CC BY
339
УДК 352(470)
ББК 67.401.02(2Рос) М 64
И.И. Мирошников,
кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Ставропольского института управления, тел. 8(8652) 23-75-34, e-mail: Ioan-26@yandex.ru
Социально-правовой аспект муниципальной службы в современной России
(Рецензирована)
Аннотация: В статье рассматриваются социальные механизмы управления в муниципальной службе, проводится социально-правовой анализ муниципальной службы, классификация муниципальных должностей муниципальной службы, а также приведены требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих.
Ключевые слова: муниципальная служба, профессионализм, управление,
деятельность.
I.I. Miroshnikov,
Candidate of Sociology, Assistant Professor of the State and Municipal Management Department of the Stavropol Institute of Management, ph. 8 (8652) 23-75-34, e-mail: Ioan-26@yandex.ru
Social-legal aspect of municipal service in contemporary Russia
Abstract: The paper examines social mechanisms of management in municipal service. The author makes the social-legal analysis of municipal service, classification of municipal posts of municipal service, as well as provides requirements to level of knowledge and skills of municipal employees.
Keywords: municipal service, professionalism, management, activity.
Одной из основных проблем укрепления российской государственности является обеспечение позитивной стабилизации аппарата органов власти на основе повышения профессионализма и компетентности его руководителей и специалистов, постоянного совершенствования их мастерства и приобретения новых социально значимых качеств, стимулирования эффективности их труда.
Современный этап развития местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой ее важной составляющей, как муниципальная служба, центральное место в которой занимает муниципальный служащий. Делаются попытки создания концептуальной модели специалиста в области муниципального управления, исследуются профессиографические подходы, разрабатываются критерии и методики оценки наличия и уровня развития профессионально-значимых качеств муниципальных служащих.
Сложность и многогранность такого социального института, как муниципальная служба, закономерно делает его объектом исследования различных наук: социологии,
политологии, теории управления, психологии, философии и юриспруденции.
Учитывая отечественный опыт муниципальной службы и анализируя ее организацию, характер и содержание, можно констатировать, что профессиональная деятельность -«муниципальная служба» - имеет ярко выраженную специфику по сравнению с другими видами профессиональной деятельности. Речь идет, прежде всего, о нормативно-правовом, управленческо-коммуникативном и публичном характере муниципальной службы. Форма управленческого труда муниципальных служащих представлена в основном действиями по выполнению многочисленных функций планирования, организации, мотивации, регулирования, анализа и контроля за состоянием дел в организации и направлена на решение вопросов жизнедеятельности населения. Здесь от человека требуются исключительно глубокие знания в конкретной предметной области, соответствующей функциям, задачам, направлениям деятельности данного органа власти или его подразделения.
Следовательно, процесс профессионального развития муниципальных служащих является весьма сложным и включает решение многих управленческих, образовательных, социально-психологических, социально-экономических задач. Профессиональное развитие заключается, прежде всего, в формировании и постоянном обогащении у служащих качеств, навыков и умений, которые необходимы им для эффективного исполнения своих функций, прав и обязанностей. В профессиональном развитии персонала следовало бы более четко (особенно со стороны руководителей кадровых служб) выделить две стороны:
профессионально-квалификационное развитие, в основном связанное с обучением и самообразованием муниципальных служащих, приобретением новых знаний и нового профессионального опыта;
профессионально-должностное развитие, в основном связанное с поиском возможностей наиболее рациональной расстановки кадров, служебного выдвижения на основе использования способностей и возможностей каждого сотрудника (специальности, опыта, возраста, склада ума и личных качеств).
Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»[1] муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.
Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты.
Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. Большинство исследователей относят в эту категорию и выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.
Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.
Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без
ограничения срока полномочий.
Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий[2].
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих зависят от занимаемой должности и выполняемых функций
Таблица 1. Функции различных групп муниципальных служащих
Звено Низовое Среднее Высшее
Должности работников Специалисты Руководители структурных подразделений. Главные и ведущие специалисты. Главы администраций, их заместители. Руководители крупных структурных подразделений с высокой степенью автономности.
Основной вид управления Оперативное управление. Тактическое управление. Стратегическое управление.
Функции Выполнение текущих задач. Контроль за выполнением решений руководства. Трансформация решений руководства в задания подчиненным, координация их работы. Информационное обеспечение высшего звена Управление экономическими, политическими и социальными процессами на территории. Представительские функции.
С учетом выполняемых функций к муниципальным менеджерам предъявляются следующие требования.
Низовое звено — знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять напряжение, в т. ч. вызванное решениями руководства.
Среднее звено — знание научных методов управления, общего менеджмента, специальных экономических и управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками этих наук, знание социально-психологических методов управления, аналитические навыки.
Высшее звено — умение предвидеть и оценить ситуацию, а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-психологические и другие навыки.
Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и экономические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков.
На сегодняшний день, в научной литературе представлен довольно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии «служба». Одни авторы считают, что понятие «служба» может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство[3]. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества[4]. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5], а также настоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.
Профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.
Основными отличительными особенностями муниципальной службы от других видов деятельности являются:
1) муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;
2) муниципальная служба осуществляется в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований;
3) муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы.
Структура муниципальных должностей органов местного самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены:
а) депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;
б) должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности органа местного самоуправления;
в) выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
г) члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими.
В органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы, а исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные Законом, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего;
4) муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Публичность муниципальной службы - это важнейшая составная часть публичного права, выражающая право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется Конституцией РФ как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;
5) муниципальная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности;
6) муниципальная служба является правовым институтом. Правовой характер функционирования муниципальной службы проявляется в двух аспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления. Муниципальная служба является субъектом контроля соблюдения законодательства на территории соответствующего муниципального образования.
С другой стороны, муниципальная служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других.
Таким образом, подробная и детальная классификация муниципальных должностей
муниципальной службы позволяет организовать мобильность в работе муниципального аппарата, разграничить сферы ответственности между сотрудниками. Кроме того, классификация (своеобразный Табель о рангах) является хорошим способом стимулирования профессионального роста муниципальных служащих и четкого задания его направленности и ступеней.
Примечания:
1. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02
марта 2007 № 25-ФЗ // Российская газета. 2007. 7 марта.
2. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2005.
3. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97.
4. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 5.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: Федеральный закон от 28.09.1995 // Российская газета. 1995. 1 сентября.
