CC BY
363УДК 352.075.1 Экономические науки
Моисеева Ирина Владимировна, ст. преподаватель кафедры экономической теории ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарёва»
МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО:
____________л
НЕОБХОДИМОСТЬ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
* Статья публикуется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект №14-12-13029 а/р).
Аннотация. В статье рассмотрена необходимость развития муниципально-частного партнерства в условиях ограниченности ресурсов муниципального образования. Изучено определение муниципально-частного партнерства в российском законодательстве с выделением полномочий публичного и частного партнеров. Исследован опыт реализации МЧП-проектов в субъектах РФ. Представлены авторские предложения по перспективам реализации МЧП-проектов на региональном уровне.
Ключевые слова: муниципально-частное партнерство, публичный партнер, частный партнер, соглашение, МЧП-проект, механизм.
Abstract. In the article the necessity of development of municipal-private partnership in the conditions of limited resources of the municipality. Studied the definition of municipal-private partnership in the Russian legislation with the allocation of powers of public and private partners. Investigated the experience of implementing international private law projects in Russian regions. Presents the author's proposals on the prospects for the implementation of SPE-projects at the regional level.
Keywords: municipal-private partnership, public partner, private partner, contract, international private law-draft, a mechanism.
Развитие муниципальных образований (МО) в современных экономических реалиях связано с ограниченностью имеющихся ресурсов и зависит от объема финансовых средств, поступающих в местный бюджет (различные отчисления и налоги). В свою очередь, финансовые средства зависят
от наличия в МО капиталовложений, приносящих прибыль и, как результат, активизации инвестиционной деятельности в условиях хронического дефицита собственных источников финансирования. Следовательно, стабильное социально-экономическое развитие территории обусловлено необходимостью привлечения дополнительных ресурсов и поиска эффективного механизма их использования.
В качестве механизма распределения и использования имеющихся ресурсов МО выступают различные институты взаимодействия публичной власти и бизнеса - государственно-частное партнерство (Public Private Partnership (PPP)). Цель государственно-частного партнерства (ГЧП) заключается в привлечении частного сектора к строительству и эксплуатации инфраструктурных объектов, остающихся в государственной и муниципальной собственности [1]. Государство в данном случае трактуется достаточно широко и выступает обобщающим субъектом власти, включающим все уровни управления. Вместе с тем, система органов местного самоуправления не относится к государственным органам власти. Поэтому, на наш взгляд, для активизации работы по развитию механизмов партнерства власти и бизнеса необходимо отдельно выделить муниципально-частное партнерство (МЧП).
Определение муниципально-частного партнерства в настоящее время представлено в Федеральном законе № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступающим в силу с 1 января 2016 г.), но не отдельно, а по аналогии с государственно-частным партнерством. Так, под государственно-частным партнерством, муниципально-частным
партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами
государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [4].
Определения проекта и соглашения о МЧП также представлены по аналогии с государственно-частным партнерством. Сторонами соглашения о муниципально-частном партнерстве являются публичный и частный партнер. Публичным партнером в МЧП является муниципальное образование, от имени которого выступает глава МО или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Частным партнером выступает российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о МЧП. Также в ФЗ определен перечень юридических лиц, которые не могут являться частными партнерам. К ним относятся:
- муниципальные унитарные предприятия;
- муниципальные учреждения;
- публично-правовые компании и иные создаваемы РФ на основании федеральных законов юридические лица;
- хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем муниципального образования;
- дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем перечисленных выше организаций;
- некоммерческие организации, создаваемые муниципальными образованиями в форме фондов;
- некоммерческие организации, созданные перечисленными выше организациями в форме фондов [4].
Соглашение о МЧП должно заключаться в виде гражданско-правового договора сроком не менее чем на 3 года.
Объекты муниципально-частного партнерства, которые также относятся к ГЧП, представлены на рисунке 1.
/ \ воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и др.
предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства
(кроме объектов, отнесенных к имуществу государственной авиации или к
.единой системе организации воздушного движения) ,
объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии
гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации
объекты здравоохранения (в т.ч. для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в данной сфере); объекты образования, культуры, спорта, объекты для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения; объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения
мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем
Рисунок 1 - Объекты муниципально-частного партнерства
Отметим, что в качестве объекта МЧП из перечня, представленного в первом блоке рисунка 1 может быть только имущество, которое не принадлежит исключительно к муниципальной собственности или имеет запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности.
Исходя из перечня закрепленных законодательством объектов МЧП (как и ГЧП) участие бизнеса в сфере жизнеобеспечения МО не должно привести к сокращению числа рабочих мест и удорожанию коммунальных услуг. Также не
предполагается полный уход муниципальных органов власти из определенной сферы экономики, сохраняется их контроль, в том числе и за ценообразованием.
Так, в сфере муниципально-частного партнерства глава муниципального образования принимает решения о реализации МЧП-проекта в том случае, если публичным партнером является МО либо планируется проведение совместного конкурса с его участием. Исключение составляет проведение совместного конкурса с участием РФ или субъекта Федерации. Также глава муниципального образования определяет орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление следующих полномочий в области муниципально-частного партнерства (рисунок 2).
- обеспечение координации деятельности органов власти при реализации МЧП-проекта;
- согласование публичному партнеру конкурсной документации для проведения конкурсов на право заключения соглашения о МЧП;
- осуществление мониторинга реализации соглашения о МЧП;
- содействие в защите прав и законных партнеров МЧП;
- ведение реестра заключенных МЧП-соглашений;
- обеспечение открытости и доступности информации;
- представление в уполномоченный орган результатов мониторинга реализации МЧП-соглашения и др.
Рисунок 2 - Полномочия публичного партнера в области МЧП
Частному бизнесу передается лишь часть функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности муниципалитета. К примеру, земельный, лесной участки, водный объект, части водного объекта, участки недр предоставляются частному партнеру в аренду на срок, который устанавливается соглашением о муниципально-частном партнерстве и он не вправе передавать свои права по данному договору иным лицам.
Также новое законодательство регулирует процедуру отбора проектов частных партнеров для участия в муниципально-частном партнерстве.
Отметим, что до принятия ФЗ № 224 в ряде субъектов РФ предпринимались попытки реализации МЧП-проектов и были приняты соответствующие нормативно-правовые акты. Так, особое значение имеет закон
Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25 декабря 2006 г. № 627-100, который относится к одним из первых нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы государственно-частного партнерства. Однако, данный закон не уделяет должного внимания именно вопросам муниципально-частного партнерства, рассматривая Санкт-Петербург как отдельный субъект РФ.
Также из регионального опыта отметим закон Ставропольского края «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» от 12 октября 2009 г. № 67-кз, устанавливающий основы правового регулирования, цели, задачи, общие принципы организации отношений, складывающихся в рамках ГЧП на территории Ставропольского края, а также формы участия в ГЧП-проектах Ставропольского края и муниципальных образований края. Муниципальный образования в данном нормативно-правовом акте выделяются в качестве сторон ГЧП-проектов [3].
Более конкретно муниципально-частное партнерство представлено в решении Улан-Удэнского городского Совета депутатов «О положении "О муниципально-частном партнерстве в городском округе "город Улан-Удэ""» от 15 февраля 2007 г. № 578-58. В данном положении устанавливается порядок заключения соглашений о МЧП в городском округе «город Улан-Удэ», основной целью которого является создание единой системы реализации МЧП на территории муниципального образования и установления единых принципов правовых и экономических отношений [7].
Также в ряде муниципальных образований России приняты нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы муниципально-частного партнерства (таблица 1) [7].
Таблица 1 - Нормативно-правовые акты по вопросам МЧП, принятые в регионах РФ
Нормативно-правовые акты Основные цели и задачи
Решение Махачкалинского городского собрания «Об утверждении положения "Об участии городского округа "город Махачкала" в муниципально-частных партнерствах"» от 29 февраля 2008 г. № 8-2 Целями реализации положения в г. Махачкала в МЧП являются реализация социально значимых проектов в г. Махачкале, привлечение частных инвестиций в экономику города, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности городского округа, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
Постановление Администрации г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 21 мая 2007 г. № 248 «Об утверждении положения о порядке заключения соглашений о муниципально-частном партнерстве в городском округе "город Улан-Удэ"» Целью порядка является создание единой системы реализации МЧП на территории городского округа «город Улан-Удэ» и установления единых принципов правовых и экономических отношений.
Решение Ивановской городской Думы от 28.03.2012 г. № 380 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве на территории города Иванова» Целями положения являются: 1) обеспечение стабильных условий развития всех форм МЧП на территории г.Иванова; 2) привлечение и эффективное использование муниципальных и частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические, для развития экономики и социальной сферы г. Иванова; 3) обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; 4) повышение уровня и качества жизни населения города; 5) поступление дополнительных доходов и оптимизация расходов бюджета г. Иванова.
Постановление Администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области от 17 августа 2015 г. № 527 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве в Ольховском муниципальном районе Волгоградской области» и другие нормативно-правовые акт Целями положения являются: 1) привлечение и эффективное использование муниципальных и частных ресурсов для развития экономики и социальной сферы МО; 2) повышение доступности и улучшение качества муниципальных услуг, предоставляемых потребителям, и использование объектов социальной и инженерной инфраструктуры за счет привлечения частных инвестиций; 3) обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности МО; 4) объединение материальных и нематериальных ресурсов (муниципальных и частных) на долговременной и взаимовыгодной основе для решения вопросов местного значения, создания общественных благ или оказания общественных услуг; 5) повышение уровня и качества жизни населения муниципального района.
В целом региональное законодательство имеет ряд недостатков. Во-
первых, они не учитывают опыта реализации проектов, зачастую носят декларативный характер. Во-вторых, они не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны инвесторам.
Кроме того, достаточно низок уровень подготовки муниципальных нормативно-правовых актов о МЧП. Так, в большинстве актов не определены (либо лишь слегка очерчены) порядки подготовки и оценки проектов МЧП, порядок проведения экспертизы их финансово-экономической состоятельности, порядок осуществления экологической и общественной экспертизы, порядок публичного обсуждения таких проектов. Слабо урегулированы вопросы
сопровождения и контроля реализации таких проектов. Многие регионы не учитывают возможность участия муниципальных образований в своих проектах, однако все они осуществляются на территориях муниципальных образований, а значит, не могут быть реализованы без участия органов местного самоуправления. Реализация ФЗ № 224 должно решить существующие правовые недочеты и разногласия.
Представленный опыт реализации муниципально-частного партнерства свидетельствует о том, что муниципальные образования в регионах России рассматривают МЧП как один из эффективных механизмов решения социально-экономических проблем в условиях ограниченности ресурсов. Поэтому, обобщая имеющийся опыт реализации МЧП-проектов в субъектах РФ и обновленное законодательство в данной сфере, для развития муниципально-частного партнерства необходимо учитывать следующие условия.
Так, предмет МЧП-проекта должен находится в рамках хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, обозначенных в Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соответствовать следующим целям:
- решение вопросов местного значения (в соответствии со статьями 14-16 Ф3-131);
- решение «факультативных» вопросов местного значения, установленных муниципальным уставом, при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также если муниципалитет располагает материальными ресурсами и финансовыми средствами для его решения);
- исполнение делегированных госполномочий - в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых ресурсным обеспечением;
- исполнение отдельных полномочий иных муниципальных образований -на основании соглашений, заключаемых в порядке, установленном ч. 4 ст. 15,
либо на основании иных соглашений, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной;
- реализация прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Ф3-131;
- участие в осуществлении иных госполномочий, не переданных в соответствии со ст. 19 Ф3-131 (если это участие предусмотрено федеральными законами) и решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ [5].
МЧП-проект при реализации указанных целей может осуществляться через следующие нижеперечисленные формы партнерских отношений.
Во-первых, довольно распространенной формой муниципально-частного партнерства в действующем российском законодательстве является концессия. Посредством концессии концедент (муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию.
Схема организации концессионного соглашения в рамках муниципального образования представлена на рисунке 3.
Рисунок 3 - Экономико-правовая схема реализации МЧП-проектов через форму
концессии [2]
Во-вторых, в качестве формы реализации МЧП-проектов следует отметить инвестиционный договор. Как и в случае концессии, инвестиционные обязательства частного партнера являются главной или существенной составляющей договора. При этом муниципалитет также в той или иной форме софинансирует этот проект. Правовое регулирование данной формы МЧП осуществляется в соответствии с ФЗ-39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Осуществление инвестиций иностранными инвесторами регулируется ФЗ-160 «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Органы местного самоуправления вправе на договорной основе предоставлять инвесторам инвестиционные налоговые кредиты по местным налогам сроком от одного года до пяти лет при наличии следующих условий, определенных в Налоговом кодексе РФ (ст. 67 и 68).
При этом, инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации-налогоплательщику при выполнении им хотя бы одного из следующих оснований:
- научно-исследовательская или опытно-конструкторская работа либо техническое перевооружение собственного производства;
- внедренческая или инновационная деятельность, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;
- особо важный заказ по социально-экономическому развитию муниципального образования или предоставление особо важных услуг населению;
- инвестирование в создание объектов, имеющих наивысший класс энергетической эффективности, в том числе многоквартирных домов, и (или) относящихся к возобновляемым источникам энергии, и (или) относящихся к объектам по производству тепловой энергии, электрической энергии, имеющим коэффициент полезного действия более чем 57%, и (или) иных объектов, технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;
- включение в реестр резидентов зоны территориального развития в соответствии с ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в этом случае инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок до десяти лет и на него не начисляются проценты) [8].
В-третьих, аренда муниципального имущества - может использоваться в проектах МЧП как самостоятельно, так и как один из элементов в других формах. Общее регулирование арендных отношений осуществлено в главе 34 ГК РФ. В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования
(непотребляемые вещи). Однако законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.
В целях МЧП в аренду передаются, как правило, здания и сооружения или предприятия в составе имущественного комплекса. В соответствии с ГК РФ (ст. 652) одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования. ФЗ-115 «О концессионных соглашениях» определяет, что земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения и (или) который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, предоставляется концессионеру в аренду (субаренду) или на ином законном основании на срок, который устанавливается концессионным соглашением и не может превышать срок действия концессионного соглашения. Договор аренды (субаренды) земельного участка должен быть заключен с концессионером не позднее чем через шестьдесят рабочих дней со дня подписания концессионного соглашения, если иные сроки не установлены конкурсной документацией или в предусмотренном законом случае концессионным соглашением. Использование концессионером предоставленного ему земельного участка осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Концессионер не вправе передавать свои права по договору аренды (субаренды) земельного участка другим лицам и сдавать земельный участок в субаренду, если иное не предусмотрено договором аренды земельного участка. Прекращение концессионного соглашения является основанием для прекращения предоставленных концессионеру прав в отношении земельного, лесного участков, водного объекта, участка недр [8].
Основным инструментом управления проектами муниципально-частного партнерства является программно-целевой метод управления, в соответствии с которым создан ряд межгосударственных, федеральных, региональных, отраслевых и объектных целевых программ. Каждая из них представляет собой комплекс взаимоувязанных МЧП-проектов.
В целом совокупность методов и средств управления МЧП-проектами представляет собой сложную методологию управления инвестициями в рамках территории, позволяющую: осуществить анализ инвестиционного рынка и сформировать инвестиционный портфель МО с его оценкой по критериям доходности, риска и ликвидности; оценить эффективность инвестиций с учетом факторов риска и неопределенности в рамках обоснования инвестиций и сформированного бизнес-плана реализации МЧП-проекта; разработать стратегию формирования инвестиционных ресурсов МО с оценкой общей потребности в инвестиционных ресурсах, целесообразности использования привлеченных и заемных средств; произвести отбор и оценку инвестиционной привлекательности конкретных МЧП-проектов; оценить инвестиционные качества отдельных финансовых инструментов и отобрать наиболее эффективные из них; осуществить планирование и оперативное управление реализацией конкретных инвестиционных проектов и программ; организовать процедуру закупок и поставок, а также управление качеством МЧП-проекта; обеспечить эффективное осуществление инвестиционного процесса, включая управление изменениями и подготовку решений о своевременном закрытии неэффективных МЧП-проектов как с экономической, так и с социальной стороны; организовать завершение проекта [2].
Таким образом, в современных условиях решение всех вопросов муниципалитетов только за счет бюджетных средств не представляется возможным. В данном случае привлечение бизнеса выступает одним из ведущих и перспективных направлений для обеспечения полноценного развития экономики муниципального образования. В России институт МЧП находится на начальном этапе развития, на уровне разработки базовых концепций, формирования рынка и портфеля проектов. Между тем имеется определенный опыт взаимодействия бизнеса и власти. Муниципально-частное партнерство выступает как форма оптимизации исполнения властью своих функций, эффективное предоставление населению публичных благ. В данных проектах как реализуется потенциал бизнеса, так и сохраняется контроль муниципалитета в социально значимых секторах экономики.
Библиографический список
1. Варнавский В.Г. Мировой кризис и рынок инфраструктурных проектов // Мировая экономика и международные отношения. 2010. № 1. С. 39.
2. Кузьмин Е. А. Реализация проектов государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях [Электронный ресурс] / Е. А. Кузьмин // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. - 2014. - Режим доступа : http://eee-region.ru/article/2404/.
3. О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае : закон Ставропольского края № 627-100 от 25 декабря 2006 г. [Электронный ресурс]. -Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах закон Ставропольского края № 67-кз от 12 октября 2012 г. [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Официальный сайт системы ГАРАНТ [Электронный ресурс] : Режим доступа : http://base.garant.ru.
8. Рекомендации по организации и реализации муниципально-частного партнерства [Электронный ресурс] : Совет муниципальных образований Хабаровского края. - Режим доступа: http://cmo.khabkrai.ru /opinion/2014/01/08/rekomendacii-po-organizacii-i-realizacii-municipal/.
