CC BY
138
Муниципальная реформа в правовом поле города федерального значения — Санкт-Петербурга (вопросы регионального законотворчества)
Сергиенко А. М.
Анна Матвеевна Сергиен-
ко — главный специалист-юрисконсульт комитета по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса.
Третья по счету муниципальная реформа1 началась с пересмотра ведущего в сфере правового регулирования местного самоуправления Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. (далее — ФЗ-154).
Расширив федеральную и муниципальную составляющие в сфере правового регулирования местного самоуправления (далее также — МСУ) за счет сокращения поля законодательной деятельности субъектов РФ, новый Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 г.
Некоторые авторы говорят об этапах или периодах в развитии местного самоуправления в Российской Федерации. См.: Муниципальное право России. — М.: Юристъ, 2005. С. УЗ-77; Выдрин И. В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2005. С. 65-71; ШереметК. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. — М., 1998. С. 6-38.
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
р- о
м £т 2
67
3/2006
(далее — Ф3-131) сохранил особые полномочия городов федерального значения в данной сфере, выделив их в отдельную статью.
Между тем «особая правовая формула»2 уже в 1997 г. позволила двум 2) субъектам РФ — городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу — самостоятельно регулировать многие ключевые вопросы организации МСУ на своей территории (предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов) своими законами.
Тем не менее с вступлением в действие Ф3-131 Санкт-Петербургу, так же, как и остальным субъектам РФ, было необходимо привести свое законодательство в сфере регулирования МСУ в соответствие с новым Федеральным законом. Предварительный анализ законотворческой работы позволил выделить, прежде всего, три группы проблем юридико-технического характера, общих для всех субъектов РФ:
1) Наличие норм муниципального права, в законах различной юридической силы — в Бюджетном кодексе РФ (далее — БК РФ), Жилищном кодексе РФ, Ф3-131 и др. федеральных законах. Кому отдавать приоритет в случае кол-
лизии правовых норм: кодексу как закону большей юридической силы или Ф3-131 как специальному закону в сфере правового регулирования МСУ?
Часто меняющееся федеральное законодательство — основа законотворческой деятельности субъектов РФ. Так, например, с момента своего опубликования Ф3-131 уже 17 раз (!) подвергался изменениям и дополнениям; в БК РФ с 1 января 2004 г. внесено 16изме-нений и дополнений, значительная часть которых связана с муниципальной реформой. Обновление федерального законодательства идет настолько интенсивно, что регионам бывает нелегко угнаться за изменениями3.
3) «Изменения в изменения»4 — когда изменения и дополнения вносятся не в первоначальную редакцию закона, а в другой федеральный закон — также о внесении изменений и (или) дополнений, в результате чего получается многоэтажная структура изменений и дополнений. Чтобы разобраться в таких лабиринтах законодательства, специалистам требуется определенное время. А как быть
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т
^СС
2
68
3/2006
Речь идет об известной «поправке Лужкова - Шишлова - Бабурина». См.: ФЗ № 55-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 17 марта 1997 г Говердовский Ю. Местное законочудачество // ПГ. 2006. 17 апреля.
Например: пункт 11.1 (регулирующий порядок безвозмездной передачи имущества в целях обеспечения выполнения требований) ст. 85 Ф3-131, был внесен в статью 154 ФЗ РФ
№ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации...» от 22 августа 2004 г ФЗ № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 г.
4
правоприменителю, неискушенному в правовых вопросах? Рассмотрим подробнее какие действия требовалось предпринять петер-
бургским законодателям для приведения собственного законодательства в соответствие требованиям ФЗ-131.
Корректировка Устава Санкт-Петербурга
Существенным отличием от других городов России, статус которых регулируется собственными уставами (уставами муниципальных образований) в соответствии с федеральными законами, правовое регулирование МСУ в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется в соответствии с Конституцией РФ уставами городов федерального значения (уставами субъектов РФ).
Так, согласно требованиям ч. 1 ст. 79 «в городах федерального значе-
ния Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях». Соответствующие изменения были внесены в Устав Санкт-Петербурга Законом Санкт-Петербурга № 274-29 «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга» от 2 апреля 2005 г
Наименования органов МСУ
Согласно п. 3 ст. 34 ФЗ-131 наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования)устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Законом Санкт-Петербурга № 23730 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 7 июня 2005 г. была установлена еди-
ная система наименовании органов МСУ Согласно ст. 25 закона структуру органов МСУ в Санкт-Петербурге составляют муниципальный совет муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, иные органы МСУ, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
р- о
м £т 2
69
3/2006
Границы муниципальных
Система МСУ на территории Санкт-Петербурга оставалась без изменения — одноуровневая с прежними 111 муниципальными образованиями. Требовалось уточнить в законодательстве Санкт-Петербурга некоторые спорные (либо содержащие неясности и неточности) положения о границах муниципальных образований. При этом следовало в законе Санкт-Петербурга учесть также возможность изменения статуса муниципальных образований, поскольку Санкт-Петербург с точки зрения территориального устройства является сложным субъектом РФ: на его территории расположены малые города и поселки, которые по сложившейся в Санкт-Петербурге системе местного самоуправления являются отдельными муниципальными образованиями.
образований
Обсуждался также и вопрос о возможности создания в Санкт-Петербурге двухуровневой модели организации МСУ по районному принципу.
3акон Санкт-Петербурга №41168 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» от 25 июля 2005 г. определил, что административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы Санкт-Петербурга, а к внутригородским муниципальным образованиям Санкт-Петербурга относятся муниципальные округа, города и поселки (внутригородские территории города федерального значения Санкт-Петербурга). Таким образом, указанный 3акон определил также виды внутригородских муниципальных образований.
Перечень вопросов местного значения
м к
О 5 ^ I
о <
м ес
о
м £т
^сс
2
70
3/2006
Будучи основным ядром всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления5, вопросы местного значения характеризуются6 как «основной элемент, определяющий возможность граждан Российской Федерации самостоятельно участвовать в решении проблем, возникающих в муниципаль-
ном образовании, возможность самостоятельно осуществлять принадлежащую им власть»7.
Именно для решения вопросов местного значения:
■ образуются муниципальные образования;
Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. — Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 295.
О правовой природе вопросов местного значения см.: СергиенкоА. М. Понимание правовой природы вопросов местного значения как первый шаг на пути их решения // КОДЕКС-тЬ. 2005. Июль-август. С. 6-13.
ПадеринЕ. В. Конституционные основы решения вопросов местного значения в муниципальном законодательстве. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2005. Ч. 23. С. 254-255.
■ создаются и наделяются соответствующими полномочиями органы и должностные лица МСУ;
■ органы МСУ принимают муниципальные правовые акты;
■ предназначается муниципальное имущество;
■ формируется и исполняется местный бюджет8.
Отсутствие в ФЗ-131 конкретных требований или каких-либо граничных условий к процедуре составления перечня и формулировкам вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований, давало Санкт-Петербургу возможность выбора:
■ либо воспользоваться формулировками ст. 14, 15 и 16 ФЗ-131,
определяющих перечни вопросов местного значения для поселения, муниципального района и городского округа, и на их основании определить оставшиеся вопросы в виде искомого перечня;
■ либо самостоятельно определить формулировки каждого из вопросов местного значения и их количество для внутригородских муниципальных образований.
И если перечень вопросов местного значения однозначно решили сформулировать самостоятельно с учетом сохранения единства городского хозяйства, то относительно полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения мнения разошлись.
Полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге по решению вопросов местного значения
Важной новеллой Ф3-131 стало выделение полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения в отдельную ст. 17. Однако в связи с отсутствием в указанной статье упоминания о внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, вопрос определения в законе Санкт-Петербурга полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения оказался камнем преткновения. И не случайно. Именно
из полномочий по решению вопросов местного значения вытекают расходные обязательства внутригородских муниципальных образований.
В процессе законотворческой работы в Санкт-Петербурге по данному вопросу выявилось три возможных пути реализации поставленной задачи:
1. Воспользоваться «правом опережающего правового регулирования» в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и ст. 3 Феде-
8 Ошурков А. Т., Сергиенко А. М. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне // Национальная экономика в условиях глобализации: государство и бизнес / Под общ. ред. А. Я. Линькова. — СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2004. С. 382.
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
р- о
м £т 2
71
3/2006
рального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. и определить указанные полномочия органов МСУ самостоятельно.
2. «Решить вопрос о полномочиях внутригородских муниципальных образований в соответствии со ст. 17 ФЗ-131, которая определяет полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения, независимо от того, упомянуты внутригородские муници-
пальные образования в указанной статье или нет»9.
3. 3акрепить за органами МСУ право определить полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с пунктом 3 статьи 34 Ф3-131 в уставе муниципального образования10. Поправка в ч. 3 ст. 79 Ф3-13111 ясности в данный вопрос не вносила, а лишь уточняла позицию федерального законодателя относительно полномочий органов МСУ внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения, предусмотренных другими федеральными законами12.
Источники доходов местных бюджетов
Хотя в действующем законодательстве не определен термин «источники доходов», именно они, согласно ст. 79 ФЗ-131, должны быть определены законом Санкт-Петербурга для внутригородских муниципальных образований.
Это тот рубеж, за которым процесс приведения муниципального законодательства выходит за рамки приведения законодательства города
федерального значения в соответствие только нормам Ф3-131. Дальнейшая законотворческая работа должна была учитывать также изменения, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ в связи с муниципальной реформой и разграничением полномочий различных уровней государственной власти.
В соответствии со ст. 12 действующего Налогового кодекса местные на-
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т
^СС
2
72
3/2006
Из ответа Председателя комитета по вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ
В. С. Мокрого (Исх. № 3.20-30/120 от 11 мая 2005 г.) на запрос председателя собрания постоянно действующего совещания муниципальных образований Санкт-Петербурга. Позиция юридического управления 3аконодательного собрания Санкт-Петербурга № 1728-юр на проект 3акона Санкт-Петербурга «О перечне вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» от 28 сентября 2004 г.
П. 9. ст. 29 Федерального закона № 199-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 г.
См., например: Градостроительный кодекс РФ. Ст. 8; Жилищный кодекс РФ. Ст. 14 и др.
логи в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге вводятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Кодексом и законами указанных субъектов РФ. Таким образом, какие из перечисленных в ст. 55 Ф3-131 источников окажутся в «перечне источников доходов местных бюджетов городов федерального значения» — было и остается на усмотрение органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга13.
С 2004 г. был отменен налог с продаж, с 2005 г. — налог на рекламу, которые составляли основную долю налоговых поступлений местных бюджетов, притом, что прочие виды поступлений были и остаются незначительными. По данным комитета финансов,
состав доходов местных бюджетов с 1998 по 2005 гг. изменился на 90%.
Кроме того, федеральное законодательство не определяет процедуру определения источников доходов местных бюджетов — по-прежнему остается дискуссионным вопрос, должны ли источники доходов определяться отдельным законом Санкт-Петербурга, до принятия закона о бюджете Санкт-Петербурга, или ежегодными законами о бюджете Санкт-Петербурга, как это происходит до сих пор? Очевидно, что определение источников доходов ежегодно законом о бюджете лишает муниципальные образования возможности долгосрочного планирования, а также привязывает по срокам разработку и принятие местного бюджета к бюджету Санкт-Петербурга.
Состав муниципального имущества
В настоящее время в Санкт-Петербурге продолжает действовать 3акон Санкт-Петербурга № 137-02 «О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований» от 22 марта 2006 г. (далее — 3акон 137-02).
В связи с очередными изменениями в феврале текущего года отно-
сительно порядка безвозмездной передачи имущества муниципальным образованиям14, указанный Закон Санкт-Петербурга вступил в противоречие с ФЗ-13115.
Теперь, в соответствии с указанными изменениями передача имущества из собственности субъекта РФ в муниципальную собственность будет происходить без участия законода-
Москва — Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения / Под общ. ред. И. П. Михайлова. — СПб.: гОу ВПО СПбГУАП, 2004. С. 15.
Пункт 11.1 ст. 31 Ф3 № 199-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий (с изменениями на 15 февраля 2006 г.)» от 31 декабря 2005 г.
На это также указал в своем протесте № 7-50-06 от 21 марта 2006 г. прокурор Санкт-Петербурга.
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
р- о
м £т 2
73
3/2006
тельных (представительного) органов государственной власти субъекта РФ.
Решения о передаче имущества из собственности субъекта РФ в муниципальную собственность принимаются уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим полномочия собственника имущества, и являются основаниями возникновения права собственности на передаваемое имущество. Указанными решениями утверждаются перечни передаваемых государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муници-
пальных учреждений, право собственности на которые переходит к другому собственнику государственного, муниципального или иного имущества в соответствии со статьей 300 Гражданского кодекса РФ. Право собственности на имущество возникает с даты, устанавливаемой указанными решениями.
Перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества субъекта РФ в муниципальную собственность, устанавливается Правительством РФ.
Таким образом, Закон 137-02 должен быть отменен, как противоречащий федеральному законодательству.
Три концепции развития регионального законотворческого процесса
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т
^СС
2
74
3/2006
3аконотворческий процесс по правовому регулированию организации МСУ в Санкт-Петербурге согласно требованиям Ф3-131 получил в итоге три направления.
В роли субъектов законодательной инициативы выступили: губернатор Санкт-Петербурга, постоянная комиссия по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству 3аконодательного собрания Санкт-Петербурга и комитет по законодательству 3аконодательного собрания Санкт-Петербурга. Все три субъекта выдвинули каждый свою концепцию без взаимных согласований и в дальнейшем разрабатывали их самостоятельно, без какого-либо планирования.
16 Впоследствии он был отозван.
Концепция «всеобъемлющего» закона была предложена постоянной комиссией по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству 3аконодательного собрания Санкт-Петербурга. Следует отдать должное оперативности разработчиков этого проекта — он был внесен на рассмотрение 3аконодательного собрания в декабре 2003 г., практически сразу после принятия Ф3-131. В последующем законопроект стал отдаленным прообразом 3акона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».
Концепция губернатора Санкт-Петербурга нашла отражение в коротком законопроекте16, определяв-
шим сферой своего регулирования отдельные вопросы организации МСУ Характерной особенностью законопроекта было сведение к минимуму числа собственных полномочий муниципалитетов по решению вопросов местного значения в пользу отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга17, передаваемых органам МСУ для исполнения.
В итоге представленный на рассмотрение Законодательного собрания проект закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», практически не учитывал предложенные необходимые действия по приведению в соответствие ФЗ-131 собственного законодательства Санкт-Петербурга. Законопроект определял, по большей части в общих чертах, вопросы местного значения; наименования органов местного самоуправления; порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы МСУ; ответственность за нарушение порядка и сроков ответа на обращения граждан в органы МСУ и за неисполнение муниципальных правовых актов и др. За-названием ст. 10— «Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований», скрыва-
лась отсылка к несуществующему еще (даже в проекте) закону Санкт-Петербурга. Характер бланкетной получила также статья об отдельных государственных полномочиях Санкт-Петербурга, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
3а рамками проекта оставались вопросы об источниках бюджетов внутригородских муниципальных образований и иные вопросы бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Совершенно иная концепция — «пакета законопроектов»18, разработанная в комитете по законодательству 3аконодательного собрания Санкт-Петербурга, учитывала ряд бланкетных норм Ф3-131 и других федеральных законов, содержащих прямое указание на то, что данный вопрос регулируется законом субъекта РФ, и предлагала правовое регулирование МСУ без какого-либо дублирования положений Ф3-131. Так, согласно данной концепции на рассмотрение 3аконодательного собрания Санкт-Петербурга были внесены законопроекты:
■ «Об установлении наименований
органов местного самоуправления
м к
О 5 ^ I
О <
полномочия Санкт-Петербурга, передаваемые для осуществления органам местного само- ы в=
Ст. 3 указанной редакции губернаторского законопроекта — «Отдельные государственные
р- с
управления в Санкт-Петербурге», содержала перечень из 9 сфер деятельности исполнитель- ^
ных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в которых предполагалось эти гос- “ 5
полномочия передавать. Конкретно содержание каждого из полномочий получило «расшиф- со ^
ровку» в 9 сопровождающих законопроектах. Так, в сфере благоустройства для передачи органам МСУ было определено 18 госполномочий; в сфере организации предоставления С о дополнительного образования детям — 1; в сфере снабжения населения топливом — 2; в сфере библиотечного обслуживания населения — 3; в сфере содержания ремонта город- ^ ских дорог, расположенных в муниципальных образованиях городов и поселков, — 4 и т. п.
В разработке данной концепции непосредственное участие приняла автор настоящей 7 5
статьи.
3/2006
внутригородских муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга»;
■ «О перечне вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге и полномочиях органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге по решению вопросов местного значения»;
■ «О составе муниципального имущества внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге»;
■ «Об источниках бюджетов внутригородских муниципальных образований города федерального значения — Санкт-Петербурга»;
■ «О Фонде муниципального развития в составе бюджета Санкт-Петербурга»;
■ «О Фонде финансовой поддержки внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в составе бюджета Санкт-Петербурга»;
■ «О Фонде компенсаций в составе бюджета Санкт-Петербурга». В перспективе предполагалась
дальнейшая кодификация этих законов с учетом складывающейся практики их применения в Санкт-Петербурге. К сожалению, концепция не получила позитивного отклика у исполнительной власти города.
м к
О 5 ^ I О < м со
о
м £т
^СС
2
76
3/2006
Закон об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге: проблемы и перспективы
В результате реальное воплощение получила концепция «всеобъемлющего» закона — 18 мая 2005 г. 3аконода-тельным собранием был принят закон Санкт-Петербурга № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (далее — 3акон 237-30), который сохранил многие недостатки предложенных ранее к рассмотрению проектов. Воспроизведение большого числа норм Ф3-131 не улучшило структуру нормативного акта. По-прежнему в ключевой статье, определяющей стержень всей деятельности МСУ, — перечень вопросов местного значения, «предметы ведения не отделены от полномочий, в ряде
пунктов неясно, где здесь сфера деятельности, а где полномочие»19. Полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения «растворились» в перечне этих вопросов в ст. 10 Закона 237-30.
Кроме того, в регулировании полномочий контрольного органа муниципального образования, оплаты труда депутатов (работающих на постоянной основе или работающих на не постоянной основе и получающих вознаграждение), выборных должностных лиц, работников муниципальных предприятий и учреждений Закон 237-30 явно вышел за рамки законодательных полномочий субъекта РФ.
БабунР. В. Организация местного самоуправления. — СПб.: Питер, 2005. С. 60.
3а исключением некоторых, во многом противоречивых и противоречащих Ф3-131 общих положений ст. 38, практически без внимания 3акон 23730 оставил правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальном образовании.
В целом 3акон 237-30 оставил за рамками многие вопросы организации МСУ в Санкт-Петербурге. В настоящее время развитие законотворческого процесса по приведению в соответствие законов Санкт-Петербурга федеральному законодательству в сфере правого регулирования МСУ показывает на практике возвращение к концепции «пакета законов». Так, первым шагом фак-
тической реализации этой концепции стало принятие 3аконов Санкт-Петербурга № 606-90 «О субвенциях бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, предоставляемых из бюджета Санкт-Петербурга» от 12 декабря 2005 г.; № 60690 «О субвенциях бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, предоставляемых из бюджета Санкт-Петербурга» от 16 октября 2005 г.; № 115-19 «О форме, порядке и условиях предоставления меж-бюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга» от 17 апреля 2006 г.
м к
О 5 ^ I
0 <
м ес
р- с
1 о м £Т
2
