CC BY
820
ПОЛИТИКА И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ.
СЕРГИЕНКО А.И..
Анна Матвеевна Сергиенко -
главный специалист-юрисконсульт комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, советник государственной гражданской службы РФ 1 -го класса
В государственном строительстве и муниципальном праве термин «вопросы местного значения» неразрывно связан с организацией местного самоуправления как одной из конституционно определенных форм выражения народом своей власти. Согласно ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ Российской Федерации как носитель суверенитета и единственный источник власти осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее также - МСУ).
Глава 8 Конституции Российской Федерации полностью посвящена местному самоуправлению - она определяет предназначение и способы реализации гражданами России местного самоуправления, его место в системе публичной власти, территориальные основы, гарантии судебной защиты.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Занимая все более заметное место в общем механизме народовластия в нашей стране, оно представляет собой самостоятельное решение населением вопросов местного значения1, По мнению С. В. Шилова, «институт местного самоуправления изначально направлен на решение именно вопросов местного значения, каждодневных, насущных проблем самим населением с учетом местных особенностей»2, Так, профессор Е. В. Гриценко определяет вопросы местного значения как «основное ядро всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления»3, Подтверждая эту точку зрения, Е. В. Падерин, кроме того, характеризует вопросы местного значения как основной элемент, «определяющий возможность граждан Российской Федерации самостоятельно участвовать в решении проблеем, возникающих в муниципальном образовании, возможность самостоятельно осуществлять принадлежащую им власть»4, В. С. Мокрый определяет вопросы местного значения как выделенную компетенцию5, которой должно обладать МСУ для выполнения конституционных задач.
Именно для решения вопросов местного значения: • образуются муниципальные образования; • создаются и наделяются соответствующими полномочиями органы и должностные лица МСУ; • органы МСУ принимают муниципальные правовые акты; • предназначается муниципальное имущество; • формируется и исполняется местный бюджет'.
Таким образом, вопросы местного значения являются «точкой отсчета» в деятельности населения и органов местного самоуправления каждого муниципального образования.
Краткий экскурс в законодательную историю позволяет сделать вывод, что термин «вопросы местного значения» пришел в современное законодательство, в том числе и в действующую Конституцию РФ, из советского периода, но юридическое толкование в качестве одного из основных терминов в сфере правового регулирования МСУ получил несколько позже. Так, в соответствии со ст. 138 Конституции РСФСР(1978г.) местные Советы народных депутатов решали все вопросы местного значения, «исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета».
Необходимо отметить, что ни появившийся позже закон СССР «06 общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ; от9 апреля 1990 г № 1417-17, ни последовавший за ним закон РСФСР «0 местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. № 1551-1 перечней вопросов местного значения не содержали. Гл. 5 | («Компетенция местных советов и ' местной администрации») закона №
1551-1 отдельными статьями определяла полномочия местных советов и местной администрации всех -; уровней (поселковых, сельских, районных, районных в городе, городских) ; в различных областях обеспечения '-;г жизнедеятельности населения. I; Термин «вопросы местного значения» предметом научных дискуссий в своем нынешнем виде становится уже после закрепления его сначала в Конституции РФ 1993 г., а затем в Федеральном законе «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (да-лее-ФЗ-154)8.
Полезно вспомнить, что ст. 6 ФЗ-154 определила подробный перечень вопросов местного значения. Эти вопросы можно было разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению9.
Приведенный в ст. 6 ФЗ-154 перечень вопросов местного значения не являлся исчерпывающим. Или, иначе говоря, с точки зрения законотворческой техники, он был открытым. Согласно этому перечню органы МСУ были вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не отрегулированных законодательством.
Вопросы местного значения в ФЗ-154 рассматривались как составная часть предметов ведения муниципальных образований, наравне с отдельными государственными полномочиями и вопросами, как говорилось выше, не вошедшими в компетенцию Федерации и ее субъектов. Однако установленный вФЗ-154 перечень вопросов местного значения имел ряд существенных недо-статков.10
Во-первых, предметы ведения не были отделены от полномочий, и в ряде пунктов было не ясно, где определена сфера деятельности, а где - полномочие. Например, принятие и изменение устава муниципального образования - это не вид деятельности, а право, полномочие, которым наделены органы местного самоуправления.
Во-вторых, многие перечисленные в законе вопросы местного значения не могли быть исключены из сферы государственного регулирования. Это относится к таким областям деятельности, как образование, здравоохранение, социальная поддержка населения, охрана общественного порядка, обеспечение санитарноэпидемиологического благополучия населения, противопожарная безопасность и др. закон не определял, в какой мере за эти сферы деятельности отвечает государство, а в какой - местное самоуправление, т. е. полномочия не были разграничены по предметам ведения.
В-третьих, данный перечень был установлен одинаковым для всех муниципальных образований: от крупного города до сельского населенного пункта, тогда как их возможности по самостоятельному решению перечисленных в законе вопросов несопоставимы.
Неопределенность в разграничении предметов ведения и полномочий между государством и органами местного самоуправления привела к нарушению механизмов финансирования, ослаблению ответственности. На устранение этих недостатков и были нацелены нормы Федерального законна 2003 г. Не смотря на то, что в этом законе термин «предметы ведения местного самоуправления» не применяется, фактически, вопрос местного значения в ФЗ-131 «также трактуется, как предмет ведения, т. е. сфера общественных отношений, подлежащая регулированию на том или ином территориальном уровне»11.
В Федеральном законе «06 общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ (далее -
ФЗ-131) предметы ведения и полномочий местного самоуправления установлены на основании следующих отправных положений: 1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения МСУ, разделены на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, в зависимости от типа муниципального образования. Общими для всех типов муниципальных образований являются такие сферы деятельности, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих
бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за муниципальным образованием местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных, в основном, с повседневным жизнеобеспечением населения. Это обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом и др.
Значительный круг вопросов местного значения отнесен к введению и поселения, и муниципального района. Но в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы -муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам муниципального района -организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. К уровню Поселения отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, к уровню муниципального района - организация их утилизации и переработки. К уровню поселения отнесена организация библиотечного обслуживания населения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор). К уровню поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района -содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т. д. 4. На уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. Важнейшими из них являются: организация охраны общественного порядка, предоставление начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, экологического контроля территории и другие. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного
процесса возложены на органы государственной власти субъектов РФ (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т. д.), которые обязаны выделять местным бюджетам субвенции на эти цели в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать финансирование образовательных услуг во всех муниципальных образованиях России независимо от состояния их доходной базы. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тыс. и городское поселение с населением 30-50 тыс. жителей), закон устанавливает, что органы МСУ поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий.
6. В отличие от ФЗ-154, в ФЗ-131 установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. Федеральный закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФЗ-131 осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К вопросам, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно, относятся вопросы местного значения межпоселенческого характера. Простое сравнение данного определения с определением термина «вопросы местного значения» предыдущего фЗ-154 показывает, что содержательно он не изменился.
В отличие от ФЗ-154, который определял перечень вопросов местного значения одинаковым для всех муниципальных образований, за исключением двух субъектов - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в ФЗ-131 произошла дифференциация полномочий по предметам ведения для разных типов муниципальных образований. Кроме того, новый Федеральный закон отдельно выделяет полномочия по решению вопросов местного значения, чего раньше не предусматривалось.
Федеральный закон определяет четыре типа муниципальных образований: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. При этом для внутригородской территории города федерального значения предусмотрено особое правовое регулирование.
Перечни вопросов местного значения для трех типов муниципальных образований определены в ст. 14, 15 и 16главыЗФЗ-131.
К вопросам местного значения поселения ФЗ-131 (ч. 1, ст. 14) относит: ~~ формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения
и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отменна местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация в границах поселения электро-, тепло, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах Поселения; - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; - создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; - организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения; - создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия(памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в Поселении; - обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; -создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; формирование архивных фондов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах
населенных пунктов Поселения; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и осуществление мероприятий по гражданской
обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства; расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.
Органы местного самоуправления поселения имеют право на создание музеев поселения.
Ст. 15(ч. 1)ФЗ-131 содержит перечень вопросов местного значения для муниципального района. К вопросам местного значения муниципального района относятся: - формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета; - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района; - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района; - организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов на территории муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; организация мероприятий меж-поселенческого характера по охране окружающей среды; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации); организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время; - организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; опека и попечительство; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории; введение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий; - выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законном «0 рекламе» от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (далее - Федеральный закон «0 рекламе»); формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений; содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи,
общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их фондов; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга предоставляемыми учреждениями культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; - организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях; - осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; - создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; -обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района; - организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью; - осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. Органы местного самоуправления муниципального района имеют
право на создание музеев муниципального района. В рамках двухуровневой системы местного самоуправления, предусмотренной Федеральным законом, в положениях ст. 15 ФЗ-131 нашли отражение взаимоотношения муниципального района (как более высокого уровня местной власти) с поселениями. Так, согласно ч. 2 указанной статьи органы МСУ муниципального района обладают всеми полномочиями органов МСУ поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в соответствии с п. 9, ч. 1, ст. 11 ФЗ-131, в том числе полномочиями органов МСУ поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Кроме того, органы МСУ отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами МСУ муниципального района о передаче и осуществлению ими части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
С другой стороны, органы МСУ муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче и осуществлению части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Такие соглашения должны: 1) заключаться на определенный срок; 2) содержать положения, устанавливающие: • основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного; • порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; 3) предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Перечень вопросов местного значения городского округа закреплен в ч. 1, ст. 16 Федерального закона. К вопросам местного значения городского округа относятся: - формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета; - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; - организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации); организация предоставления дополнительного
образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время; организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медикосанитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов городского округа; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия(памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа; создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; опека и попечительство; формирование и содержание муниципального архива; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа; утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа в соответствии с Федеральным законом «0 рекламе»; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; - создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа; - создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа; 1-Л организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа; -осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; '.•-• создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства; - - организация и осуществление - мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе; « - « расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством; осуществление в пределах,
установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов. Органы местного самоуправления городского округа также имеют право на создание музеев.
За счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ) органы МСУ поселения, муниципального района и городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.
Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются в соответствии со ст. 17 ФЗ-131 следующими полномочиями: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; 2) установление официальных символов муниципального образования; 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; 5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального
комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций-производителей товаров и услуг в сфере электро-и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере элек-тро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; 6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыв у депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с целью доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры, а также для размещения иной официальной информации; 9) осуществление международных и внешне экономических связей в соответствии с федеральными законами; 10) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
ФЗ-131 устанавливает право органов МСУ поселений и городских округов в соответствии с уставами этих муниципальных образований привлекать граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств). При этом к социально значимым работам Федеральный закон относит только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
Органы местного самоуправления поселений вправе привлекать граждан для решения следующих вопросов местного значения: -- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; - создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация работ по обустройству мест массового отдыха населения; - организация работ по благоустройству и озеленению территории поселения, использованию и охране городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения. Органы местного самоуправления городских округов могут привлекать население для: -участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; - организации охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; - обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; -организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; - создания условий для массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения; - организации благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения согласно ст. 17 Федерального закона осуществляются органами МСУ поселений, городских округов и муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Наряду с рассмотренными поло-жениямиФЗ-131 в отношении вопросов местного значения и полномочий различных муниципальных образований (поселения, муниципального района и городского округа) по их решению существуют особенности организации местного самоуправления, получившие правовое закрепление в главе 11 Федерального закона. Так, два субъекта РФ - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - для внутригородских муниципальных образований определяют перечень вопросов местного значения своими законами (законами субъекта РФ), исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (ст. 79 ФЗ-131).
Другие особенности организации МСУ касаются закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), наукоградов и приграничных территорий.
Согласно Федеральному закону, ЗАТО и наукограды являются городскими округами. Это означает, что свой статус (городского округа) эти муниципальные образования получают на основании ФЗ-131. Перечни вопросов местного значения и полномочия
по решению вопросов местного значения в этих муниципальных образованиях определяются на основании ст. 16 и 17ФЗ-131 с учетом требований действующего федерального законодательства.
Особенности осуществления местного самоуправления согласно ст. 80 ФЗ-131 в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются Федеральным законом «0 закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. №3297-1. Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов МСУ действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей данных образований, устанавливаемых указанным законом.
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования (ЗАТО): -координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; - разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах, либо в случае угрозы их возникновения. В случае возникновения опасности жизни и здоровью населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости (до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ) принимает решение об эвакуации населения; участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон; по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон; осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов, информируют о результатах проверок; - вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность; - выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридическихлиц, расположенных на его территории.
Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах, согласно ст. 81 ФЗ-131, устанавливаются Федеральным законом «0 статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ.
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, согласно ст. 82 ФЗ-131, устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. В настоя еще время - это закон Российской Федерации «0 Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. №4730-1. В соответствии со ст. 37 названного закона, говорится о том, что органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на приграничных территориях, в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации: 1) предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки с целью защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды; 2) оказывают помощь пограничным органам, войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; 3) создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
Следует иметь в виду, что если ранее, согласно требованиям ФЗ-154, перечень вопросов местного значе-ния сначала закреплялся в законе со-ответствующего субъекта РФ и тол ько затем - в уставе муниципального образования, то теперь муниципальные образования определяют его своим уставом (на основании ФЗ-131) без участия регионалыных властей.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты(ч. 1,ст. 7ФЗ-131).
Главным правовым актом муниципального образования является его устав. Перечень вопросов местного значения прежде всего определяется
уставом муниципального образования на основании положений ст. 14-16
данного закона. Определение перечня вопросов местного значения в уставе каждого муниципального образования должно базироваться на принципах правового регулирования полномочий местного самоуправления, установленных в ст. 18 ФЗ-131. Так, согласно этим принципам: 1} перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон; 2) финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). Указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ в тех случаях и в том порядке, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ; 3) федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих л объем расходов за счет средств : местных бюджетов.
;/' Решение вопросов местного значения может быть осуществлено непосредственно жителями мунициЛального образования путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме или сходе граждан.
Если для реализации такого решения дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо. местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в Тёчение 15 дней со дня вступления в силу данного решения определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.
Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого воле изъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
В заключение следует сказать, что, несмотря на уже более чем десятилетнюю практику выстраивания системы местного самоуправления в России, сложности с правовым регулированием перечней вопросов местного значения остаются. Это связанно, с одной стороны, с постоянно меняющейся правовой базой. Так, в ФЗ-131 с момента его официального опубликования уже более двадцати раз вносились изменения и дополнения, причем многие из них касались непосредственно перечней вопросов местного значения. Только на протяжении 2006 г. перечни вопросов местного значения, поименованные в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона, пересматривались и дополнялись четыре раза,12 притом что положения указанных статей вступили в силу с даты. его официального опубликования - с6октября2003г13
С другой стороны, и вФЗ-131 не удалось избежать недостатков предыдущего ФЗ-154, где предметы введения не были отделены от полномочий, и в ряде положений было не ясно, где определена сфера деятельности, а где - полномочие. Так, например, к вопросам местного значения по-прежнему отнесены формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета и установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района, хотя, по существу, они относятся к полномочиям по решению вопросов местного значения.
Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. - М., 1999. С. 242.
Шилов С. В. Дискуссии о понятии «местное население» в конституционно-правовой науке. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть 17 / Под ред. В. Ф. Воловича. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2004. С. 301
Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 295.
Падерин Е. В. Конституционные основы решения вопросов местного значения в муниципальном законодательстве // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть 23 / Под ред. В. Ф. Воловича. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2005. С. 254-255.
Мокрый В. С. Местное самоуправление в России. - М.: «Ось-89», 2003. С. 38.
Ошурков А. Т., Сергиенко А. М. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне // Национальная экономика в условиях глобализации: государство и бизнес. -СПб.:Изд-воРГПУим.А. И. Герцена, 2004. С. 382.
Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый//Журнал российского права. 2004. № 1
Сергиенко А. М. Понимание правовой природы вопросов местного значения как первый шаг на пути их решения // КОДЕКС info. 2005. Июль-август. С. 8.
Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. - СПб.: Питер, 2005. С. 58
Бабун Р. В. Указ.соч. С. 60.
КудилинскийМ. Н., ШевелеваН. А. Муниципальное право России. 2005. С. 68. -СПб.:Изд. СПбГУ
Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» от 3 июня 2006 г. № 73-ФЭ
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 18 июля 2006 г. № 120-ФЗ
Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О рекламе"» от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона „О противодействии терроризму"» от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ.
