CC BY
576
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО: ОСОБЕННОСТИ, СТРУКТУРА И МОДЕЛИ
ДУБСКАЯ О.С.,
аспирантка, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected];
СТРЕЛЬЧЕНКО Е.А.,
кандидат экономических наук, доцент,, Южный федеральный университет, е-mail: [email protected]
В статье выявляются особенности функционирования муниципального хозяйства. Приводятся основополагающие признаки муниципального образования, определяющие его функциональное назначение. Анализируются основные виды и модели муниципального хозяйства.
Ключевые слова: муниципальное хозяйство; муниципальное образование; модели муниципального хозяйства; муниципальная собственность; муниципальная организация местного самоуправления.
Article reveals features of functioning of a municipal economy. The basic signs of municipal union defining its functional purpose are resulted. Principal views and models of a municipal economy are analyzed.
Keywords: a municipal economy; municipal union; models of a municipal economy; the municipal property; the municipal organization of local government.
Коды классификатора JEL: O18, R51.
В течение всей многовековой истории в качестве базисных институтов выступают такие, как «имущество», «собственность», «право собственности» [1, с. 7]. При этом динамизм и особенности социально-экономической трансформации в России свидетельствуют не только об изменении их содержательной интерпретации, но и обусловливают необходимость концептуализации данных категорий применительно к специфике функционирования муниципальных образований, как неотъемлемых элементов всей системы воспроизводственных отношений. Об этом также свидетельствует сложившаяся к настоящему времени ситуация в муниципальных образованиях России, в том числе сформировавшаяся и под воздействием последствий экономического кризиса 2008-2010 гг.: доходные источники местных бюджетов значительно уменьшились, а в ряде случаев падение стало катастрофическим. Так, в Краснодаре по итогам 11 месяцев 2009 года в городской бюджет недопоступило 335, 2 млн руб., что составило по сравнению с предыдущим периодом снижение примерно на 4%, и это при том, что в докризисный период динамика доходов местного бюджета демонстрировала уровень прироста в 22-71,7% [4, с. 3].
На наш взгляд, такое положение дел связано, прежде всего, с неэффективностью института муниципальной собственности, выступающего социально-экономической основы воспроизводственной самодостаточности субрегиональных образований. Все это ведет к мультипликации негативного эффекта от нарастания воспроизводственных диспропорций в масштабах всей страны, представляющей собой «многорегиональный организм», нормально функционирующий только при условии баланса интересов его субъектов, представленных федеральным, региональным и местным уровнями. Несмотря на то что социально-экономическое развитие субъектов РФ в 2010 г. характеризовалось ростом основных макроэкономических показателей [8, с. 72], тем не менее, все еще сохраняется, а в некоторых случаях усиливается межрегиональная дифференциация, связанная с сформировавшимся к настоящему времени ресурсным потенциалом региональных экономик.
Таким образом, на начальном этапе нашего исследования считаем необходимым обратить внимание на ключевые моменты динамики содержательного наполнения категориального аппарата муниципальной экономики, поскольку именно дефинициальная унификация в предметной области исследования позволяет выработать в конечном итоге наиболее реалистичный с точки зрения практической реализации механизм повышения эффективности управления объектами собственности субрегиональных муниципальных образований.
© О.С. Дубская, Е.А. Стрельченко, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
Муниципальное образование приобретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти.
При этом нельзя не согласиться с позицией А. Кобилева в отношении основополагающих признаков муниципального образования, определяющих, на наш взгляд, его функциональное назначение [5, с. 35]: экономическая самодостаточность территории; особое место территории в системе общественного разделения труда; значительная доля активного населения; заинтересованность региональной власти в процессах, происходящих на подконтрольной ей территории; особенности развития муниципального образования определяются совокупностью следующих факторов: территории и природные условия; совместные интересы в хозяйственной деятельности, выражающиеся в совместном использовании ресурсного потенциала территории, а также однотипности производства, осуществляемого на ней; форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики; учет инфраструктурного единства территории.
Помимо указанных факторов, определяющим моментом в развитии муниципального образования выступает комплекс задач, встающих перед ним в соответствии с полномочиями, возложенными со стороны государства. В свою очередь, объем предмета ведения и полномочия оказывают самое непосредственное влияние на определение оптимального размера территории, подчиняющегося действию таких принципов, как: баланс объекта и субъекта управления, а также субсидиарность (минимизация) уровня полномочий [5, с. 53].
Очевидно, что муниципальная экономика не должна нарушать целостности внутреннего рынка и единства ключевых инфраструктурных сетей. Будучи особой подсистемой народного хозяйства, муниципальная экономика не может рассматриваться как изолированная ее часть, соответственно неправомерно абсолютизировать экономическую самостоятельность муниципалитетов — она имеет вполне определенные границы и достаточно лаконично сформированную структуру.
Категориально определяющим признаком для «местного хозяйства» должны быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг и уровень подчиненности определенным органам государственного управления.
Наряду с дефиницией местного хозяйства в научной литературе и практике хозяйствования используется также понятие городского хозяйства или городского хозяйственного комплекса. В систему городского хозяйства как необходимый элемент входит муниципальная собственность, взаимодействующая со всеми ее составными частями через систему инфраструктурного обеспечения, налоговую и кредитно-финансовую системы, экологический контроль. Для объектов городского хозяйства, важнейшими из которых являются промышленные предприятия, характерен приоритет их хозяйственной деятельности над задачами жизнеобеспечения города и учетом территориального, местного интереса. Наоборот, муниципальная экономика нацелена на реализацию жизненно важных интересов всего муниципального образования, вызванных проживанием населения на данной территории. Поскольку удовлетворение этих интересов и потребностей в общественных благах и услугах, которые рынок не производит в силу их высокой стоимости, осуществляется в рамках муниципальной экономики, то изначально она по природе своей является убыточной, неспособной к самовоспроизводству.
Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, которые являются объектом муниципальной собственности либо в уставном капитале которых участвует орган местного самоуправления [7, с. 14]. По роли в решении задач местного значения выделяют несколько видов муниципального хозяйства, которые располагаются в порядке возрастания этой роли. Выделяются следующие модели муниципального хозяйства [3, с. 10]:
1. Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что значительную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования и основными ресурсами являются налоги с населения. Главным элементом выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в развитых странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
2. Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление им ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты, т.е. налоги с населения дополняются налогообложением производителей продукции и услуг на территории муниципального образования. Современное российское муниципальное хозяйство формируется в соответствии с коммунально-рентной моделью развития.
3. Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Муниципальная экономика в большей степени связана с природно-климатическими факторами — наличием полезных ископаемых, других природных ресурсов, благоприятных условий географической среды. Это обусловливает более сильную зависимость уровня развития муниципального образования от природных факторов и состояния окружающей среды, нежели других уровней экономики страны.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО: ОСОБЕННОСТИ, СТРУКТУРА И МОДЕЛИ
67
Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, представляет собой его основу и необходимый элемент местной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается [9, с. 5]: территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющими естественный территориальный предел развития местного хозяйства; направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированны все предприятия производственной и непроизводственной сферы местного хозяйства.
На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно уже местного хозяйства. Местное хозяйство традиционно рассматривается как совокупность предприятий, организаций, объектов и структур, расположенных на территории города, ориентированных на местный рынок, обеспечивающих устойчивое функционирование определенной территории (местности) и удовлетворяющих потребности населения.
Под управлением муниципальной собственностью понимается осуществление от имени и в интересах населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также разработка механизмов всестороннего социальноэкономического регулирования сферы муниципальной экономики. Муниципальное хозяйство, являясь комплексным по сути, т.е., включающим в себя многие общественные отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, не обладает, как правило, гармоничной структурой. Каждое муниципальное образование представляет собой хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные отрасли — те, на которых специализируется муниципальное образование. С этими отраслями связана и инфраструктура.
Различия состоят в размерах территории, в ресурсном обеспечении, в составе населения, все это играет существенную роль при управлении муниципальным образованием. В то же время структура муниципального хозяйства должна быть достаточно разнообразной и включать различные хозяйственные и социальные комплексы, необходимые для всестороннего развития города или района: это сферы промышленности, строительства, агропереработки, торгово-сервисного, жилищно-коммунального и культурно-бытового хозяйства. Поэтому одной из главных задач в рамках муниципальной экономики является повышение комплексности в развитии экономики каждого муниципального образования. Получается, что проблема повышения эффективности управления муниципальной экономикой должна рассматриваться в рамках концепции совершенствования местного самоуправления в целом. Поэтому разработка концепции развития муниципальной экономики является необходимой основой решения многих задач на уровне муниципального образования.
Таким образом, одной из главных задач в рамках муниципальной экономики является повышение комплексности в развитии хозяйства каждого муниципального образования. Проблема повышения эффективности управления муниципальной экономикой должна исследоваться в рамках концепции совершенствования местного самоуправления в целом. Поэтому разработка концепции развития муниципальной экономики является необходимой основой решения многих задач на уровне муниципального образования.
Кроме этого, в категориальном аппарате муниципальной экономики необходимо проанализировать следующую дефиницию: «муниципальная организация местного самоуправления», которая была сравнительно недавно введена в научный оборот [6, с. 30], что позволяет говорить о недостаточной ее разработанности в теоретическом плане, и соответственно, приводит к неэффективному ее использованию в практике муниципального управления.
Эволюционный анализ управления местными сообществами позволяет выделить следующие формы организации местной публичной власти со свойственными им механизмами координации действий власти и местных сообществ: государственно-административная (советская организация местной государственной власти); земская организация местного самоуправления (общественного управления); муниципальная организация местного самоуправления.
В широком смысле категория «муниципальная организация местного самоуправления (МОМС)» — это форма и способ организации местной публичной власти, присущие демократическому обществу с рыночными отношениями, и при которых обеспечивается реальное участие местных сообществ и граждан в осуществлении своего права на местное самоуправление и защиту своих законных прав и интересов, касающихся решения жизненно важных вопросов.
В более узком смысле — это с одной стороны — совокупность органов муниципальной власти, форм самоорганизации и участия граждан в местном самоуправлении, а с другой — социальный механизм, регулирующий общественные отношения, возникающий в процессе реализации местными сообществами и гражданами своих прав на осуществление местного самоуправления.
В современном российском обществе МОМС формируется на территории муниципального образования и имеет как социальная система ярко выраженную социальную направленность, проявляющуюся в удовлетворении общественных (коллективных) потребностей.
Параметрическая характеристика МОМС включает следующие элементы: целевое назначение; правовую и нормативную основу; ресурсы; процессы и структуру; разделение труда и распределение ролей; внешнюю среду; систему внутренних социальных, экономических связей и отношений, отражающих организационную культуру [6, с. 31].
Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения его эффективности за счет использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы унитарных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели — получение дополнительных доходов в местный бюджет и производство товаров и услуг, в которых нуждается население. Применительно к каждому предприятию эти цели могут ставиться одно-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
временно или независимо друг от друга. В производстве товаров и оказании услуг на уровне местного хозяйства возможны две ситуации. В одной ситуации в рамках муниципального образования отсутствуют предприятия данного профиля или объем их производства недостаточен, следовательно, одной из главных задач является заполнение этой экономической ниши рынка на местном уровне унитарными предприятиями. В другой ситуации предприятия данного профиля существуют и в достаточном объеме наполняют рынок, а унитарное предприятие создается для регулирования уровня цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности.
Таким образом, муниципальные органы в интересах удовлетворения потребностей территориального образования в производстве отдельных видов продукции вынуждены использовать муниципальную собственность для создания муниципальных предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. То есть экономической формой реализации муниципальной собственности является непосредственное удовлетворение общественной потребности в продукции или услугах.
Многочисленные перемены в системе хозяйствования и ее преобразования строятся на учете специфики регионов и возможностей муниципальных хозяйств в удовлетворении социальных потребностей населения. Местный рынок рассматривается как форма и способ обмена товарами, созданными за счет местных ресурсов и с учетом потребностей населения, проживающего на данной территории. Решение социально-экономических проблем становится возможным при разумной организации и создании системы эффективного функционирования муниципального хозяйства в рамках единого комплекса местного хозяйствования.
ЛИТЕРАТУРА
1. АбаевМ.Т. Некоторые аспекты приватизации муниципального имущества / В сборн. Современная стратегия социальноэкономического развития России: вопросы экономики и права. Материалы международной научной конференции. Сборник статей. Ч. 2 / Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, А.Ю Архипова и др. Краснодар: ЮИМ, 2008.
2. Воронин А., Лапин В., Широков А. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998.
3. Домбровский А.Н. Практика управления местными бюджетами в условиях экономического кризиса // Финансы. 2010. № 1.
4. Кобилев А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве. Ростов н/Д., 2007.
5. Константинов А. О сущности и содержании категории «муниципальная организация местного самоуправления» // Муниципальная власть. 2006. № 6.
6. Местную власть обижать не рекомендуется // Российская газета. 2007. № 4307.
7. Региональное развитие: аналитический обзор // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2011. № 7 (49).
8. Хегай Е.В. Проблемы стратегического управления муниципальным хозяйством (на примере малых городов Приморского края) // Российский экономический Интернет-журнал. 2007. 3 марта.
