CC BY
55
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
© Кирьянов А.Ю.*
Центр развития местного самоуправления, г. Москва
Статья посвящена генезису и теоретическим предпосылкам формирования законодательства Российской Федерации о муниципальной службе, статусу муниципального служащего, особенностям муниципальной службы и ее содержанию, отличий от государственной службы.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. В ст. 12 Конституции указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [1].
Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти поставило вопрос о необходимости формирова-ния отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.
Правовой основой для муниципальной реформы послужил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], который стал основным в регулировании общественных отношений, связанных с местным самоуправлением, однако необходимо отметить, что общественным отношениям на муниципальной службе в законе не уделяется должного внимания. Принятый в рамках муниципальной реформы Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3] даёт основание для необходимости проведения анализа действующих общественных отношений на муниципальной службе и сложившейся правоприменительной практики.
Будучи поздним организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Например, до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространялись ограничения, установленные федеральным законодательством для государ-
* Исполнительный директор, кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
ственных служащих. Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной службе.
Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной службы. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.
Опыт правового регулирования, накопленный за непродолжительный период существования новой российской государственности, позволяет сформулировать основные принципы, которые предлагается положить в основу формирования изменяющегося института муниципальной службы:
1. соответствие содержания правового регулирования муниципальной службы нормам международного права, в том числе Европейской хартии местного самоуправления;
2. конституционной защиты органов местного самоуправления и его элементов, одним из которых является муниципальная служба;
3. равного доступа к государственной и муниципальной службе, как составной части прав и свобод гражданина Российской Федерации;
4. федеративного устройства, определяющего разграничение компетенции публичной власти в области муниципальной службы. На федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционирует единая система органов публичной власти, обладающих собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться. Местное самоуправление как составная часть политической системы России обладает признаками саморегулируемой организации и одновременно является формой публичной власти. Осуществление публичной власти на местном уровне производится посредством деятельности выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;
5. наличие общего и особенного в построении и функционировании государственной и муниципальной службы. Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывает на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы. В федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4] впервые в российском законодательстве закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы;
6. комплексного правового регулирования муниципальной службы как вида служебной деятельности;
7. совершенствование форм общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти [4].
Вопросами муниципальной службы, в том числе поступления на муниципальную службу, ее прохождения, правового статуса муниципальных служащих, занимались ученые еще в дореволюционный период, в частности В.П. Безобразов, А.О. Васильчиков, К.Е. Головин. В советское время вопросам теории государственного и местного управления были посвящены труды Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева. В период становления государственности Российской Федерации в 90-е гг. XX в., когда подвергалась реформированию государственная служба и воссоздавалась муниципальная служба, были изданы работы по этим проблемам В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова, В.Н. Южакова. В последние годы появились научные труды по муниципальному праву, внесшие существенный вклад в разработку проблемы функционирования и развития современной муниципальной службы. Среди них работы O.E. Ку-тафина, П.П. Макагонова, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина, В.И. Фадеева. Современный период развития муниципальной службы отмечен работами таких авторов, как A.A. Гришковец, И.В. Выдрин, Ю.А.Дмитриев, A.A. За-мотаев, Н.В. Постовой, К.Ф. Шеремет, В.А. Юсупов. Признавая высокую научную ценность трудов и исследований указанных авторов по вопросам правового регулирования муниципальной службы Российской Федерации, необходимо отметить, что содержащиеся в них выводы и положения требуют дальнейшего развития, как в теоретических, так и в практических аспектах. Ряд теоретических положений нуждается в корректировке, так как база нормативного правового регулирования отношений на муниципальной службе в последние годы существенно расширилась. Это дает почву для более детального изучения процесса правового регулирования становления института муниципальной службы.
Проблема формирования и развития института местного самоуправления является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов и противоречий.
Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из элементов, является важным направлением связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу регионального законодательства, обеспечивающего взаимодействие государства с обществом.
В связи с тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но при этом ограничены в своей деятельности действующим законодательством, местное самоуправление может характеризоваться, как относительно самостоятельный в пределах установленных полномочий институт власти. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности. Вместе с тем, немногие субъекты федерации задаются целью создания вновь образованных муниципалитетов с учетом специфики и территориальных особенностей. В основном, региональные законодатели используют единообразные формы организации, рассматривая формирование системы местного самоуправления исключительно с точки зрения принадлежности к категории поселений - городские либо сельские. Территориальный подход к организации вновь создаваемых муниципальных образований, искусственное их объединение в единое городское либо сельское поселения, не отвечает интересам граждан и приводит к конфликту (льготы налогообложения, надбавки бюджетникам, размеры платы за коммунальные услуги и другое).
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и на местном уровне. Задача состоит в том, чтобы разрешить противоречие между постоянно развивающимся законодательством и реальным механизмом его реализации применительно к взаимодействию органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления. Несмотря на конституционный запрет вмешательства в собст-венные полномочия местного самоуправления со стороны государственной власти, в ряде субъектов федерации такие прецеденты просматриваются.
В качестве ресурсов, способствующих улучшению взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, можно выделить следующие: обеспечение необходимых нормативно-правовых, организационных, финансово-экономических и административно-управленческих условий формирования местного самоуправления как самостоятельного звена системы субъекта федерации; обеспечение единства местного самоуправления с системой государственной власти и управления. В частности, создание единой государственной концепции взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, разработка нормативных правовых актов на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне; четкое правовое разграничение полномочий как между органами местного самоуправления и органами государственной власти, так и непосредственно между органами местного самоуправления. Проблемы обес-
печения самостоятельности местного самоуправления заключается в том, что статус органов местного самоуправления реализуется в совокупности властных полномочий, которыми они обладают. Объем властных полномочий и структура организации органов в муниципалитете - предмет острых противоречий и конфликтов между местными и региональными властями. В ходе совершенствования организации местного самоуправления возникает потребность в изменении структуры органов местного самоуправления, иного соотношения правового положения главы муниципального образования, руководителя администрации - менеджера, роль главы муниципального образования в работе представительного органа местного самоуправления и их полномочий. Органы власти некоторых субъектов федерации принимают все меры к сохранению прежних, «удобных» региону форм организации, противодействуют проведению и исполнению решений референдумов и других форм волеизъявления населения.
В каждом субъекте Российской Федерации на основании федерального закона должен быть принят закон о местном самоуправлении на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления, вытекающих из федерального законодательства. Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, ибо практически местная власть взаимодействует с органами государственного управления субъекта Российской Федерации.
Однако, несмотря на общую правовую основу организации местного самоуправления в России, законодательная практика субъектов федерации пошла различными путями. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов федерации показывает, что многие из них по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
Исследование проблем муниципальной службы проводится через призму соответствия правовых установлений конституционным принципам Российского государства как федеративного, правового, демократического, социального и светского, а также в новых правовых и политических реалиях, проанализировав взгляды и научные представления об институте муниципальной службы Российской Федерации, научно обоснованные рекомендации по реформированию муниципальной службы.
Для конкретизации понятия муниципальной службы требуется:
- проанализировать концепции, положения и выводы отечественной юридической науки о муниципальной службе Российской Федерации, имеющиеся результаты исследований по вопросам муниципальной службы;
- раскрыть конституционные основы муниципальной службы Российской Федерации, их потенциал для правового обеспечения муниципальной службы;
- исследовать законодательство Российской Федерации, регламентирующее муниципальную службу, тенденции его трансформации и влияние на становление и развитие института муниципальной службы;
- провести анализ правового статуса муниципального служащего на предмет его соответствия предназначению института муниципальной службы в целом;
- проанализировать механизм ограничений права граждан на равный доступ к муниципальной службе;
- исследовать механизм конкурсного отбора в качестве основного для обеспечения принципа равного доступа к муниципальной службе;
- рассмотреть законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие вопросы поступления на муниципальную службу и прохождения муниципальной службы;
- установить пробелы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы поступления на муниципальную службу и ее и прохождения и предложить пути их устранения.
Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов федерации и муниципальных образований. Приходится констатировать, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом: размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Юридическая некорректность официальных актов органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции на муниципальном уровне управления.
Дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления в субъекте федерации, нормативное регулирование реализации национальных проектов, региональных программ и проектов социально-экономичес-
кого развития муниципалитетов позволят обеспечить взаимодействие государства с обществом, реализации потребности граждан по месту жительства.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. - М.: Юри-дическаялитература, 1994. - С. 102.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4884.
3. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.
4. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
5. Фабричный С.Ю. Формирование муниципальной службы: проблемы теории и практики. - М., 2005. - С. 106.
ЗАКОННОСТЬ КАК ПРИНЦИП МУНИЦИИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Корсакова C.B.*
Ростовский филиал Российской академии правосудия, г. Ростов-на-Дону
В статье раскрывается принцип законности муниципально-правовой политики современной России как исходное положение, составляющее организационную основу соответствующей деятельности местного сообщества, органов государственной власти и местного самоуправления.
Муниципально-правовая политика, являясь особой разновидностью правовой политики, представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Она основывается на нормах Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также муниципальных правовых актах. Без соблюдения законности невозможно обеспечить режим народовластия, защиту и охрану инте-
* Доцент кафедры Государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент.
