CC BY
115
принципы и подходы к повышению эффективности
ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В МУНИЦИПАЛЬНУЮ
экономику на региональном уровне
НОВИЦКИЙ А.Г.,
аспирант,
Ростовский государственный экономический университет (РИНХ),
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются муниципальные образования с позиций формирования социально и экономически ответственной системы регионального управления. В контексте данного исследования были выделены внешнее окружение системы местного хозяйства и внутренняя структура муниципальной экономики, при этом системообразующим элементом является муниципальная собственность как основной имущественный комплекс города. Систему муниципального управления, для целей формирования стратегии комплексного социально-экономического развития сформировавшуюся под воздействием множества факторов, можно характеризовать как открытую относительно самостоятельную, юридически независимую, локализованную конкретной локальной территорией комплексную социально-экономическую систему.
Ключевые слова: муниципальная собственность; муниципальная экономика; социально-экономическое развитие региона.
In article municipalities from formation positions socially and economically responsible system of regional government are considered. In a context of this research the external environment of system of a local economy and internal structure of municipal economy were allocated, thus a backbone element is the municipal property as the main property complex of the city. System of municipal management, for formation of strategy of the complex social and economic development, created under the influence of a set of factors it is possible to characterize as open rather independent, legally independent, complex social and economic system localized by the concrete local territory.
Keywords: municipal property; municipal economy; social and economic development of the region.
Коды классификатора JEL: H11, H77.
Система муниципального управления включает целый ряд методов и подходов к экономической активизации муниципальных образований, все это методы воздействия субъекта управления на объект управления для практического достижения стратегических и тактических целей системы муниципального управления. Например, если правильно анализировать и вовлекать в реализацию механизмов муниципального управления муниципальную собственность в качестве системообразующего фактора как входящую составной частью в сложную территориальную систему сособственников в системе муниципального образования, то становится очевидным, что в этой части просто механизма управления муниципальной собственностью недостаточно [4, с. 52]. В этом направлении (управления и координации деятельности собственников) необходима политика согласования экономических интересов, вовлекающая в развитие системы территориального хозяйствования объекты государственной (региональной и федеральной) и частной (корпоративной) собственности, присутствующие на территории муниципального образования. Задача этой политики, обеспечивать сохранение и совершенствование общей системы местного хозяйствования и поддерживать режим экономически ориентированной деятельности, направленной на реализацию различного рода целей, задач и решений в управлении и развитии муниципального образования.
Органы власти всех уровней выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на территории, но и осуществляют управление развитием территории. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приобретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих
© А.Г. Новицкий, 2012
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития, целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и ограничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории [3, с. 17].
В условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях — объективная закономерность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Развитие муниципального образования подвержено воздействию целого ряда внешних и внутренних факторов. Это связано в первую очередь со сложной структурой экономики региона, с разноплановостью составляющих ее элементов, с социальной неоднородностью и множеством разнопорядковых экономических и социальных связей.
Существенное влияние на структуру экономики и ее потенциал оказывают географические, территориальные, демографические, транспортные и другие особенности, существенным образом определяющие специфику экономики и муниципальную структуру управления. Функционирование механизмов жизнеобеспечения населения на уровне муниципального образования должно быть подчинено переводу социально-экономической сферы в режим устойчивого, а затем и динамичного развития с помощью разработок и проведения в жизнь специальных программ в стратегии муниципального управления. Главная цель постоянно действующего механизма обновления управления в этом процессе заключается в том, чтобы объединить инновационную деятельность, осуществляемую в отдельных «точках роста», в один организационно оформленный управляемый процесс. Системой жизнеобеспечения муниципального образования является в основном муниципальное хозяйство, следовательно, система муниципального хозяйствования, которую формируют муниципальные образования напрямую зависит от структуры, функций и механизмов системы муниципального управления и направлена на всю совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, ориентированную на развитие самих субъектов муниципального хозяйствования и удовлетворение общественных потребностей населения. Система муниципального хозяйствования включает в свой состав предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и общественного питания и т.п. Но ведущей отраслью в этой системе является жилищно-коммунальное хозяйство, которое, в свою очередь, делится на ряд отраслей:
а) жилищное хозяйство (эксплуатационные организации, организации по капитальному и текущему ремонту зданий, санитарно-технические и санитарно-гигиенические предприятия — водопровод, канализация, бани, прачечные);
б) энергетические предприятия (электрические подстанции и городские электрические сети, газовое хозяйство, районные и квартальные отопительные котельные);
в) городской транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, автобус, такси и другие виды местного транспорта);
г) внешнее благоустройство (дорожное хозяйство, санитарная очистка улиц, озеленение, уличное освещение);
д) гостиничное хозяйство (гостиницы, кемпинги, мотели).
Современное состояние системы жизнеобеспечения муниципальных образований России определяется общим состоянием экономики страны, но у каждой территории есть и специфические характеристики его социально-экономического состояния. Перед муниципальными образованиями стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Специфика кризиса отдельных городов и иных поселений обусловлена объективными факторами, то есть спецификой их регионов в системе общественного разделения труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами. И субъективными факторами, то есть методами муниципального управления и относительной структурной стабильностью избранной системы управления, осуществляющей это управление, координацию и организацию бизнеса для всей системы местного хозяйствования и эффективного управления социально-экономическим развитием территорий.
В формировании механизмов муниципального управления и разработке стратегий развития системы муниципального хозяйственного комплекса важным отправным моментом стал тот факт, что учреждения этой сферы часто испытывают тяжесть преобразований и недостаток финансирования именно на предприятиях своей сферы. Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость. В настоящее время муниципальная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию к сокращению [2].
принципы и подходы к повышению эффективности государственного.
177
Таблица 1
Характеристики движения основных фондов в муниципальных образованиях Ростовской области в 2011 г. *
Коэффициент выбытия основных фондов Коэффициент обновления основных фондов Коэффициент прироста основных фондов
Всего по области* 0,13 0,15 2,17
г. Азов 0,05 0,03 -2,05
г. Аксай 0,06 0,04 -1,93
г. Батайск 0,11 0,11 0,19
г. Белая Калитва 0,05 0,02 -2,43
г. Волгодонск 0,08 0,08 -0,06
г. Гуково 0,23 0,10 -16,60
г. Донецк 0,02 0,04 1,85
г. Зверево 0,01 0,11 10,56
г. Новочеркасск 0,10 0,08 -2,72
г. Новошахтинск 0,04 0,11 6,8
г. Таганрог 0,45 0,43 -3,16
г. Шахты 0,09 0,01 -9,33
* Данные по области за исключением г. Ростова.
Более половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной формы собственности. Для предприятий области характерно незначительное обновление основных фондов. Данные по их движению для крупных, средних и совместных предприятий приведены в табл. 1. При комплексном подходе к муниципальным предприятиям со стороны местной администрации возможно значительное повышение их эффективности, что давало до 2010 г. за счет отчислений от прибыли дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Это являлось действенным механизмом для разработки и реализации организационно-хозяйственных краткосрочных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. На сегодняшний момент кроме бюджетных источников для этих целей могут привлекаться средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.
Главная задача управления социально-экономическим развитием территорий состоит в разработке и реализации стратегически ориентированной социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохраняют ответственность за решение проблем комплексного социально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для населения. Одной из основных проблем жизнеобеспечения населения муниципального образования является проблема реформирования ЖКХ, которая находится в состоянии кризиса. К реформе жилищно-коммунальной сферы, которая в наших условиях до сих пор также является формой монополии, должны предъявляться еще более жесткие требования, учитывая ее предельно взрывоопасный социальный заряд. Предлагаемая правительством еще с 1997 г. концепция и все официальные последующие программы и преследуют лишь одну цель — перенести ответственность за состояние ЖКХ, а также расходы по его содержанию на население — и в этом смысле носят исключительно фискальный характер. Учитывая уровень доходов и сбережений населения, с одной стороны, и масштабы потребности в финансовых ресурсах на содержание и реконструкцию систем жизнеобеспечения, которые за последние десять лет пришли в критическое состояние, — с другой, такая концепция приведет не к преодолению, а к обострению кризиса в ЖКХ, чреватому социально-политической дестабилизацией.
Критическое отношение общества к планам так называемого реформирования ЖКХ, которые на практике сводятся лишь к идее его форсированной фактической приватизации, определяются еще и тем, что целый ряд нерешенных юридических, экономических и политических вопросов в этой сфере на данном этапе делает возможность эффективной работы здесь частного бизнеса крайне проблематичной. Без наведения порядка с финансированием потребления соответствующих услуг государственными и муниципальными предприятиями (а к ним относятся и учреждения здравоохранения, образования, предприятия системы жизнеобеспечения населения и другие социально важные структуры), без политических гарантий возможности судебного взыскания платы за потребляемые коммунальные услуги и гарантий против произвола местных администраций серьезный и добросовестный частный бизнес в этих сферах невозможен. Приход же в эту область известного у нас типа бизнеса, «умеющего» работать в условиях юридической незащищенности, лишь усилит коррупцию и усугубит ситуацию в ЖКХ в ущерб интересам потребителей. Здесь, так же как и применительно к другим монополиям, первоочередным шагом и условием реструктуризации должно быть финансовое оздоровление и открытие этой сферы для контроля и анализа. Ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ, и отмена любых льгот для коммерческих организаций должны быть обязательным условием лицензирования организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. В монопольном секторе ЖКХ должны быть кодифицированы нормативы затрат, включаемых в себестоимость соответствующих услуг, а приобретение товаров и услуг, необходимых для функционирования этой сферы, предприятиями ЖКХ и структурами, выступающими в качестве посредника между поставщиками соответствующих услуг и населением,
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 2
должно проводиться на конкурсной основе на базе типовых договоров. Задача муниципального механизма хозяйствования — создать на перспективу в этой сфере социально значимого хозяйствования, механизм, который позволяет вести учет реальных объемов потребляемых услуг населением, и определять минимальный набор услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги. Только после этого можно ставить вопрос о передаче части функций по обслуживанию потребителей услуг ЖКХ частному бизнесу и дерегулировании контроля над тарифами в этой области. Причем встраивание процедуры дерегулирования в механизм хозяйствования в сфере ЖКХ должно сопровождаться принятием законодательных документов о жестком контроле со стороны систем муниципального управления над локальными и общенациональными монополиями [1, с. 23-26].
Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.
Взаимосвязанные признаки муниципального управления в рамках муниципальных образований наиболее полно отражает предлагаемая автором базисная категория «хозяйство муниципальных образований», определяющая экономическую деятельность местного сообщества. Она включает в себя муниципальную собственность, хозяйственные общества, частично или полностью завязанные на местный рынок, инфраструктуру и социальную сферу, а также учреждения государственного подчинения, обслуживающие местных жителей. Являясь основной составной частью народного хозяйства, хозяйство муниципальных образований может включать в себя субъекты всех форм собственности — муниципальной, государственной и частной (корпоративной).
Основой для стратегической реализации механизмов экономически эффективного муниципального управления могут служить программно-целевые методы, а финансирование осуществляться не столько за счет бюджетов муниципальных образований, сколько за счет бюджетных дотаций, субвенций и субсидий федерального и регионального уровней, а в ряде случаев, при коммерческой ценности проектов — за счет кредитов и займов. Опыт реализации различных программ развития муниципальных образований, накопленный в Ростовской области, и должен стать основой для разработки комплексной стратегии социально-экономического развития муниципальных образований.
Методологическую основу для этого предоставляют программно-целевые методы планирования и управления, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Программно-целевой подход предусматривает формирование генеральных целей, их разделение на цели более низкого уровня (целевые задачи) и выявление ресурсов, необходимых для их согласованной реализации в форме целевых программ.
Целевая программа представляет собой совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Варнавский В.Г. Государственное - частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6. С. 23-26.
2. Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки. Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты поддержки инвесторов», 10 октября 2006 г. // Сайт «Регионалистика» (http://regionalistica.ru/project/investproject/fed_instr).
3. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве // Вестник законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 2. С. 6-20.
4. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
