CC BY
240
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1 (356).
Управление. Вып. 10. С. 8—11.
В. А. Грищук
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
На основе анализа сущности определений муниципальной службы, принципов ее функционирования обосновывается выбор категории «муниципальная служба» для применения в исследовании взаимодействия муниципальной службы и предпринимательства
Ключевые слова: муниципальная служба, принципы функционирования службы, муниципальная служба как социальный институт, муниципальные служащие.
Разработка эффективных механизмов исследования взаимодействия муниципальной службы и предпринимательства невозможна без теоретического осмысления сущности построения, организации и функционирования самой муниципальной службы. В последние годы муниципальная служба стала объектом исследования ученых различных отраслей научного знания.
В ст. 12 Конституции РФ указывается, что «в Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно... и не входит в систему органов государственной власти». Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственных служащих корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования.
Проблемы государственной службы в РФ занимали умы ученых с середины 1990-х гг., и ими был предложен широкий спектр определений понятия «государственная служба» в зависимости от критериев оценки и используемых методологических подходов. Так, Н. М. Коркунов определил государственную службу как правовое отношение служащего с государством, А. Ф. Ноздрачев — как деятельность служащих, Ю. М. Буравлев — как совокупность государственных органов [4. С. 17]. А. А. Демин определил государственную службу как «деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства как вовне государственного органа, так и внутри него» [4. С. 17]. Е. В. Охотский считает, что государственная служба — это «деятельность по выполнению, в пределах полномочий, прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов и традиций по реали-
зации Конституции и законов российского государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу» [2. С. 35]. Г. В. Атаманчук охарактеризовал государственную службу как «практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе» [1. С. 364]. Вопросам муниципальной службы уделено значительно меньше внимания. Часто в публикациях муниципальная служба только упоминается при описании государственной службы.
В «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом РФ в 2001 г., государственную службу предложено квалифицировать как комплексный — публичный, социальный, правовой, организационный — институт по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных органов или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов РФ, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов РФ. Подробного толкования понятия «муниципальная служба» нет.
Законодательство РФ о муниципальной службе, сформированное в контексте Концепции реформирования государственной службы, определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан РФ. Задачи муниципальной службы:
1) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
2) обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения;
3) исполнение положений Конституции РФ, федерального законодательства, конституции (устава) и законодательства субъекта РФ, нормативных правовых актов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления на территории муниципального образования;
4) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
5) защита прав и законных интересов муниципального образования и его населения [3. С. 114].
Среди вопросов местного значения важное место занимает содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. В социальном аспекте задача муниципальной службы — профессиональное осуществление общественно полезной деятельности по поручению государства. Следовательно, федеральная программа реформирования и развития системы государственной службы РФ (на 2009-2013 гг.) непосредственно касается муниципальной службы. Тем более что органам местного самоуправления рекомендовано самостоятельно и в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой, а также разработать и утвердить программы развития муниципальной службы.
В программе поставлена задача разработать и внедрить антикоррупционные стандарты в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей, направленных на предупреждение коррупции.
Будучи по своему содержанию социальной системой, муниципальная служба строится и функционирует на основе законодательно установленных принципов. Принципы функционирования муниципальной службы и деятельности, муниципальных служащих в значительной степени совпадают с требованиями к государственным служащим, закрепленными
в Концепции реформирования системы государственной службы:
- соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ;
- служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;
- независимость муниципальных служащих от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов и отдельных граждан;
- ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами;
- доступность информации о деятельности муниципальных служащих для населения муниципального образования;
- обеспечение взаимосвязи государственной и муниципальной службы и предъявляемых к ним требований;
- равный доступ граждан РФ к муниципальной службе;
- профессионализм и компетентность муниципального служащего;
- стабильность муниципальной службы на основе правовых, организационных, финансово-экономических и социальных факторов;
- социальная и правовая защищенность муниципальных служащих;
- сбалансированность установленных для муниципальных служащих законодательных ограничений и запретов, а также предоставляемых ему социальных гарантий;
- этичность поведения муниципального служащего, поддержание им авторитета муниципальной службы.
По своей сути принципы муниципальной службы задают теоретическую модель муниципальной службы как социального явления и сложного социального феномена, имеющего различные грани. Они предметно изучаются как объекты науки, различающиеся между собой предметными областями. В связи с этим муниципальную службу можно рассматривать как социальный институт с присущими ему составляющими — социальной общностью муниципальных служащих, нормами, традициями, процессами и отношениями, которые возникают и протекают в результате взаимодействия
10
В. А. Грищук
гражданина, общества и государства. При этом социальный институт рассматривается как относительно локализованное социальное образование, функционирующее на основе относительно устойчивых формальных и неформальных норм и правил, регулирующих соответствующий круг общественных отношений. Важно заметить, что каждый социальный институт характеризуется наличием целесообразной деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение этой целесообразности, набором социальных статусов и ролей, типичных для данного института.
Муниципальная служба как социальный институт предметно исследована В. В. Баку-шевым, И. Н. Барцыцем, А. М. Володиным, Ю. С. Кабашовым, А. А. Немчиновым, А. С. Со-ломаткиным. Учеными установлено, что взаимодействие муниципального образования и общества происходит на институциональном уровне, а муниципальная служба в этом процессе выступает институтом обеспечения участия муниципалитета в удовлетворении потребностей населения в муниципальном управлении. В этом заключается ее основная социальная функция. В данном случае социальный механизм проявляется как взаимодействие муниципальной службы с другими социальными институтами (образование, культура, предпринимательство, государственная служба), посредством которого обеспечивается функционирование системы муниципальной службы.
К тому же муниципальная служба, являясь правовым институтом, имеет определенные нормативные правовые основы, кадровые процессы и отношения, социальный статус, санкции и другие атрибуты. Таким образом, муниципальная служба — это важнейший механизм муниципального управления, призванный обеспечивать реализацию органами местного самоуправления своих обязательств перед местным сообществом. С учетом этого социальный механизм муниципального управления призван реализовать конкретные цели, вытекающие из нее задачи и функции. В процессе действия такого механизма должны воспроизводиться социальные отношения и взаимодействия между муниципальными служащими, населением и муниципальными служащими, муниципалитетом и муниципальным служащим, муниципалитетом и бизнесом. В целом же муниципальная
служба как механизм муниципального управления представляет собой социальный механизм муниципального управления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» указывается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
На законодательном уровне муниципальная служба определена как профессиональная служба, задачей которой является деятельность по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Предметному раскрытию профессио-нально-деятельностной стороны государственной службы посвящены труды В. В. Волкова, В. Г. Игнатова, Н. В. Постовой, Е. В. Охотского, А. А. Сапфирова, В. В. Яновского и др. Как показано в трудах ученых, состояние социальной среды муниципальной службы в значительной мере определяет профессиональный уровень кадрового обеспечения функционирования органов местного самоуправления. Ведь муниципальные служащие представляют собой социальную группу профессиональных управленцев, от которых зависит эффективная реализация полномочий муниципального образования. Следует заметить, что они имеют определенную социальную организацию, профессиональную и должностную иерархию, систему установленных в организации ролей и статусов и т. п. При этом муниципальные служащие могут быть интегрированы в различные институты гражданского общества, являясь его активными социальными субъектами.
Муниципальные служащие как особая социальная группа, взаимодействуя с другими социальными группами общества, в том числе с предпринимателями, формируют социальный механизм влияния этих отношений как на муниципальную службу, так и на предпринимательство.
Список литературы
1. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления / Г. В. Атаманчук. М. : Омега-Л, 2004.
2. Государственная служба: теория и организация / под ред. Е. В. Охотского. Ростов н/Д, 1998.
3. Грищук, В. А. Государственная и муниципальная служба / В. А. Грищук. Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2012.
4. Демин, А. А. Государственная служба в Российской Федерации / А. А. Демин. 7-е изд., пере-раб. и доп. М. : Юрайт, 2012.
