CC BY
57
ВОПРОСЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ПРАВА
Суева Юлия Витальевна,
Федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Институт управления образованием Российской академии образования», научный сотрудник, 8иеуа_у@тай. ги
Пуденко Татьяна Ивановна,
Федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Институт управления образованием Российской академии образования», заведующий лабораторией, доктор экономических наук, доцент, pudenko@mail.ru
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ*
Аннотация
В статье представлены результаты анализа активности муниципалитетов в реализации независимой оценки качества образования. Анализ проводился на основе сплошного обследования муниципальных образований 4 субъектов РФ (всего 125 муниципалитетов). Материалы статьи продолжают и дополняют выводы и результаты сравнительного исследования организационного потенциала региональных систем независимой оценки качества образования. Ключевые слова:
качество образования; независимая оценка качества образования; местное самоуправление; муниципальные органы управления образованием.
Создаваемые в российских регионах системы независимой оценки качества образования (НОКО), изначально задумывались как вариативные, в которых сочетаются обязательные, нормативно установленные, компоненты и те, что могут быть включены в систему оценки в инициативном порядке, на основе предоставленного законом права. В частности, таким вариативным компонентом можно считать муниципальный уровень независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, реализующих образовательные программы. Если для федерального и регионального уровней управления образованием в Федеральном законе №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» четко прописаны обязательные действия органов исполнительной власти по созданию условий для
*Статья подготовлена в рамках выполнения государственного задания по теме «Теоретические модели и механизмы управления системами образования (федеральный, региональный и муниципальный уровни) с учетом особенностей социокультурного и экономического развития»
проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, то для муниципального уровня предусмотрено лишь право реализовать те же самые действия [3].
Представляется достаточно очевидным, что участие муниципального уровня управления в проведении независимой оценки качества образования способно не просто более рационально распределить нагрузку в связи с проведением оценочных процедур, но обогатить создаваемые модели НОКО за счет своих уникальных возможностей, обеспечить более высокий уровень системности и эффективности оценки и управления качеством образования.
На муниципальном уровне можно более точно выявить мнения родителей и местного сообщества, организовав доступные каналы обратной связи с органами управления образованием или с организациями, выполняющими функции оператора независимой оценки качества образовательной деятельности. Для муниципальных органов управления образованием появляется возможность разработать муниципальные «стандарты качества образовательной деятельности» организаций с позиций потребителей образовательных услуг и запросов социума, апробировать их в формате дополнительных критериев и показателей оценки, найти новые формы и механизмы связи с разными участниками отношений в сфере образования, использовать их оценки и мнения для повышения качества образования, укрепления доверия местного социума к образовательным организациям, органам управления образованием.
Не менее важно и то, что муниципальные системы независимой оценки качества образовательной деятельности организаций могут стать теми площадками, на которых происходит реальное взаимодействие общества и муниципальных органов власти, расширение общественного участия в развитии не только системы образования, но и иных социальных пространств муниципальных территорий. Исследователи отмечают, что общественное участие в решении социальных проблем может разворачиваться как по инициативе органов власти, так и в результате активности самой заинтересованной общественности, причем для России характерен именно первый подход [1]. Несмотря на то, что есть преимущества и недостатки у обоих подходов, принято считать, что «более устойчивыми являются процессы, которые закреплены законодательно, причем прописаны не «рамочно», а детально» [1]. Именно эта ситуация складывается с созданием муниципальных систем независимой оценки качества образования.
Активная позиция муниципалитетов, их заинтересованность в проведении независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, реальная готовность воспользоваться предоставленным правом и создать условия для осуществления такой оценки может рассматриваться как отличительный признак организационного потенциала НОКО конкретных субъектов РФ, ведь чаще всего конструкция всей системы независимой оценки качества деятельности организаций социальной сферы закладывается именно на региональном уровне.
Исследование организационного потенциала региональных систем независимой оценки качества образования, проведенное научным коллективом ФГБНУ «ИУО РАО», показало, что субъекты РФ имеют значительные различия не только по отдельным характеристикам организации НОКО, но и по стратегическим подходам к независимой оценке качества образования [2]. Одним из важнейших отличительных признаков стал выход за границы обязательного минимума действий и готовность воспользоваться правом на инициативные решения с тем, чтобы в максимальной степени адаптировать систему НОКО к специфике региональной системы образования, превратить ее в эффективный инструмент обеспечения качества образования в регионе, достижения приоритетных целей и задач развития.
Сплошное обследование всех субъектов Российской Федерации позволило разделить их на 4 группы (лидеры, аутсайдеры, более и менее успешные регионы) в зависимости от значения индекса развития организационного потенциала региональных систем НОКО, а также провести их ранжирование по частным критериям: открытость и доступность информации о независимой оценке качества образования; полнота условий для независимой оценки качества подготовки обучающихся; качество критериев независимой оценки образовательной деятельности организаций; качество организационных механизмов оценки образовательной деятельности организаций [2; 3].
В то же время общая картина актуального состояния региональных систем независимой оценки качества образования была бы не полной, если бы не был представлен срез муниципального уровня систем НОКО. С этой целью авторами было проведено выборочное исследование ситуации в ограниченном количестве субъектов РФ, целью которого стало выявление уровня включенности муниципалитетов в проведение независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. В выборку вошли четыре субъекта РФ (Удмуртская Республика, Саратовская область, Забайкальский край, Ленинградская область), в каждом из которых были охвачены все имеющиеся муниципальные образования. В общей сложности, был проведен анализ организации НОКО в 125 муниципальных образованиях.
Сплошное исследование региональных систем НОКО и их выборочный анализ по характеристикам муниципального организационного потенциала независимой оценки проводились на единой методологической и методической основе. Для характеристики муниципального потенциала были использованы 3 критерия: открытость и доступность информации о независимой оценке качества образования; качество критериев независимой оценки образовательной деятельности организаций; качество организационных механизмов оценки образовательной деятельности организаций.
*За исключением Республики Ингушетия и Кировской области, где на момент сбора информации официальные сайты органов управления образованием находились в неактивном состоянии
При исследовании муниципальных систем НОКО не был использован такой критерий, как полнота условий для независимой оценки качества подготовки обучающихся, поскольку еще при сплошном исследовании региональных моделей организации НОКО было выявлено, что даже в административных центрах субъектов РФ в подавляющем большинстве случаев не созданы условия для инициативной проверки уровня подготовки учащихся. В этой ситуации не имело смысла выявлять наличие таких организационных и технических условий в муниципальных территориях.
В соответствии с методикой, каждый из критериев включал несколько показателей, обеспечивающих их содержательное раскрытие. Показатели оценивались с использованием балльной шкалы. При этом начисление баллов производилось путем альтернативного выбора их количества в соответствии с объективно фиксируемыми признаками.
Сравнительный анализ регионов с точки зрения имеющихся муниципальных ресурсов независимой оценки качества образовательной деятельности организаций проводился как по отдельным критериям (с расчетом соответствующих индексов), так и на основе обобщенного индекса развития организационного потенциала муниципальных систем НОКО.
Мы исходили из предположения, что региональные системы НОКО будут различаться между собой в зависимости от того, насколько мощными окажутся муниципальные организационные ресурсы проведения независимой оценки качества образования, насколько массовой будет активность муниципалитетов. Разные баллы присваивались тогда, когда исследуемые признаки наблюдались в единичных случаях, либо они фиксировались у меньшей или у большей части муниципалитетов, входящих в тот или иной субъект РФ. Максимальный балл присваивался в том случае, когда наличие того или иного признака фиксировалось во всех муниципальных образованиях субъекта РФ.
Информационной базой исследования послужили открытые данные о независимой оценке качества образования, размещенные на официальных сайтах органов местного самоуправления, региональных и муниципальных органов управления образованием, на сайтах подведомственных им организаций, а также нормативно-правовые акты НОКО федерального, регионального и муниципального уровней.
Анализ индекса открытости и доступности информации о НОКО в муниципалитетах показал, что информационные условия для проведения независимой оценки и ознакомления жителей, образовательных и общественных организаций с ходом и результатами независимой оценки качества образования значительно различаются в семи выше перечисленных регионах. При этом можно с уверенностью утверждать, что в большинстве муниципальных территорий обследованных регионов информационные ресурсы НОКО в настоящее время не сформированы.
Так в 34 из 125 муниципальных образований индекс открытости и доступности информации о НОКО оказался равным 0, что означает полное отсутствие информации как о целях независимой оценки, правовых основах
и порядке ее проведения, так и о полученных результатах. Специальная страница или раздел по независимой оценке качества образования на официальных сайтах обнаружены в 85 муниципалитетах (68% всей выборки). Однако не всегда на этих ресурсах обновляется контент.
Содержательная характеристика информационных ресурсов показывает, что чаще всего они представлены нормативными документами по независимой оценке качества образования (в 80 муниципалитетах, или у 64% всей выборки); информацией о перечне образовательных организаций, подлежащих оценке (78 муниципалитетов или 62,49% всей выборки); о результатах независимой оценки - 63 (50,4%); о критериях и показателях оценки - 72 (57,6%). Реже всего встречается информация о графике проведения НОКО - 18 (14,4%) и о предложениях по совершенствованию деятельности, подготовленных на основании проведенной оценки - 35 (28%).
Если исходить из того, что главной целью независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, зафиксированной на законодательном уровне, является предоставление всем участникам отношений в сфере образования информации о том, как организована работа по реализации образовательных программ, можно считать, что муниципальные информационные ресурсы обеспечивают пока минимальный вклад в достижение этой цели.
При анализе качества критериев независимой оценки образовательной деятельности организаций, основное внимание уделялось распространенности практики включения дополнительных муниципальных критериев к основным критериям оценки образовательной деятельности организаций, установленным ст. 95 Закона «Об образовании в Российской Федерации».
Анализ открытых данных показал, что только 3 из 125 муниципалитетов (2,4%) воспользовались предоставленным правом и утвердили дополнительные к основным критерии и показатели оценки, отражающие их представления о качественной образовательной деятельности организаций.
Анализ созданных в муниципалитетах организационных механизмов независимой оценки образовательной деятельности организаций показал, что по этому критерию муниципальные ресурсы НОКО могут быть оценены как незначительные. Так, 39 из 125 муниципалитетов имеют значение индекса качества организационных механизмов равное 0,2. Это означает, что в таком количестве муниципалитетов, судя по открытой информации, отсутствуют общественные советы, ответственные за проведение независимой оценки качества образовательной деятельности, нет муниципальных операторов или координаторов, обеспечивающих сбор и обработку данных об образовательных организациях.
Правом создания общественных советов, в полномочия которых входит независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, или наделения этими полномочиями уже существующих советов воспользовались органы местного самоуправления только 79 муниципальной территории (63,2% всей выборки). Поскольку общественный совет в данном
случае выступает основным субъектом проведения независимой оценки качества образования, представляя интересы местного сообщества и реализуя ключевые функции в проведении независимой оценки, не удивительно, что необходимые организационные ресурсы были созданы не более, чем в 20,8% обследованных муниципалитетов.
Если говорить о таком важном элементе НОКО, как непосредственная оценка образовательной деятельности организаций гражданами, проживающими на данной территории, то в 120 муниципалитетах из 125 (96%) на официальных сайтах была создана техническая возможность для выражения гражданами своего мнения.
В целом, сравнительный анализ организационного потенциала муниципалитетов, обеспечивающего проведение независимой оценки качества образования, показал, что даже в небольшой группе обследованных регионов наблюдаются значительные различия и можно выделить регионы-лидеры и регионы-аутсайдеры, используя обобщенный индекс развития организационного потенциала муниципалитетов для проведения независимой оценки качества образования. Этот индекс рассчитывался на основе представленных выше частных индексов.
Для субъектов РФ, вошедших в выборку настоящего исследования, была проведена сравнительная оценка интегрального регионально-муниципального организационного потенциала НОКО. Как и следовало ожидать, в этом случае изменились позиции субъектов в ранжированных списках, сформированных по итогам сплошного обследования на основе характеристик исключительно регионального организационного потенциала. Уровень развития муниципальных ресурсов оказался дифференцирующим фактором и более четко разделил регионы, как по значениям частных индексов, так и по обобщенному индексу.
В таблице 1 показаны изменения в их позиционировании под влиянием включения в оценку муниципальных организационных ресурсов.
Таблица 1
Субъекты РФ Индекс развития организационного потенциала региональных систем НОКО
без учета муниципальных ресурсов с учетом муниципальных ресурсов
Саратовская область 0,720 0,469
Удмуртская Республика 0,700 0,608
Ленинградская область 0,645 0,431
Забайкальский край 0,638 0,361
Прежде всего, видно, что позиции успешных регионов не очень сильно различаются (в левой колонке), если оценивать выполнение ими обязательных, нормативно установленных, требований к организации независимой оценки качества образования. Следует отметить, что стратегическая ориентация на четкое исполнение нормативных требований и решений федерального уровня характерна для подавляющего большинства субъектов, при том, что все же около трети регионов не показали себя надежными исполнителями в вопросах организации НОКО [3].
Тем не менее, настоящими лидерами по праву можно считать тех, кто не ограничивается исполнительской дисциплиной и реализует стратегию активного, инициативного управления, в том числе, в вопросах независимой оценки качества образования, мобилизуя все возможные ресурсы для достижения поставленной цели. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не обязаны, в соответствии с федеральной нормативной базой, брать на себя ответственность за проведение независимой оценки качества образовательной деятельности организаций и создавать условия для этой оценки, активная позиция муниципалитетов существенна для достижения основных целей независимой оценки качества образования. Организационный потенциал муниципального уровня влияет не только на решение частных задач, например, на более полное и своевременное информирование местного сообщества о деятельности образовательных организаций, но, главное - способен повысить качество управления образованием, в том числе, за счет развития общественного участия.
Учет задействованных муниципальных ресурсов позволяет выявить таких лидеров и увидеть более четкое разделение регионов по уровню развития организационного потенциала НОКО.
Выводы проведенного исследования сводятся к следующим положениям:
• Подтверждена важность муниципальных организационных ресурсов и целесообразность рассмотрения независимой системы оценки качества образования субъектов РФ как двухуровневой, регионально -муниципальной системы НОКО. Именно такая конструкция соответствует логике и общему замыслу законодателей, способна в полной мере обеспечить достижение главных целей НОКО. Оценка организационного потенциала регионально-муниципальных систем независимой оценки качества образования является более объемной и, по большому счету, более точной, поскольку отражает совокупные организационные ресурсы субъекта РФ, работающие на общую цель.
•Анализ показал, что муниципальный уровень не является в настоящее время существенным ресурсом для эффективной организации НОКО даже в группе успешных (в этой области) субъектов РФ. Активность подавляющего числа обследованных муниципалитетов является крайне низкой. Типичный портрет муниципальной системы НОКО, который можно составить на основе модальных и медианных значений каждого из показателей их организационного потенциала, обладает следующими чертами:
- нулевые информационные ресурсы (на официальных сайтах нет страницы, посвященной независимой оценке качества образования, отсутствует актуальная информация о порядке, графике и результатах оценки образовательной деятельности организаций);
- отсутствие муниципальных критериев и показателей оценки деятельности образовательных организаций, которые бы отражали значимые для данной территории характеристики качества;
- отсутствие общественного совета, представляющего интересы местного сообщества и наделенного правом принимать решения по вопросам независимой оценки образовательной деятельности организаций;
- отсутствие организаций, уполномоченных выполнять работу операторов или координаторов независимой оценки качества образовательной деятельности организаций;
- отсутствие технических условий для выражения гражданами своего мнения об образовательной деятельности организаций.
• Просматриваются вполне определенные стратегии региональных органов власти и управления, которые либо нацелены на мобилизацию муниципальных ресурсов и создание муниципальных систем независимой оценки качества образования как составной части целостной региональной системы, либо ограничиваются выполнением соответствующих обязательных требований к субъектам РФ.
Литература
1. Кравцов А.О. Привлечение общественности к разработке стратегии развития муниципальных образовательных систем как направление реализации социального взаимодействия в образовании // Вестник ТОГИРРО. 2014. №3(30). С. 143-148.
2. Пуденко Т.И., Суева Ю.В. Независимая оценка качества образования через призму региональных управленческих стратегий // Человек и образование. 2016. №3(48). С. 25-30.
3. Пуденко Т.И., Суева Ю.В. Сравнительный анализ организации независимой оценки качества образования в субъектах РФ [Электронный ресурс] // КУРСОБР: [сайт]. URL: http://www.kursobr.ru/anaHtika/242-novyj-material.html (дата обращения: 23.12.2016).
4. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ [Электронный ресурс] // Консультант: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165899/ (дата обращения: 23.12.2016).
Sueva Yuliya VitaVevna,
The Federal State Budget Scientific Institution
«Institute of Education Management of the Russian Academy of Education», the Scientific researcher, sueva_y@mail. ru
Pudenko Tatyana Ivanovna,
The Federal State Budget Scientific Institution
«Institute of Education Management of the Russian Academy of Education», the Head of the Laboratory, Doctor of Economics, Assistant professor, pudenko@mail.ru
MUNICIPAL RESOURCES OF THE INDEPENDENT EVALUATION OF THE QUALITY OF EDUCATION
Annotation
In article the results of the analysis of activity of municipalities to realization of independent assessment of quality of education are presented. The analysis was carried out on the basis of continuous inspection of municipalities of 4 territorial subjects of the Russian Federation (125 municipalities). Materials of article continue and supplement conclusions and results of a comparative research of institutional capacity of regional systems of independent assessment of quality of education. Keywords:
quality education; independent assessment of the quality of education; local government; municipal education management.
