CC BY
20
DOI: 10.24412/2304-6139-2021-5-32-43
В.В. Акбердина - д.э.н., член-корреспондент РАН, заведующая отделом региональной промышленной политики и экономической безопасности Института экономики Уральского отделения Российской академии наук, г. Екатеринбург, akberdina.vv@uiec.ru,
V.V. Akberdina - Doctor of Economics, Corresponding member of the RAS, Head of the Department of regional industrial policy and economic security, Institute of Economics Ural branch RAS, Ekaterinburg;
А.В. Трынов - младший научный сотрудник, центр стратегического развития территорий Института экономики Уральского отделения Российской академии наук, г. Екатеринбург, trynovv@mail.ru,
A.V. Trynov - Junior Research Associate of the Center for Strategic Development of Territories, Institute of Economics Ural Branch RAS, Ekaterinburg.
Исследование выполнено в соответствии с государственным заданием для ФГБУНИнститута экономики УрОРАН на 2020-2022гг.
МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ГОРОДАХ БОЛЬШОГО УРАЛА: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ MUNICIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE CITIES OF THE BIG URALS: TRENDS AND DEVELOPMENT PROSPECTS
Аннотация. Статья посвящена анализу тенденций и перспективам развития муницпально-частного партнерства (МЧП) в городах Большого Урала Авторами приводится обзор значимых эмпирических исследований вопросов развития муниципально-частного партнерства, актуализируется проблематика данных исследований. В статье представлены результаты исследования тенденций реализации 546 МЧП-проектов в регионах, традиционно относимых к Большому Уралу и субъектов РФ, относимых Уральскому федеральному округу. Авторы обосновали такие тренды как устойчивое снижение количества МЧП проектов, снижение роли концессий как основной формы реализации МЧП проектов, рост доли проектов, направленных на создание социальной инфраструктуры (школы, больницы, дошкольные учреждения) и снижение доли проектов в сфере тепло и водоснабжения, а также снижение доли частного финансирования при реализации МЧП проектов. В статье проанализированы данные рейтинга муниципалитетов по уровню развития МЧП, представленный Национальным центром ГЧП. Построена матрица соответствия оценки уровня развития институциональной среды и оценки уровня опыт реализации МЧП проектов, а также рассчитана корреляция данных показателей. Показано, что представленная оценка опыта реализации МЧП проектов и уровня развития институциональной среды имеют слабую корреляцию. Сделано предположение об определяющем влияние на уровень развития МЧП в городах общего социально-экономического развития муниципалитета, а также личной заинтересованности руководства городов в развитии данного института.
Abstract. The article is devoted to the analysis of trends and prospects for the development of municipal-private partnership (MPP) in the cities of the Greater Urals. The authors provide an overview of significant empirical studies of the development of municipal-private partnerships, and actualize the problems of these studies. The article presents the results of a study of trends in the implementation of 546 MPP projects in the regions traditionally referred to the Greater Urals and the constituent entities of the Russian Federation referred to the Ural Federal District. The authors substantiated such trends as a steady decrease in the number of MPP projects, a decrease in the role of concessions as the main form of implementation of MPP projects, an increase in the share of projects aimed at creating social infrastructure (schools, hospitals, preschool institutions) and a decrease in the share of projects in the field of heat and water supply, as well as decrease in the share of private financing in the implementation of MPP projects. The article analyzes the data of the ranking of municipalities by the level of development of PPP, presented by the National Center for PPP. A correspondence matrix for assessing the level of development of the institutional environment and assessing the level of experience in the implementation of MPP projects was constructed, and the corre-
lation of these indicators was calculated. It is shown that the presented assessment of the experience of implementing MPP projects and the level of development of the institutional environment have a weak correlation. An assumption is made about the decisive influence on the level of development of MPP in cities of the general socio-economic development of the municipality, as well as the personal interest of the city leaders in the development of this institution.
Ключевые слова: муниципально-частное партнерство, концессии, Уральский федеральный округ, УрФО, Большой Урал.
Keywords: municipal-private partnership, concessions, Ural Federal District, Ural Federal District, Greater Urals.
Введение
Перспективным механизмом решения задач социально-экономического развития муниципалитетов является муниципально-частное партнерство (далее - МЧП). Многие теоретические аспекты, причины возникновения, стимулы и проблемы развития, а также отличия МЧП от прочих форм сотрудничества власти и бизнеса были рассмотрены ранее многими зарубежными и российскими исследователями [1-7]. Необходимо отметить сильный дефицит эмпирических исследований развития муниципально-частного партнерства по сравнению с обширными теоретическими наработками. Следует отметить статью Белева С.Г., Векер-ле К.В. и Соколова И.А [8]. В работе, на основе данных стран Европы показано, что МЧП наиболее чувствительно к зрелости развития экономики, а также к имеющимся у государства бюджетным ограничениям, не позволяющим профинансировать возведение и содержание необходимой инфраструктуры предоставления общественных благ за счет бюджета. В то же время не выявлена статистически устойчивая связь между институциональной средой и возникновением МЧП.
Существуют и критические мнения в отношении перспектив развития ГЧП и МЧП в России. Например, Нефёдкин В.И. и Фадеева О.П. отмечают: «Представление о ГЧП как о способе привлечь частный капитал в социально значимые проекты в современной России утрачивает свою актуальность. Доступные данные не дают полного представления о масштабах и динамике реального участия бизнеса в реализуемых проектах ГЧП, поскольку в них отсутствуют показатели фактически осуществленных инвестиций. Тенденции в формировании и распределении налоговых доходов, наблюдаемые в 2014-2018 гг., объективно снижают инвестиционный потенциал частного бизнеса и домашних хозяйств» [9]. Кроме того, исследователи отмечают и другие препятствия в развитии МЧП. Фролова Е.В. и Рогач О.В. указывают на преобладание «узкопрагматичную ориентацию власти на использование финансовых ресурсов бизнеса в практике муниципального управления». Руководители местных органов власти понимают МЧП как безвозмездную помощь от социально ответственных предприятия, которые готовы вкладывать финансовые средства в развитие муниципального образования [10]. Ряд проблем финансового характера реализации ГЧП проектов рассмотрены в работе М.И. Куделича [11].
Важным этапом в формировании МЧП в России стало принятие в 2015 г. федерального закона о государственно частном и муниципально частном партнерстве (далее - Закон о МЧП). В соответствии с данным законом под МЧП понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Данный документ оказал значительное положительное влияние в плане унификации понимания МЧП, поскольку до его принятия было предложено большое число разнообразных подходов и формулировок определения данного понятия. Муниципально-частное партнерство нацелено на привлечение частных ресурсов в так называемые некоммерческие (социально значимые) инвестиционные проекты. Особенностью таких проектов является относительно низкая
(ниже рыночной) или отрицательная финансовая эффективность. При этом они направлены на производство благ, генерирующих значительные положительные внешние эффекты (экс-терналии), что обуславливает необходимость их финансирования из бюджетов разных уровней. Такое сочетание эффектов от реализации проекта (отрицательная коммерческая эффективность и положительная общественная), а также привлечение частных инвесторов, нацеленных в первую очередь на получение положительного финансового результата, является одной из ключевых особенностей МЧП, отличающих его от прочих форм сотрудничества государства и бизнеса, в частности от концессий. Тем не менее, в российской практике утвердился подход, в соответствии с которым муниципально-частное партнерство и концессии рассматриваются параллельно, поскольку имеют много общего. Многие исследователи, проводя анализ рынка ГЧП проектов, относят к данной сфере и концессии [12, 13]. По мнению авторов, концессионная форма реализации и государственно-частное партнерство имеют принципиально важное отличие. Концессии изначально задумывались для реализации проектов, способных генерировать положительный денежный поток и в итоге окупить вложенные средства и обеспечить частному инвестору требуемую доходность. Кроме того, объект концессии должен обеспечить и возможность выплаты концеденту определенного концессионного платежа за право реализации этого проекта. При этом государство может фактически не принимать участия в реализации проекта, а лишь наблюдать за законностью работы концессионера. В случае ГЧП инвестор привлекается для реализации проектов, не предполагающих коммерческой эффективности. Следовательно, государство должно возмещать часть расходов инвесторов. На наш взгляд, данное отличие является принципиальным и позволяет рассматривать концессию и государственно-частное партнерство как две различные формы реализации инвестиционных проектов.
Одной из наиболее проблемных сторон развития муниципально-частного партнерства является недостаточный объем финансовых ресурсов. Вопреки широко распространенному мнению, что МЧП должно снижать бюджетные расходы это не совсем точно. На самом деле основной целью сотрудничества власти и бизнеса является повышение эффективности использования ресурсов (как правило бюджетных), что в наших реалиях зачастую трактуется как снижение расходов. В действительности реализация МЧП проектов должно способствовать поиску оптимального соотношения качества и цены, которую общество платит за пользование инфраструктурой и получаемые услуги. К сожалению в настоящее время большинство муниципалитетов ведут хозяйственную деятельность в условиях острой нехватки ресурсов. Значительную долю расходов городских бюджетов составляют заработная плата, а также реализация мер, нетерпящих отлагательства. Бюджеты развития очень ограничены и планировать на 20- 30 лет практически невозможно. В таких условиях, приоритетным механизмом исполнения муниципальных функций, естественно, остаются 44 и 223 ФЗ, нацеленные, как правило, на получение наилучшей, то есть самой низкой цены. Данный тезис подтверждают зарубежные эмпирические исследования реализуемых проектов на основе соглашений о ГЧП. Имеющиеся данные показывают, что в большинстве случаев расходы на реализацию проектов оказывались выше, чем если бы были реализованы традиционными способами (через госзакупки) и на заёмные средства.
Анализу проблем реализации государственных закупок в России посвящено достаточно большое количество исследований. Обобщая позиции авторов можно выделить общие аспекты этих исследований. Во-первых, институт государственных закупок имеет большое значение и эффективность его работы остается на удовлетворительном уровне, поскольку позволяет органам власти выполнять свои базовые обязательства. При этом, отмечается большое число «хронических проблем» данного института. Например М.Н Григорьев выделяет следующие проблемы [14]:
- изменчивость законодательства в сфере государственных закупок;
- корректность обоснования начальной максимальной цены контрактов (НМЦК);
- своевременность исполнения бюджетных ассигнований;
- недобросовестная конкуренция, сговор между участниками закупок (заказчиками и поставщиком или между поставщиками).
На наш взгляд, одним из серьезных недостатков системы государственных закупок в РФ является её акцентирование на минимизацию стоимости приобретаемых работ и услуг приводит к получению благ наименьшего качества. Не во всех процедурах профессионально установлены требования, например, к продукции, условиям приема или другим условиям процедуры, что, в свою очередь, может приводить к низкому качеству продукции. Таким образом, процедуры, основанные на предложении о минимальной цене, приводят к приобретению товаров, идентичных по техническим параметрам, но низкого качества и в дальнейшем к дополнительным затратам государственных средств [15].
Как правило, рекомендации по преодолению данных проблем сводятся к мерам по совершенствованию регламентов и правил закупок, созданию новых контролирующих органов или расширению общественного контроля за проведением государственных закупок.
При этом, в научных публикациях практически отсутствуют какие-либо количественные оценки общественных потерь от неэффективности системы государственных закупок, динамики этого показателя и факторов на нее влияющих. Кроме того, отсутствует оценка стоимости функционирования системы закупок. Проблема оппортунистического поведения в процессе осуществления государственных закупок довольно подробно рассмотрен в работе Юрченко Е. В. и Юрченко А. А. [16].
Можно сказать, что эффективность действующей в России системы финансирования и предоставления государством основных социальных благ посредством тендерной системы остается довольно низкой, а проблемы, присущие этой системе, практически неразрешимыми. На наш взгляд, целесообразно рассматривать и развивать МЧП именно как альтернативный способ финансирования предоставления государством основных социальных благ и в первую очередь, инфраструктурной составляющей этих благ.
Данные и методы исследования
Авторами было проведено исследование тенденций реализации МЧП проектов в регионах, традиционно относимых к Большому Уралу и субъектов РФ, относимых Уральскому федеральному округу. Источники данных - это информационная платформа в сфере ГЧП «Ро-сИнфа», где представлены все реализуемые и планируемые проекты по ГЧП и МЧП. Период, который мы исследовали, с 2005 по настоящий день. Всего в выборку исследования было включено 546 инвестиционных проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства с общим объемом финансирования боле 178 млрд рублей. Кроме того, в ходе исследования, были использованы результаты рейтинговой оценки городов России по уровню развития государственно-частного партнерства, проведенного национальным центром ГЧП при поддержке Внешэкономбанка РФ. Данный рейтинг был составлен на основе анализа данных 100 городов РФ, в первую очередь региональных центров с добавлением ряда крупных муниципалитетов, не являющихся административными центрами своих регионов.
Результаты исследования и обсуждение
В Уральском федеральном округе - за 15 лет реализовано и реализуется 270 проектов муниципально-частного партнерства на общую сумму более 130 млрд.руб. (таблица 1). Если говорить о Большом Урале, то это уже около 550 проектов на сумму почти 180 млрд.руб. Доля частных инвестиций в проектах МЧП в среднем по макрорегиону составляет 75 %. Преимущественной формой МЧП выступают концессии, поскольку они имеют нормативную базу с 2005 года. Исключение - Тюменская область, где 85 % проектов - это договоры аренды. Регионы, в которых активно практикуются иные формы МЧП, кроме концессий - это Челябинская область, Пермский край, Удмуртия. В Свердловской области на долю иных форм МЧП приходится только 3,5 % проектов. Лидером на Урале по количеству проектов МЧП является Пермский край - 106 проектов, далее следует Челябинская область - 92, Оренбургская область - 73 проекта. Но количество проектов не совсем показательно, т.к. объем финансирования многих проектов довольно низкий. Поэтому по объему финансирования проектов МЧП лидеры естественно другие. Лидерами являются ХМАО (40 млрд), Тю-
менская (31 млрд) и Свердловская (29 млрд) области. Оренбургская, Челябинская и Курганская области - привлекают наименьший объем средств.
По соотношению частного и муниципального финансирования практически на паритетных началах реализуются МЧП-проекты в Свердловской области и ЯНАО. Практически без привлечения средств муниципального партнера реализуются проекты в Оренбургской области, Удмуртии и Башкортостане. Лидер по объему финансирования МЧП-проектов -ХМАО - реализуется проекты на 80 % за счет частных инвесторов и только на 20 % за счет средств муниципального партнера.
Таблица 1 - Основные показатели реализации инвестиционных проектов
Количество проектов МЧП Основная форма МЧП Объем финансирования (млн. руб.) Частное финансирование (млн. руб.) Доля частного финансирования %
Свердловская область 57 Концессия (96,5 %) 29 584,8 16 961,0 57,3 %
Челябинская область 92 Концессия (78,3 %) 4 205,0 3 148,0 74,9 %
Курганская область 1 Концессия (100,0 %) 1,0 1,0 100,0 %
Тюменская область 48 Договор аренды (85,4 %) 31 928,0 26 404,0 82,7 %
ХМАО 43 Концессия (100,0 %) 40 135,2 32 259,8 80,4 %
ЯНАО 29 Концессия (62,1 %) 15 646,0 9 430,0 60,3 %
УрФО 270 131 031,0 96 140,8 73,4 %
Пермский край 106 Концессия (84,9 %) 24 076,0 20 337,0 84,5 %
Оренбургская область 73 Концессия (100,0 %) 5 409,0 5 139,0 95,0 %
Республика Башкортостан 34 Концессия (100,0 %) 7 657,0 7 136,0 93,2 %
Республика Удмуртия 63 Концессия (88,9 %) 10 043,0 9 528,0 94,9 %
Большой Урал 546 178 216,01 138 280,77 77,6 %
Анализ данных по реализации МЧП проектов позволил выделить несколько трендов.
1. Снижение количества МЧП проектов, начиная с 2017 года.
Значительный рост числа соглашений МЧП наблюдается с 2014 года (рисунок 1). В 2013 году вступили в силу поправки в нормативной базе в сфере ЖКХ (запрет на передачу в аренду объектов ЖКХ с высоким уровнем износа), вследствие которых концессия стала единственным механизмом для передачи объектов ЖКХ в управление частному инвестору. Это определило значительный рост числа заключенных КС в 2014 году по сравнению с 2013 годом.
cnnnn 140
120 100 80 60 40 20 0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Финанисрование ВСЕГО (млн. рублей) • Число проектов
Рисунок 1 - Число проектов и объем финансирования проектов муниципально-частного
партнерства в городах большого Урала
В 2015 году наблюдалось общее ухудшение экономической ситуации в России и снижение инвестиционной активности, в том числе в сфере публично-частного партнерства. Однако в этот год вступили в силу поправки в концессионное законодательство (установлен порядок частной концессионной инициативы), предопределившие существенный рост числа заключенных соглашений в 2016 году. Тем не менее, начиная с 2017 года наблюдается устойчивое снижение числа МЧП проектов и соответственно объемов финансирования.
2. Доля концессий в общем числе МЧП проектов снижается, хоть и остается подавляющей.
Рассматривая структуру МЧП проектов в разрезе институциональных форм партнерства можно сказать, что основной формой МЧП проектов были и остаются концессии. Доля концессий в общем количестве МЧП до 2015 года составляла более 90 %. Однако с появлением и развитием прочих форм, в особенности появления федерального закона о государственно и муниципально-частном партнерстве, доля концессий снижается.
Рисунок 2 - Структура МЧП проектов в разрезе институциональных форм
Как отмечалось выше, соглашения о муниципально-частном партнерстве, реализуемые на основе 224 ФЗ, в российской практике являются крайне немногочисленными. В настоящее время на всех административных уровнях заключено 25 соглашений о ГЧП и МЧП (1 - федеральное, 8 - региональных, 16 - муниципальных). Однако именно регион уральского федерально округа (ЯНАО) является наиболее продвинутым в этом направлении. Из 16 согла-шений МЧП в России, 11 были заключены муниципалитетами ЯНАО.
3. Доля МЧП проектов, реализуемых в сферах тепло - и водоснабжения, снижается.
С 2017 года наблюдается снижение доли МЧП проектов, реализуемых в сферах тепло и водоснабжения с одновременным ростом доли МЧП проектов, нацеленных на совершенствование социальной инфраструктуры (школы, детские сады, поликлиники и прочее).
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ■ Теплоснабжение ■ Водоснабжение ■ Социальная инфраструктура Прочие направления
Рисунок 3 - Отраслевая направленность МЧП проектов в городах большого Урала
4. Рост объема финансирования МЧП проектов сопровождается ростом доли муниципалитетов в структуре финансирования таких проектов.
В 2015-2017 годах наблюдается рост объемов финансовых обязательств, взятых на себя сторонами в рамках соглашений проектов МЧП. Затем наблюдается некоторое снижение и стагнация.
60000 50000 40000 50000 20000 10000 0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ■ Частное финансирование (млн. руб) ■ Муниципальное финансирование (млн. руб}
Рисунок 4 - Структура финансирования МЧП проектов в городах Большого Урала
При этом, заметно выросла доля муниципального финансирования, это связано с появлением и внедрением новых форм МЧП (соглашения о МЧП), которые, в отличии от концессий, не предполагают возврата инвестиций через взимание платы напрямую с потребителей, что затрудняет возврат инвестиций. В таких проектах, муниципалитет вынужден оказывать различное содействие частным инвесторам, в том числе, беря на себя часть капитальных расходов.
О месте уральских муниципалитетов в рейтинге по развитию МЧП.
В марте 2021 года национальный центр ГЧП опубликовал первый рейтинг муниципалитетов по уровню развития муниципально-частного партнерства. Рейтинг был составлен на основе анализа данных 100 городов РФ, в первую очередь региональных центров с добавлением ряда крупных муниципалитетов, не являющихся административными центрами своих регионов. Цель рейтинга - дополнительно мотивировать руководство субъектов РФ и муниципальных образований активнее применять различные механизмы государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций в развитие городской инфраструктуры посредством публикации и регулярной (раз в квартал) актуализации результатов сравнительной оценки готовности институциональной среды и управленческих команд в городах.
Значение интегрального показателя, на основании которого формируется ГЧП -рейтинг, определяется в соответствии с методикой на основе оценки значений составляющих его факторов:
- развитие институциональной среды и нормативно-правовой базы в сфере государственно-частного партнерства;
- опыт реализации инфраструктурных проектов с использованием различных механизмов государственно-частного партнерства.
Расчет значения фактора «Развитие институциональной среды и нормативно-правовой базы в сфере государственно-частного партнерства» производится на основе оценок по следующей совокупности целевых направлений:
- инфраструктурное планирование;
- межведомственное взаимодействие;
- информационная открытость и меры поддержки;
- система управления сферой ГЧП.
Авторы методики особенно подчеркивают важность указание на значение МЧП в развитии муниципалитетов в соответствующих стратегических документах, что зачастую не
выполняется. Кроме того, необходимо наличие конкретных показателей по развитию МЧП в муниципалитете.
Для расчета значения фактора «Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства» в каждом муниципалитете, были проанализированы все соответствующие проекты. Каждый проект оценивался по пяти показателям: юридическая форма реализации, стадия реализации, общий объем инвестиций в проект, длительность проекта и число лет, прошедших с начала реализации проекта.
По первому критерию, максимальный балл (1) присваивается только проектам, реализуемым либо в форме концессии (115 фз), либо в форме МЧП (224 фз). Если проект реализуется как совместное предприятие, энергосервисный контракт, контракт жизненного цикла или инвестиционное соглашение, то такой проект получает 0,5 баллов. Проекты, реализуемые на основе прочих соглашений, авторами методики не признаются МЧП и получают 0 баллов. А поскольку согласно методики, все баллы, полученные каждым проектом перемножаются, то получение по любому из показателей нуля, автоматически обнуляет все баллы, полученные данным проектом.
Вторым критерием, по которому оценивают МЧП проект является стадия реализации. Если проект уже достиг стадии эксплуатации, то он получает 1 балл. Если проект находится на инвестиционной стадии, то присваивается 0,9 балла, а если на прединвестиционной, то 0,7 балла.
Третьим критерием является объем инвестиций. Для получения по данному критерию 1 балла, объем инвестиций в проект должен превышать 1 млрд. рублей. Далее следует довольно много шагов градации и при снижении стоимости проекта ниже 1 миллиона рублей, такой проект получает 0 баллов.
Четвертым критерием является длительность действия соглашения. 1 балл присваивается если срок действия соглашения превышает 5 лет. Если срок соглашения составляет от 3 до 5, то проект получает 0,7 балла. Проекты, срок реализации которых не превышает 3 лет оцениваются в 0 баллов.
Пятым критерием является срок, прошедший с начала действия договора. Относительно новые соглашения, не старше 3х лет, оцениваются максимальным баллом. Таким образом, чтобы проект получил по данной методике максимальный балл, он должен реализо-вываться или в рамках концессионного соглашения или соглашения о МЧП (по 224 фз), находиться на стадии эксплуатации, общий объем инвестиций должен превышать 1 млрд. рублей, быть долгосрочным (более 5 лет) и должен быть заключен не ранее 2018 года.
По первой группе критериев - уровню развития институциональной среды и нормативно- правовой базы (ИС и НПБ), наибольшее число баллов получили Сургут (10,3), Самара (9,1), Южно-Сахалинск (8,6), Нижневартовск (8,2), Краснодар (8). Наименьшее значение по данному показатели получили Псков и Стерлитамак (по 0,5 балла), а также Абакан, Братск, Королёв и Симферополь (по 1 баллу). По опыту реализации МЧП проектов, наивысший балл получил Новосибирск (6,5), Сургут (5,2), Нижневартовск (4,08) и Волгоград (4,01). При этом значительная часть муниципалитетов, попавших в выборку не имели опыта реализации МЧП проектов и по этому показателю получили ноль баллов. Всего таких муниципалитетов в рейтинге 29. Среди них можно выделить достаточно крупные муниципалитеты, являющиеся административными центрами регионов: Благовещенск, Калининград, Красноярск, Екатеринбург, Владивосток и другие.
Нами была построена матрица (таблица 2), в которой муниципалитеты, попавшие в рейтинг, были разделены на четыре группы. В первую попали города, получившие относительно высокую оценку развития ИС и НПБ и имеющие относительно высокий опыт реализации МЧП проектов. Границами отнесения муниципалитета к той или иной группе послужили медианные значения баллов, полученных при оценке ИС М НПБ и опыта реализации МЧП проектов. Были рассчитаны медианные значения оценок уровня развития ИС и НПБ (4), а также медианное значение оценки опыта реализации МЧП проектов (0,36). Анализ показал, что большая часть городов попали в первый (35 городов) и третий квадрант (29 горо-
дов). Однако значительная часть муниципалитетов попали во второй (17 городов) и четвертый (19 городов) квадранты. Попадание городов в первый и второй квадранты объясняется наличием прямой взаимосвязи между уровнем развития институциональной среды МЧП и опытом реализации подобных проектов. Однако наличие значительного числа городов во втором и четвертом квадранте говорит о том, что есть муниципалитеты, не уделяющие особого внимания развитию институциональной среды, при этом имеющие значительный опыт реализации МЧП проектов и наоборот, есть муниципалитеты, для которых наличие относительно развитой институциональной среды не позволило к настоящему моменту получить опыт реализации МЧП проектов. Ярче всего данное противоречие показывает построение простой корреляции между оценкой опыта реализации МЧП проектов и уровня развития институциональной среды. Полученное нами значение (0,41) говорит о довольно слабой статистической взаимосвязи имеющихся оценок.
Таблица 2 - Матрица оценки развития ИС и НПБ и опыта реализации МЧП
Оценка развития ИС и НПБ ниже медианного значения (ИС и НПБ<4) Оценка развития ИС и НПБ выше медианного значения (ИС и НПБ>4)
Оценка опыта реализации МЧП проектов выше медианного значния (ОРП>0,36) II КВАДРАНТ Дзержинск, Волгодонск, Кострома, Тула, Петропавловск-Камчатский, Вологда, Калуга, Люберцы, Рыбинск, Киров, Курск, Волжский, Балаково, Великий Новгород, Чита, Бийск, Абакан IКВАДРАНТ Сургут, Новосибирск, Нижневартовск, Волгоград, Нижний Новгород, Воронеж, Пермь, Самара, Южно-Сахалинск, Барнаул, Ижевск, Тюмень, Краснодар, Иркутск, Якутск, Улан-Удэ, Саратов, Владимир, Кемерово, Хабаровск, Челябинск, Казань, Электросталь, Мурманск, Архангельск, Старый Оскол, Орск, Сызрань, Липецк, Армавир, Омск, Ставрополь, Белгород, Мытищи, Пенза
Оценка опыта реализации МЧП проектов ниже медианного уров-ня(ОРП<0,36) Ш КВАДРАНТ Махачкала, Комсомольск-на-Амуре, Смоленск, Ангарск, Йошкар-Ола, Новочеркасск, Уссурийск, Томск, Саранск, Подольск, Владикавказ, Сыктывкар, Тамбов, Нальчик, Брянск, Тверь, Химки, Курган, Чебоксары, Ярославль, Грозный, Таганрог, Орёл, Энгельс, Братск, Королёв, Симферополь, Псков, Стерлитамак IV КВАДРАНТ Новороссийск, Ульяновск, Ростов на Дону, Астрахань, Севастополь, Благовещенск, Рязань, Оренбург, Уфа, Иваново, Калининград, Сочи, Красноярск, Шахты, Екатеринбург, Петрозаводск, Балашиха, Владивосток, Красногорск
Причин такого положения может быть несколько. Во-первых, временной лаг между улучшением институциональной среды и началом реализации МЧП проектов. Например, в Екатеринбурге, городе с относительно высоким уровнем развития ИС и НПБ отсутствует опыт реализации МЧП проектов. Необходимо отметить, что муниципальное положение и соответствующая информация в сети интернет по участию г. Екатеринбурга в проектах МЧП партнерства появилась только в конце 2020 г., соответственно, до этого момента проектов, реализуемых по 224-ФЗ в городе быть не могло. Вторая причина - методическая. Авторы рейтинга предъявили четкие и в тоже время довольно жесткие требования при оценке опыта реализации МЧП проектов, поэтому, некоторая часть проектов, реализуемых муниципальными органами власти совместно с бизнес сообществом и ранее представлявшиеся как проекты МЧП, при составлении данного рейтинга или не учитывались вовсе, или могли получить понижающий коэффициент. Третья причина и на наш взгляд наиболее существенная заключается в том, что определяющую роль в развитии МЧП играет позиция руководства муниципалитетов. Как показывает практика, в одном муниципалитете редко реализуется более десяти МЧП проектов одновременно. Зачастую, если такие проекты есть, их число не превышает четырех-пяти, что делает такие проекты уникальными для руководства отдельных городов. Можно сделать вывод, что за реализацией такого количества проектов, руководители муниципалитетов могу следить практически лично или могут делегировать эти обя-
занности ближайшим заместителям или специально созданному ведомству. Меры по совершенствованию институциональной среды, нацеленные на привлечение массы частных инвесторов в сферу ГЧП не требуется.
Среди 100 городов, вошедших в рейтинг, можно выделить 11 городов Большого Урала. В топ-10 городов России вошли три уральских муниципальных образования - это Сургут (1), Нижневартовск (3) и Пермь (7). 11 и 12 места занимают Ижевск и Тюмень, далее с небольшим отрывом Челябинск, Оренбург. В середине рейтинга находятся Уфа и Екатеринбург, практически замыкают рейтинг - Курган и Стерлитамак. Институциональная среда, которая включает в себя систему управления сферой МЧП, планирование, межведомственное взаимодействие и информационную открытость, наиболее развита в Сургуте, Нижневартовске и Челябинске. Хуже всех (в сравнении с другими) дела обстоят в Кургане и Стерли-тамаке. Несмотря на кризис в 2020 году три уральских города смогли реализовать проекты МЧП на значительные суммы - это Тюмень, Пермь и Нижневартовск. Заключение
На наш взгляд, важным условием более активного развития МЧП является качественное улучшение межмуниципального взаимодействия, что позволит реализовывать более крупные и капиталоемкие проекты, в которых со стороны органов власти выступает не один муниципалитет, а несколько. В настоящее время, в России таких проектов нет, а там, где они могли бы быть реализованы, руководство региона и муниципалитеты идут по пути создания множества одинаковых, но относительно небольших МЧП проектов, как это произошло с проектами строительства дошкольных учреждений в Ямало-Ненецком АО. На данный момент, в этом регионе реализуется 11 проектов по проектированию и строительству детских садов на основе соглашения о МЧП, при этом часть этих проектов реализуется одной частной компанией. На стадии структурирования была возможность объединить эти объекты и реализовывать как один, но более крупный МЧП проект, что позволило бы сэкономить часть бюджетных средств, затраченных на проведение конкурсных процедур. Таким образом мог быть сформирован один инвестиционный проект с общей суммой финансирования, превышающей 8 млрд. рублей, что несомненно могло вызвать интерес крупных девелоперских корпораций. Однако в настоящее время, возможности по организации подобных межмуниципальных МЧП проектов значительно ограничены как несовершенством нормативно-правовой базы, так и отношением руководства регионов и муниципалитетов.
Вторым направлением совершенствования практики реализации МЧП проектов являет углубление взаимодействия сторон. Несмотря на то что многие объекты социальной инфраструктуры, такие, как объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта и социального обслуживания населения, являются объектами муниципально-частного партнерства, за частными партнерами закрепляется обязанность только по созданию и эксплуатации соответствующих объектов. Отсутствует регламентация возможности частного партнера оказывать государственные (муниципальные) услуги с использованием указанных объектов, а публичного партнера - финансировать оказание таких услуг, что является препятствием для заключения соответствующих соглашений. В связи с этим требуется внести изменения в законодательство Российской Федерации, обеспечивающие заключение договоров государственно-частного партнерства или концессионных соглашений как способа организации оказания государственных (муниципальных) услуг.
Источники:
1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. - 2011. - №9. - С.41-50.
2. Кохановская И.И., Петин АА Проблемы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации // Управление. - 2018. - .№3. - С.34-39.
3. Сидорова Е. Н., Татаркин Д. А Государственно-частное партнерство: роль, проблемы, возможности. Екатеринбург: Ин-т экономики УрО РАН, 2011. 228 с.
4. Трынов А.В. Предпосылки возникновения и принципы реализации проектов государственно -частного партнерства // Журнал экономической теории. - 2014. - №4. - С. 192-199.
5. Biygautane M., Neesham C., Al-Yahya KO. Institutional entrepreneurship and infrastructure public-private partnership (PPP): Unpacking the role of social actors in implementing PPP projects // International Journal of Project Management. - 2019. - Volume 37. - Issue 1. - P. 192-219.
6. Abdullah A., Khadaroo I. The trust-control nexus in public private partnership (PPP) contracts // Journal of Accounting and Public Policy. - 2020. - Volume 39. - Issue 6. - № 106768.
7. Rezouki S.E., Hassan J.K An Evaluation of Barriers obstructing the Applicability of Public Private Partnership (PPP) in Infrastructure Development // Civil Engineering Journal. - 2019. - Vol. 5. - №. 12. - December, № 2643.
8. Беляев С.Г., Векерле КВ., Сокролов И.А. Факторы возникновения государственно-частного партнерства: эмпирический анализ // Вопросы экономики. - 2021. - №7. - С. 107-122.
9. Нефедкин В.И., Фадеева О.П Государственно-частное партнерство в реальном измерении // Эко. - 2020. - №1. - С. 8-28.
10.Фролова, Е.В. Муниципально-частное партнерство в образовании: инфраструктурный аспект / Е.В. Фролова, О.В. Рогач // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2017. - Т. 10. - № 1. - С. 145-160. DOI: 10.15838/esc/2017.1.49.8
11.Куделич М И. Финансовое участие публичных партнеров в государственночастном партнерстве // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 6. С. 87-99. DOI: 10.31107/2075- 1990-2020-6-87-99.
12.Савруков А. Н., Савруков Н. Т., Козловская Э. А Оценка состояния и уровня развития проектов государственно-частного партнерствав субъектах РФ // Вопросы экономики. 2018. № 7. С. 131-141.
13.Тарасова О.В. Пространственная диалектика государственно-частного партнерства в России // Проблемы прогнозирования. - 2021. - №2. - С. 130-141.
14.Григорьев М.Н., Якимчук АЮ. Система формирования государственных закупок Санкт-Петербурга: проблемы и пути решения // Журнал правовых и экономических исследований. -2021.-№1. - С.116-119.
15.Мироненко АС., Древаль АН. Анализ современной системы государственных закупок // Вестник науки Сибири. - 2013. - №1. - С. 184-188.
16.Юрченко Е.В., Юрченко А А. Государственные закупки: современные проблемы // Вестник финансового университета. - 2015. - №4. - С. 16-23.
References:
1. Varnavsky V.G. Public-private partnership: some questions of theory and practice // World Economy and International Relations. - 2011. - No. 9. - P.41-50.
2. Kokhanovskaya I.I., Petin A A Problems of the development of public-private partnership in the Russian Federation // Management. - 2018. - No. 3. - P.34-39.
3. Sidorova E. N., Tatarkin D. A Public-private partnership: role, problems, opportunities. Ekaterinburg: Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, 2011. 228 p.
4. Trynov A.V. Prerequisites and principles for the implementation of public-private partnership projects // Journal of Economic Theory. - 2014. - No. 4. - P. 192-199.
5. Biygautane M., Neesham C., Al-Yahya KO. Institutional entrepreneurship and infrastructure public-private partnership (PPP): Unpacking the role of social actors in implementing PPP pro-jects // International Journal of Project Management. - 2019. - Volume 37. - Issue 1. - P. 192-219.
6. Abdullah A, Khadaroo I. The trust-control nexus in public private partnership (PPP) con-tracts // Journal of Accounting and Public Policy. - 2020. - Volume 39. - Issue 6. - No. 106768.
7. Rezouki S.E., Hassan J.K An Evaluation of Barriers obstructing the Applicability of Pub-lic Private Partnership (PPP) in Infrastructure Development // Civil Engineering Journal. - 2019. - Vol. 5. - No. 12. - December, no. 2643.
8. Belyaev S.G., Vekerle KV., Sokrolov I.A Factors of the emergence of public-private partnership: an empirical analysis // Problems of Economics. - 2021. - No. 7. - P. 107-122.
9. Nefedkin V.I., Fadeeva O.P. Public-private partnership in real dimension // Eco. - 2020. - No. 1. - P. 8-28.
10.Frolova, E.V. Municipal-private partnership in education: infrastructural aspect / E.V. Frolova, O. V. Rogach // Economic and social changes: facts, trends, forecast. - 2017. - T. 10. - No. 1. - P. 145-160.
11.Kudelich MI Financial participation of public partners in public-private partnership // Financial magazine. 2020.Vol. 12.No. 6. P. 87-99.
12.Savrukov A N., Savrukov N. T., Kozlovskaya E. A Assessment of the state and level of development of public-private partnership projects in the constituent entities of the Russian Federation // Issues of Economics. 2018. No. 7. P. 131-141.
