниципального фильтра препятствует в условиях преобладания на местном уровне представителей одной политической партии допуску к выборам лиц, представляющих иные политические партии или баллотировавшихся в порядке самовыдвижения. Тем не менее Конституционный Суд РФ признал оспариваемые положения не противоречащими Конституции, поскольку данные положения предполагают обязанность законодателя субъекта федерации при установлении необходимого для поддержки кандидата количества

выборных лиц местного самоуправления исходить из реалий развития партийно-политических отношений в конкретном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность для создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов и сбора и представления в данных целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления. Также как указал Суд, депутат или же глава муниципального образования, поддерживая кандидата, действуют при наличии доверия от населения муниципалитета, которое и избрало их на данную должность; факт последнего подтверждает наличие нужного опыта у данных лиц и их интегрированность в политическую систему общества, что в совокупности означает, что при выражении поддержки кандидату на должность главы субъекта федерации признание реальной способности в случае победы на выборах решать возложенные на него задачи3. С другой же стороны, как отмечает в своей работе Соловьев С. С., и с чем возможно вполне согласиться, существующий уровень профессиональной подготовки многих депутатов муниципального уровня мало отличает их от большинства местного населения, кроме того, как правило, они не обладают компетенциями по руководству регионом [3, с. 33-37]. Помимо же этого, Конституционный Суд отметил, что введение муниципального фильтра не является избыточной мерой и повышает при этом интерес к местным выборам, что укрепляет демократические основы государственности. В общем то, высший орган конституционного контроля России в очередной раз дал понять, что применительно к избранию высшего должностного лица субъекта РФ наличие ограничений в использовании демократических процедур не выступает чем-то из ряда вон выходящим, особенно учитывая факт, что в 2004 году Конституционный Суд РФ уже признавал соответствующей Конституции РФ отмену прямых выборов глав субъектов Российской Федерации.

3 По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 32-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53. Ст. 8062.

Реалии же российской политической системы на сегодняшний день таковы, что существование муниципального фильтра действительно создает затруднения для выдвигающихся в кандидаты на должность главы субъекта лиц, и в первую очередь здесь речь идет про оппозиционных кандидатов, которые не представляют политическую партию, имеющую большинство мест в Государственной Думе с 2003 года. Как отмечает в своей статье депутат Народного Хурала Республики Бурятия Малышенко В. А., муниципальный фильтр позволяет власти проводить выборы заведомо предсказуемыми с отсутствием настоящей состязательности в ходе избирательного процесса [4, с. 84-87]. Также не менее важной, по мнению депутата, является ситуация, когда лицо, имеющее поддержку избирателей, не может пройти муниципальный фильтр, и при этом такой трудности не возникает у малоизвестных кандидатов. Так, в Республике Бурятия один из кандидатов на должность главы субъекта РФ, имевший опыт избрания в Государственную Думу и членства в Совете Федерации, не смог справиться с муниципальным фильтром, тогда как другой кандидат от партии, не имеющей какого-либо серьезного представительства в данном субъекте РФ, его преодолел. Здесь можно увидеть пример злоупотребления правом, на возможность которого уже указывал автор данной статьи. Причем это далеко не единичный случай, поскольку подобные примеры можно наблюдать во многих субъектах Российской Федерации.

Обратимся к избирательному процессу Москвы: в соответствии с ч. 16 ст. 34 Избирательного кодекса города Москвы кандидату на должность мэра требуется собрать 6 процентов подписей депутатов и глав не менее, чем в % московских муниципалитетов4. На муниципальных выборах в Москве в 2017 году из 1502 избранных депутатов 1154 человека представляли партию «Единая Россия» [5]. А в 2018 году на выборах Мэра Москвы глава Красносельского муниципального округа Илья Яшин был вынужден сняться с выборов в связи с тем, что не смог получить необходимое количество подписей от муниципальных депутатов [6].

4 Избирательный кодекс города Москвы: Закон г. Москвы от 06.07.2005 г. № 38 // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc&base=MLAW &n=64901#03545632848698206.

По словам же самого Яшина, именно с депутатами от названной выше партии он не смог договориться о поддержке, поскольку запрет этой поддержки исходил от руководства партии. Явно нетрудно предположить, что в ситуации, когда более % всех мест в муниципалитетах занимали представители партии, членом которой являлся действующий мэр города, оппозиционеры имели мало шансов получить необходимую поддержку, так как это привело бы к увеличению конкуренции на предстоящих выборах. При этом факт поддержки Яшина избирателями Москвы неоспорим, поскольку менее одного года тому назад он выиграл муниципальные выборы в своем муниципальном округе, что означает, он пользовался достаточной популярностью среди граждан.

Обобщая описанные ситуации, возможно сделать вывод, что применительно к ним муниципальный фильтр оказался еще одним рычагом воздействия власти на избирательный процесс, позволяющим искусственно создавать препятствия для оппозиционных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта. С учетом же этого не выдерживает критики позиция создателей анализируемого правового института, в соответствии с которой первоначальное предназначение муниципального фильтра выступает в отсеивании не пользующихся поддержкой кандидатов, поскольку, как обнаружилось ранее, наличие поддержки избирателей и даже опыта деятельности в высшем законодательном органе государства вовсе не являются точной гарантией преодоления установленного барьера из депутатов и глав муниципальных образований. Оттого еще менее убедительной выглядит аргументация Конституционного Суда, опираясь на которую, он признал нормы, установившие муниципальный фильтр, не противоречащими Конституции.

Объективности ради, необходимо указать и на противоположную позицию о пользе муниципального фильтра. Так, по мнению члена Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) Борисова И. Б., муниципальный фильтр на выборах губернаторов вполне соответствует общепринятой международной практике и нормально действует, если у кандидата имеется поддержка на местном уровне [7]. При этом, по мнению

Председателя Совета Федерации Матвиенко В. И., фильтр был введен для того, чтобы недопустить случайных людей до выборов, однако, как уже было сказано, данная позиция не в полной мере соответствует действительности.

В Докладе Российского общественного института избирательного права, который целиком посвящен исследованию муниципального фильтра, содержатся данные обоснованные с научной точки зрения [8]. Не углубляясь в подробности, можно привести наиболее значимые выводы по результатам исследования:

1) применение муниципального фильтра позволяет поддерживать стабильный уровень конкуренции (в среднем 4,7 кандидата);

2) фильтр успешно преодолевается кандидатами от парламентских партий, а также в большинстве случаев кандидатом от одной непарламентской партии или одним самовыдвиженцем;

3) среднее число зарегистрированных кандидатов на выборах без применения фильтра и с его применением принципиально не отличается, что свидетельствует о стабильном уровне конкуренции.

Тем не менее здесь отмечается, что в ряде случаев муниципальный фильтр применяется в качестве избирательной технологии, препятствующей участию в выборах оппонентов, пользующихся значительной поддержкой избирателей.

С одной стороны, наличие этих данных свидетельствует, что муниципальный фильтр не является непроходимым барьером, не оставляющим не единого шанса оппозиционным кандидатам. С другой стороны, по мнению автора данной статьи, отсутствие серьезных изменений в количестве зарегистрированных кандидатов и их достаточное число еще не являются показателями реально функционирующей выборной конкуренции. В настоящий момент же существует огромное количество различного вида «черных» политических технологий, с помощью которых поддерживается иллюзия демократических выборов при их фактическом отсутствии. В качестве же образцов подобных технологий можно назвать выдвижение подставных кандидатов (например, кандидатов-однофамильцев, которые должны оттянуть на себя часть голосов избирателей) и кандидатов-страховок, которые

не являются реальными кандидатами, имеющие договоренности с властью и не ведущие серьезных избирательных кампаний, основной целью которых является создание видимости политической борьбы в обмен на определенные привилегии) [9, с. 338]. Обобщенно таких лиц принято называть «спойлерами». В Российской Федерации, к сожалению, уровень развития демократии остается очень низким, и применение подобных технологий в интересах одной политической силы уже стало обыденным явлением. Потому условное наличие в бюллетене фамилий 4-5 кандидатов не является свидетельством реальной конкуренции. Муниципальный фильтр здесь стал надежным средством отсеивания «ненужных» оппозиционных конкурентов и допуска кандидатов-спойлеров с целью создания лишь видимости политической борьбы, а также функционирования демократических институтов без угрозы утраты власти для действующей политической элиты.

Решение проблем прямо касающихся реализации муниципального фильтра возможно осуществить двумя способами: умеренным и радикальным. Умеренный вариант представляет собой реформирование существующих норм. Председатель ЦИК Памфилова Э. А., например, предлагала уменьшить максимальный процент необходимых для сбора подписей выборных лиц или же разрешить этим лицам ставить подписи не за одного, а за нескольких кандидатов [7]. Другой вариант -абсолютная ликвидация муниципального фильтра, а также исключение устанавливающих его правовых норм из избирательного законодательства. По мнению автора, более предпочтительным является второй вариант, поскольку установление излишних избирательных цензов вкупе с существующими реалиями российской политической системы создает огромный спектр возможностей нарушения общепризнанных демократических принципов проведения выборов. Наличие же в действующем законодательстве необходимости для самовыдвиженцев собирать подписи избирателей, которая уже вполне может расцениваться как своеобразный и в то же время необходимый ценз, является вполне достаточным для отсеивания так называемых «случайных людей». Причем, помимо этого, раньше российский закон знал и такое понятие, как избирательный залог, который представлял собой

альтернативу сбору подписей и также являлся средством отсеивания несерьезных кандидатов. Также автор статьи считает, что вместо дополнительного ценза в виде муниципального фильтра наиболее правильным решением является возвращение избирательного залога, отмененного в 2009 году, так как и сбор подписей, и залог являются надежной гарантией адекватного избирательного процесса и при этом создают меньше вариантов для злоупотреблений со стороны властей. Такой же вывод делает В. А. Черепанов, указывая, что для кандидатов, злоупотребляющих пассивным избирательным правом, более действенным заградительным барьером являются избирательный залог, а также сбор подписей, тогда как муниципальный фильтр должен быть исключен из законодательства страны [10]. Таким образом, предлагается следующее решение этой проблемы: признание утратившими силу законов, установивших муниципальный фильтр, и одновременное возвращение в законодательство института избирательного залога в виде альтернативы сбору подписей граждан в поддержку кандидата.

Библиографический список

1. Современные избирательные системы. Вып. 8: Бразилия, Франция, Чехия, Южная Корея / А. Г. Орлов, М. А. Мещерякова, С. Я. Павлов, Т. О. Кузнецова; науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. - М.: РЦОИТ, 2013. - 488 с.

2. Региональные выборы в России 2014: ключевые проблемы. // URL: http ://www.cis-emo.net/ru/news/regionalnye-vybory-v-rossii-2014-klyuchevye-problemy (дата обращения: 30.05.2020 г.).

3. К вопросу о потенции «муниципального фильтра» для развития Российского местного самоуправления // Гос. власть и местное самоуправление. №9. 2018. С. 33-37.

4. О некоторых аспектах выборов высших должностных лиц субъектов РФ и прохождения муниципального фильтра // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: ЭКОНОМИКА и ПРАВО. №9. 2017. С. 84-87.

пптаа» к

ЧИ11:1!М1 М

OF LEGAL

RESEARCH

5. Московская Городская Дума. // URL: https://duma.mos.ru/ru/07news/novosti/ obschestvennyiy-konsultativnyiy-sovet-poHticheskih-partiy-pri-mosgordume-obsudil-itogi-munitsipalnyih-vyiborov (дата обращения: 30.05.2020 г.).

6. Яшин отказался от участия в выборах мэра Москвы // Интерфакс: новости. URL: https://www.interfax.ru/moscow/618273 (дата обращения: 30.05.2020 г.).

7. Новости в России и мире - ТАСС. // URL: https://tass.ru/politika/4443688 (дата обращения: 30.05.2020 г.).

8. «Муниципальный фильтр. Анализ практики применения» доклад Российского

общественного института избирательного права. // URL: http://www.roiip.ru/ reports/2029.htm (дата обращения: 30.05.2020 г.).

9. Ланцов С. А. Политология: учебное пособие. - СПб.: 2011. - 544 с.

10. Поддержка выдвижения кандидатов: исторический контекст, проблемные вопросы и поиск решения // Журнал российского права. №6. 2016. С. 23-32.

1. A. Orlov, M. Meshcheryakova, S. Pavlov, T. Kuznetsova, Edited by A. Ivanchen-ko, V. Lafite, Modern Electoral Systems. Vol. 8: Brazil, France, Czech Republic, South Korea, RTSOIT, 2013.

2. Regional Elections in Russia 2014: Key Issues, http://www.cis-emo.net/en/news/ regionalnye-vybory-v-rossii-2014-klyuchevye-problemy (accessed May 30,

3. S. G. Solovyov, To the Question of the Potential of the "Municipal Filter" for the Development of Russian Local Self-Government 9 State Power and Local Self-Government 2018, at 33-37.

4. V. A. Malyshenko, On Some Aspects of the Election of Senior Officials of the Constituent Entities of the Russian Federation and the Passage of the Municipal Filter, 9 Modern Science: Actual Problems of Theory and Practice. Series: ECONOMY and LAW 2017, at 84-87.

Bibliography

2020).

5. Moscow City Duma, https://duma.mos.ru/en/0/news/novosti/obschestvenny-iy-konsultativnyiy-sovet-politicheskih-partiy-pri-mosgordume-obsudil-itogi-mu-nitsipalnyih-vyiborov (accessed May 30, 2020)

6. Yashin refused to participate in the election of mayor of Moscow, Interfax, https://

www.interfax.ru/moscow/618273 (accessed May 30, 2020).

7. The HRC Stated that the Municipal Filter Corresponds to World Practice, TASS,

https://tass.ru/politika/4443688 (accessed May 30, 2020)

8. The Municipal Filter. Analysis of Application Practice, Report of the Russian Pub-

lic Institute of Electoral Law, http://www.roiip.ru/reports/2029.htm (accessed May 30, 2020)

9. S. Lantsov, Political Science: the Textbook, Peter, 2011.

10. V. A. Cherepanov, Support for The Nomination of Candidates: Historical Context, Problematic Issues And The Search For A Solution, 6 Journal of Russian Law 2016, at 23-32.