CC BY
26DOI 10.47643/1815-1337_2023_3_71 УДК 342.571
«МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИЛЬТР» НА ВЫБОРАХ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ "Municipal filter" used in the elections of heads of regions in the Russian Federation: organizational and legal problems
ПЛОТНИКОВ Андрей Анатольевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права, Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова. 163002, Россия, г. Архангельск, Набережная Северной Двины, 17. E-mail: plas1972@yandex.ru;
УРЮПИНА Мария Михайловна,
магистрант, Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова. 163002, Россия, г. Архангельск, Набережная Северной Двины, 17. E-mail: urmaria12@gmail.com;
Plotnikov Andrey A.,
Associate Professor of Constitutional and Municipal Law Department, Northern (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov, Candidate of Law. 17 Severnaya Dvina Embankment, Arkhangelsk, Russia, 163002. E-mail: plas1972@yandex.ru;
Uryupina Maria M.,
first-year Masters Student at the Northern (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov. 17 Severnaya Dvina Embankment, Arkhangelsk, Russia, 163002. E-mail: urmaria12@gmail.com
Краткая аннотация: В данной статье проанализированы организационные и правовые проблемы, которые возникают при применении процедуры «муниципального фильтра» и создают препятствия отдельным кандидатам в реализации их пассивного избирательного права, что противоречит принципу равного избирательного права. Сформулированы предложения по принятию организационно-правовых мер для решения выявленных проблемных вопросов.
Abstract: This article analyzes the organizational and legal problems of the "municipal filter" procedure. The research confirms that the procedure creates obstacles for several candidates to exercising their right to be elected, and it infringes the principle of candidates' equality. The authors formulated proposals for the adoption of organizational and legal decisions to address these problematic issues.
Ключевые слова: выборы глав субъектов Российской Федерации, право быть избранным, «муниципальный фильтр», сбор подписей, муниципальные депутаты.
Keywords: elections of heads of regions in the Russian Federation, the right to be elected, "municipal filter", the process of obtaining signatures, municipal deputies.
Для цитирования: Плотников А.А., Урюпина М.М. «Муниципальный фильтр» на выборах глав субъектов Российской Федерации: организационные и правовые проблемы // Право и государство: теория и практика. 2023. № 3(219). С. 71-73. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_3_71.
For citation: Plotnikov A.A., Uryupina M.M. "Municipal filter" used in the elections of heads of regions in the Russian Federation: organizational and legal problems // Law and state: theory and practice. 2023. No. 3(219). pp. 71-73. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_3_71.
Статья поступила в редакцию: 08.01.2023
Уже более десяти лет в юридической науке продолжается дискуссия относительно применения процедуры «муниципального фильтра» и ее соответствия принципам избирательного права [1, 2, 3]. Однако, получив неоднозначные отзывы и неодобрительные оценки в общественно-политических и научных кругах, данная процедура остается по-прежнему неизменным ключевым элементом при регистрации кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
«Муниципальным фильтром» принято называть совокупность правовых норм Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] и «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [5], а также норм региональных законов, согласно которым для регистрации кандидата на должность главы субъекта необходимо получить поддержку муниципальных депутатов и избранных глав муниципальных образований. При этом установлены следующие требования:
- выдвинутая кандидатура должна получить поддержку от 5 до 10 процентов избранных лиц местного самоуправления, определенных уставами муниципальных образований, при этом среди общего числа поддержавших лиц предусмотрена также доля депутатов муниципальных районов или муниципальных, городских округов (от 5 до 10 процентов в совокупности);
- кандидат должен быть поддержан не менее чем в трех четвертях муниципальных районов, муниципальных и городских округов субъекта РФ;
- муниципальный депутат или глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата [5].
Несмотря на организационную сложность процедуры «муниципального фильтра», законодательство лишь в общих чертах определяет порядок получения поддержки от избранных лиц местного самоуправления кандидатами на должность главы субъекта Российской Федерации.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 3(219)
Сбор подписей осуществляется путем внесения подписи депутата или главы муниципального образования в лист поддержки кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом депутат представительного органа муниципального образования или глава муниципального образования собственноручно ставит свою подпись, а также указывает дату и время ее проставления. Подлинность подписи на листе поддержки кандидата должна быть нотариально удостоверена.
Анализ практики сбора подписей в поддержку кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации позволяет сформулировать несколько нерешенных правовых и организационных проблем процедуры «муниципального фильтра», которые свидетельствуют о существенном нарушении равенства реальных возможностей кандидатов, что является одним из принципов избирательного права.
Во-первых, кандидаты получают право сбора подписей муниципальных депутатов и избранных глав муниципальных образований с момента их выдвижения. Выдвижение кандидатов осуществляется в течение 25 дней с момента назначения выборов. Из этого следует, что кандидат, выдвинувший свою кандидатуру раньше может иметь до 25 дней больше на сбор подписей, чем кандидат, представивший документы о выдвижении в последний день соответствующего срока.
Законодателем использован подход, аналогичный процедуре сбора подписей избирателей. Однако, при сборе подписей избирателей, подписанты вправе ставить подпись в поддержку различных кандидатов, а процедура «муниципального фильтра» предусматривает возможность поддержки только одного кандидата при невозможности отзыва подписи.
С учетом крайне ограниченного числа потенциальных подписантов разные начальные временные пределы сбора подписей выборных лиц местного самоуправления предоставляют кандидатам неравные возможности по получению поддержки. Распространенная позиция правоприменителей, согласно которой кандидаты должны в таком случае быть заинтересованы в максимально скорой подаче документов о выдвижении, не имеет правовых оснований.
Необходимость установления единовременного начала сбора подписей в поддержку кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должна быть обусловлена следующим неоспоримым обстоятельством: выборные лица местного самоуправления отражают волю избирателей своего избирательного округа и, имея возможность поддержать только одного кандидата, должны это делать после формирования полного списка выдвинутых кандидатов. Тем самым должна быть обеспечена возможность формирования позиции депутата или избранного главы муниципального образования на основании выяснения и понимания того, какую из всех выдвинутых кандидатур преимущественно поддерживают его избиратели. В противном случае «муниципальный фильтр» утрачивает свое сущностное назначение как инструмента «отсечения» кандидатов, заведомо не обладающих поддержкой среди избирателей.
Во-вторых, организационные недостатки процедуры сбора подписей депутатов и избранных глав муниципальных образований позволяют говорить о возможностях нарушения принципа равенства кандидатов путем использования преимуществ своего должностного положения и административного ресурса некоторыми кандидатами.
Для получения поддержки кандидату, его доверенным лицам или уполномоченному лицу по финансовым вопросам необходимо установление личного контакта с выборными лицами местного самоуправления, поскольку изготовление листа поддержки, а также оплата нотариальных услуг по заверению подписи осуществляется исключительно за счет средств избирательного фонда кандидата. При этом задача установления этого контакта может быть весьма затруднительной в сжатые сроки с учетом проблем транспортной доступности территорий отдельных муниципальных образований. А одним из требований при сборе подписей является их получение от выборных лиц местного самоуправления в законодательно установленном большинстве муниципальных образований в субъекте Российской Федерации. Все это ставит в преимущественное положение кандидатов, обладающих административным ресурсом, который позволяет им путем использования вертикали органов публичной власти на местах обеспечить «мобилизацию в свою поддержку» необходимого числа депутатов и избранных глав муниципальных образований.
Кроме того, в случаях, когда в населенном пункте отсутствует нотариус, полномочия по засвидетельствованию подписи в листе поддержки кандидата осуществляет уполномоченное должностное лицо муниципального образования (например, глава местной администрации), которое, учитывая практику реализации отечественной модели местного самоуправления, находится в определенной зависимости от должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в силу этой зависимости может препятствовать засвидетельствованию подписей в поддержку отдельных кандидатов путем уклонения от исполнения данной обязанности. Безусловно, подобные действия составляют состав преступления по воспрепятствованию осуществлению избирательных прав (ст. 141 Уголовного кодекса РФ) и должны пресекаться правоохранительными органами.
Во-третьих, при оценке соответствия процедуры «муниципального фильтра» принципу равенства кандидатов необходимо учитывать фактор «соблюдения партийной дисциплины», в силу которого реальные возможности по сбору необходимого числа подписей присутствуют только у кандидатов от политических партий, имеющих широкое представительство в выборных органах местного самоуправления. Следовательно, возможность реализации права быть избранным на данном этапе избирательного процесса ставится в прямую зависимость от принадлежности к определенным политическим партиям.
В-четвертых, отсутствие правовых механизмов защиты от сбора подписей сверх необходимого числа одними кандидатами может привести к образованию непреодолимых преград для других кандидатов.
Законодательство о выборах устанавливает ограничения по числу листов поддержки, которые кандидаты представляют в избиратель-
ную комиссию. При этом какие-либо механизмы по ограничению сбора подписей выборных лиц местного самоуправления не установлены. Законодательно даже не закреплен запрет сбора подписей сверх определенного, необходимого для регистрации числа. Тем самым, отдельный кандидат может получить поддержку заведомо значительно большего числа депутатов и избранных глав муниципальных образований с целью саботирования сбора подписей другими кандидатами.
Как можно заметить, действующее регулирование процедуры «муниципального фильтра» исходит из двухуровневой системы местного самоуправления. Проводимая в Российской Федерации муниципальная реформа, предполагающая упразднение низового уровня местного самоуправления, предопределяет и внесение изменений в избирательное законодательство в части сбора подписей муниципальных депутатов для регистрации в качестве кандидата на выборах высшего должностного лица субъекта. Конечно, исключение требования о минимальной доле подписей в поддержку от депутатов муниципальных районов, муниципальных и городских округов, не является сложной задачей для законодателя. Но существенное сокращение численности муниципальных депутатов вновь актуализирует вопрос о сути и правовой природе «муниципального фильтра», а также его правовой регламентации.
Механизм «муниципального фильтра» в своем организационном несовершенстве создает множество угроз реализации права быть избранным и противоречит одному из важнейших принципов пассивного избирательного права - принципу равенства кандидатов. В связи с этим, в целях создания равных возможностей для кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации необходимо существенное изменение правового регулирования данной избирательной процедуры или ее упразднение.
Так, представляется целесообразной трансформация сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата посредством использования государственных информационных систем. Например, по аналогии со сбором подписей избирателей - через «Единый портал государственных и муниципальных услуг», который позволяет идентифицировать и аутентифицировать гражданина не только как частное лицо, но и с учетом его особого статуса (в данном случае - как депутата или главу муниципального образования).
Использование государственного портала и автоматизированных систем исключит возможные проблемы, связанные с засвидетельствованием подписи, и позволит в период сбора подписей в постоянно обновляемом открытом формате публиковать сведения о депутатах и главах муниципальных образований, поддержавших конкретного кандидата. Тем самым электронный способ организации «муниципального фильтра» обеспечит технические ограничения сбора чрезмерного числа подписей и сократит возможности злоупотребления по использованию кандидатами своего должностного положения. Кроме того, возможности инструментария Единого портала государственных и муниципальных услуг позволят уравнять кандидатов в возможности обращения к потенциальным подписантам. И, конечно, следует нормативно закрепить, что сбор подписей в поддержку кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта должен начинаться единовременно после выдвижения всех кандидатов.
Данные организационно-правовые меры позволят оптимизировать избирательный процесс в части регистрации кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта РФ и исключить риски использования «муниципального фильтра» в качестве способа ограничения политической конкуренции.
Библиогра фия:
1. Альбиков Р.Ф. Муниципальный фильтр: не назначение и не выборы, или кто крайний в очереди на губернаторство? // Теория государства и права. 2018. № 4. С. 134-141.
2. Долгих Ф.И. Муниципальный фильтр на региональных выборах: проблемные точки и правовые параметры оптимизации // Избирательное законодательство и практика. 2019. № 2. С 15-19.
3. Дресвянин Д.А. Муниципальный фильтр: проблемы и практика применения // Уральский журнал правовых исследований. 2020. № 4. С. 83-95.
4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 22.05.2002 № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
5. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 № 414 -ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2021. № 52. Ст. 8973.
References:
1. Albikov R.F. Municipal filter: not an appointment and not an election, or who is the last in line for the governorship? // Theory of State and law. 2018. No. 4. pp. 134141.
2. Dolgikh F. I. Municipal filter in regional elections: problem points and legal parameters of optimization // Electoral legislation and practice. 2019. No. 2. From 15-19.
3. Dresvyanin D.A. Municipal filter: problems and practice of application // Ural Journal of Legal Research. 2020. No. 4. pp. 83-95.
4. On the basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation: Federal Law No. 67-FZ of 22.05.2002 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2002. No. 24. St. 2253.
5. On the general principles of the Organization of Public power in the Subjects of the Russian Federation: Federal Law No. 414 of 21.12.2021 -FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2021. No. 52. St. 8973.
