CC BY
95
ЛАКУНЫ И НОВЕЛЛЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ВОПРОСАМ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)
КАШИНА М. А., МОРОЗОВА Ю. А.
Кашина Марина Александровна - кандидат философских наук, доцент кафедры социологии и социальной работы Северо-Западной академии государственной службы. Морозова Юлия Алексеевна - студентка 3-го курса факульета государственного и муниципального управления Северо-Западной академии государственной службы
Разработка, принятие и вступление в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ)1 стало одним из важных этапов развития основ конституционного строя нашей страны, в частности, п. 2 ст. 3 Конституции России, в котором говорится, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
В Федеральном законе (ФЗ) № 131 определяются основные формы территориальной организации населения в Российской Федерации, структура и полномочия органов местного самоуправления (МСУ), формулируется круг вопросов местного значения для разных типов органов МСУ, дается характеристика экономической основы местных властей, прописывается порядок наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями и многое другое. Он направлен на дальнейшее разграничение полномочий между органами государственного управления и органами МСУ, а также на создание условий для осуществления народом своей власти при решении вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы МСУ.
ФЗ № 131 был подписан Президентом РФ 6 октября 2003 г. К ноябрю 2007 г. в исходный текст этого закона 34 Федеральными законами были внесены поправки. Самые последние из них закреплены ФЗ № 267 от 8 ноября 2007 г. Такое большое количество изменений свидетельствует, с одной стороны, о недоработанности первоначального варианта закона, с другой - о сложности самой проблемы правового обеспечения основ местного самоуправления в России.
Не стало исключением и законодательство по вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения. Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-301 был подписан губернатором 7 июня 2005 г., вступил в силу с 1 января 2006 г. За истекшие два с небольшим года было принято 9 городских законов, вносящих поправки в исходный текст. Самый последний закон № 478-91 был принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 26 сентября 2007 г., и, видимо, на этом процесс совершенствования законодательства Санкт-Петербурга по вопросам организации местного самоуправления на внутригородской территории не закончится. В предлагаемой статье предпринята попытка определить лакуны федерального и регионального законодательства по вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения и рассмотреть возможные способы их преодоления через введение новых или уточняющих положений.
В соответствии со ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. На сегодняшний день на территории РФ имеется два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Наличие в качестве самостоятельных субъектов Федерации мегаполисов ставит вопрос о специфике организации местного самоуправления на их внутригородской территории и характере взаимодействия региональных и местных властей в условиях общего городского хозяйства, а также отражении указанных особенностей в соответствующих нормативноправовых актах.
В большинстве субъектов РФ основные вопросы деятельности органов МСУ урегулированы путем дублирования на региональном уровне основных федеральных законов, в первую очередь ФЗ № 131. Иначе дело обстоит с организацией местного самоуправления на уровне субъектов РФ - городов федерального значения. В соответствии со ст. 79 ФЗ № 131 организация местного самоуправления регламентируется законами этих городов, и в них должна отражаться специфика территориальной организации местного самоуправления в данных субъектах Федерации.
Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на территории внутригородских муниципальных образований. Правовые отношения, возникающие в сфере муниципального управления, регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ФЗ № 131), Законом Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (Закон Санкт-Петербурга № 237-30), Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (Закон Санкт-Петербурга № 411-68)1, Уставом Санкт-Петербурга2 и рядом других нормативно-правовых актов.
Анализ указанных документов показывает, что многие важные аспекты организации местного самоуправления в городах федерального значения остаются неурегулированными. Это неизбежно снижает эффективность деятельности петербургских органов МСХ превращает их из реального субъекта городской политики и управления в своего рода декорацию, что ведет к нарушению конституционного принципа народовластия в отношении жителей федеральных городов.
Вопрос выстраивания оптимальных отношений между государственным и муниципальным уровнями управления в городе федерального значения становится все более актуальным в условиях стабилизации экономики и роста экономической активности в стране и в Санкт-Петербурге, увеличения размеров федерального и регионального бюджетов.
На одном из совещаний в Смольном городские чиновники сетовали на то, что в Петербурге есть муниципалитеты, двери которых открываются только раз в месяц, а муниципальных служащих «днем с огнем не сыщешь» - передать или получить нужную информацию в такой ситуации просто невозможно. В ряде случаев эти лакуны могут быть закрыты региональным законодательством, но не всегда - в этом случае вопрос остается неурегулированным. В Законе Санкт-Петербурга «06 -организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»уже учтены 3 решения Санкт-Петербургского городского суда и 3 определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ. Обращение в суд- это крайняя мера, поэтому, чтобы не доводить дело до судебного разбирательства, необходимо более четко определить положения регионального закона.
Так, в ч. 1 ст. 11ФЗ № 131 дается перечень из 16 требований. которые должны быть учтены при установлении и изменении границ муниципальных образований. Данная статья закона регламентирует требования, касающиеся таких муниципальных образований, как поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ, но не рассматривает требования применительно к внутригородским территориям
городов федерального значения. Отсылочные нормы на другие статьи или законы в тексте также отсутствуют.
На самом деле достаточно было всего лишь закрепить в. 2ст, 79ФЗ№ 131, в соответствии с которой «в городах значения Москве и возможности наделения петербургских органов МСУ отдельными государственными полномочиями (данная возможность предусмотрена гл. 4 Закона Санкт-Петербурга № 237-30). Чиновники высказывали вполне резонные опасения по поводу исполнения этих полномочий такими виртуальными му ниципалитетами.
Органы МСУ. согласно ст. 12 Конституции РФ, в систему органов государственной власти не входят, и в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Соответственно. прямых легитимных рычагов управления и контроля деятельности органов МСУ у исполнительных органов субъекта Федерации нет. Возврат к советской системе, предусматривающей единство и строгую соподчиненность всех уровней законодательной и исполнительной власти, невозможен. поскольку это нарушает конституционную норму самостоятельности местного самоуправления. В этих условиях вопрос разграничения полномочий и обеспечения их исполнения становится ключевым: что именно необходимо оставить в руках государства в лице его федеральных и региональных органов, а что можно и нужно переедать местным властям, чтобы обеспечить и выполнение конституции страны, и управляемость развитием территории, а также сохранить единство городского хозяйстваОсобенность ФЗ № 131 заключается в том, что при выделении разных типов муниципальных образований (сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, город- Санкт-Петербурге установление свой округ, внутригородская территория- изменение границ внутригородских
муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий". Тем более что в Законе Санкт-Петербурга № 237-30 в гл. 2 есть специальная ст. 8 «Изменение границ муниципальных образований».
Также необходимо, чтобы в законах субъектов РФ - городов федерального значения Москве и Санкт-Петербурге были отражены требования, в соответствии с которыми в этих субъектах РФ будет происходить установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований и их преобразование.
В ст. 8 гл. 2 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 говорится, что эти изменения осуществляются законом Санкт-Петербурга по инициативе нА-селения соответствующих муниципальных образований, органов МСУ, органов государственной власти Санкт-Петербурга. Федеральных органов государственной власти в соответствии с федеральным законом. Каким именно законом и что может служить основанием для подобной инициативы остается неясным. Непонятно также на основе каких общих норм, регламентирующих вопросы установления и изменения границ муниципальных образований и их преобразования. должны создаваться требования относительно особенностей территориальной организации по отношению к внутригородским муниципальным образованиям.
В ч. 7 ст. 13 ФЗ № 131 говорится о возможности изменения статуса муниципального образования, а именно городского поселения. В связи с тем, что Санкт-Петербург является сложным субъектом РФ с точки зре-ния территориального устройства, так как на его территории располо-жены малые города и поселки, явля-ющиеся отдельными муниципаль-ными образованиями, в законе Санкт-Петербурга необходимо также учесть возможность смены статуса муниципального образования, если это требуется в силу произошедших в нем изменений. Например, поселок городского типа дорастает до статуса города или территория, на которой ранее располагалось отдельное муниципальное
образование, в результате жилищного строительства становится внутри городской территорией и должна получить статус муниципального округа.
Надо сказать, что в ст. 2 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 «Основные понятия, используемые в настоящем законе Санкт-Петербурга" есть понятие «внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга», далее в скобках дается их перечисление -муниципальный округ, город, поселок. Но чем именно эти муниципальные образования друг от друга отличаются - в законе не указано. В то время как в ФЗ № 131 в ст. 2 дано определение соответствующих терминов и понятны отличия городского округа от муниципального района или поселения. Видимо, в случае Санкт-Петербурга следует руководствоваться сложившимся разделением типов поселений на сельские поселения, поселки городского типа, малые города и т. д. Но тогда следует указать, что со сменой административного статуса поселения происходит и изменение типа муниципального образования города федерального значения.
Особенности территориальной организации местного самоуправления на внутригородских территориях города федерального значения Санкт-Петербурга регламентируются Законом Санкт-Петербурга № 237-30, Законом Санкт-Петербурга № 411-68 и Уставом Санкт-Петербурга.
В соответствии со ст. 7 п. 1 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей территории города федерального значения Санкт-Петербурга на территориях муниципальных образований. При этом согласно Закону Санкт-Петербурга № 411-68 административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы Санкт-Петербурга, а к внутригородским муниципальным образованиям Санкт-Петербурга относятся муниципальные округа, города и поселки. Другими словами, административно-территориальное устройство города предполагает наличие промежуточного уровня государственного управления между местным самоуправлением и региональными властями в лице администраций районов Санкт-Петербурга. И если административные районы более или менее выровнены по численности населения и размеру территории, то размах вариации петербургских муниципальных образований по количеству населения, экономическому потенциалу, размеру территории просто поражает. Всего в Санкт-Петербурге имеется 111 муниципальных образований, среди которых 81 муниципальный округ, 21 поселок, 9 городов.
Описание границ муниципальных образований города представлено в Законе Санкт-Петербурга № 411-68. В границах каждого административного района находится от одного (в Кронштадтском районе) до 11 (в Курортном районе) муниципальных образований, при этом одно муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов.
Численность населения в петербургских муниципальных образованиях варьирует от 568чел.(п. Смолячково) до 123 583 чел. (муниципальный округ Пороховые). Объем финансирования на содержание представительного органа варьирует от 215 тыс. руб. в год до 9 млн. 365 тыс. руб. в год. Объем финансирования на содержание местной администрации выше объема финансирования представительного органа в 2,5-3 раза. Небольшие муниципальные образования тратят на это в год до 2 млн. руб., крупные -свыше 7 млн. Основная масса муниципалитетов (порядка 40%) - от 3 до 7 млн. руб. в год1. Одной из важнейших глав ФЗ № 131 является гл. 3, в которой содержатся перечни вопросов местного значения муниципальных образований. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законном «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами МСУ самостоятельно.
Вопросы местного значения характеризуются как «основной элемент, определяющий возможность граждан Российской Федерации самостоятельно участвовать в решении проблем, возникающих в муниципальном образовании, возможность самостоятельно осуществлять принадлежащую им власть»1. Следовательно, от содержания списка вопросов местного значения зависит и состав муниципальной собственности, и объем расходов из местных бюджетов, и многое другое.
В гл. 3 ФЗ № 131 отсутствует наука-знание на устав муниципального образования и на законы субъектов РФ. Таким образом, субъекты РФ не имеют право своими законами дополнять перечень вопросов местного значения муниципального образования, установленный ФЗ № 131. Согласно ст. 44 ФЗ № 131 в уставах муниципальных образований должен находиться перечень вопросов местного значения, однако он не должен отличаться от того, который устанавливает Конституция и Федеральный закон. Для каждого из типов муниципальных образований ФЗ № 131 закрепляет свой перечень вопросов местного значения. В ст. 14 перечислены 32 вопроса местного значения поселения, в ст. 15 - 28 вопросов местного значения муниципального района, в ст. 16 - 36 вопросов местного значения городского округа. Однако необходимо сказать о том, что перечень вопросов местного значения указанных выше муниципальных образований в основ-нОм совпадает. Имеющиеся различия обусловлены особенностью правового статуса муниципальных образований, размерами и составом земель муниципальных образований, типом населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, и др. При этом в гл. 3 отсутствует статья, посвященная вопросам местного значения внутригородской территории города федерального значения.
Из ч. 3 ст. 79 ФЗ № 131 следует, что перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Что понимается под «сохранением единства городского хозяйства» в данной статье, как и во всем законе, не определено. Также непонятным остается вопрос, почему именно в городах федерального значения необходимо «сохранять единство городского хозяйства», а в других субъектах, судя по формулировке ст. 79 ФЗ № 131, не нужно.
Специалисты отмечают, что «придание местному самоуправлению различного правового статуса в зависимости от географического или иного положения субъектов РФ не способствует развитию местного самоуправления в целом на территории РФ. Таким образом, пользуясь неопределенностью понятия единства городского хозяйства, органы государственной власти Санкт-Петербурга вместо реального местного самоуправления на внутригородских территориях создали, по сути, дорогостоящую муниципальную декорацию»1.
Итак, отсутствие каких-либо требований к составлению перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований дает право городам федерального значения либо пользоваться перечнями вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов, установленными
ст. 14,15,16 ФЗ № 131, либо самостоятельно сформулировать свой перечень вопросов для внутригородских муниципальных образований. Тем самым у городов федерального значения появляется возможность в рамках действующего законодательства проявить творческий подход в определении перечня вопросов местного значения. В ст. 5 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 «Полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в области местного самоуправления» прямо написано, что одно из таких полномочий - определение перечня вопросов местного значения муниципальных образований. Но тогда возникает вопрос, почему такого полномочия лишены все остальные субъекты Российской ФедерацииПри рассмотрении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, изложенного в Законе Санкт-Петербурга № 237-30, становится очевидным, что за основу был взят перечень,
приведенный в ФЗ № 131, хотя нельзя не заметить, что в перечень были внесены дополнительные пункты, а некоторые положения перечня были редактированы. Как и в ФЗ № 131, в Законе Санкт-Петербурга № 237-30 для каждого вида муниципального образования Санкт-Петербурга дается свой перечень вопросов местного значения. Самый большой перечень у городов (48 пунктов), потому что им отданы в ведение вопросы, которые на территории самого Петербурга решают территориальные органы государственной власти, например, организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования. Самый маленький перечень вопросов местного значения по той же причине - у муниципальных округов (43 пункта). В конце ст. 10 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 говорится о том, что установленный настоящей статьей перечень вопросов местного значения муниципальных образований является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в настоящий Закон Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга от 10 октября 2007 г. № 47891 такие изменения внес. В частности, в п. 1 ст. 10 был внесен перечень петербургских муниципальных образований, которого раньше в тексте закона не было; во-вторых, петербургские муниципалитеты получили еще один предмет ведения - «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма на территории муниципального образования»1, но при этом лишились такого предмета ведения, как «опека и попечительство». Анализ этих новаций требует отдельного исследования; на данный момент
достаточно констатировать, что региональный законодатель города федерального значения вправе убрать любой из предметов ведения муниципальных образований, даже если он предусмотрен для других типов муниципальных образований федеральным законом.
Далее необходимо остановиться на ст. 17 ФЗ № 131, характеризующей полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения, и на ст. 18, в которой описываются принципы правового регулирования полномочий органов МСУ. Нормы, прописанные в ст. 17, касаются отдельных видов муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, городских округов - при этом нет норм, в которых были бы урегулированы полномочия органов МСУ внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
В силу этого не ясно, обладают ли органы МСУ внутригородских муниципальных образований такими же полномочиями в сфере местного самоуправления, как и остальные типы российских муниципальных образований, или нет. И если не обладают, могут ли города федерального значения самостоятельно определять объем полномочий органов МСУ внутригородских муниципальных образований и на основе, какой статьи или закона данная возможность у городов федерального значения имеется. В уже цитировавшейся ст. 5 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 подобное полномочие не отражено.
Данная проблема частично решается ч. 3 ст. 79, в которой говорится о том, что полномочия органов МСУ внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения, предусмотренные федеральными законами, осуществляются органами МСУ внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ - городов федерального значения. Таким образом, изданной статьи следует, что города федерального значения сами определяют перечень полномочий органов МСУ внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения.
В заключение рассмотрим экономическую основу местного самоуправления в городах федерального значения. В соответствии со ст. 49 ФЗ № 131 экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности
имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Муниципальное имущество представляет собой одну из основ местного самоуправления.
В соответствии с ч. 4 ст. 79 ФЗ № 131 состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с ч. 1-3 ст. 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Ст. 50 рассматриваемого закона определено, что в собственности муниципальных образований может находиться: 1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов МСУ и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам МСУ федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами МСУ отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
В ст. 55 ФЗ № 131 к собственным доходам местных бюджетов относятся 10 источников (в том числе средства самообложения граждан в соответствии со ст. 56 ФЗ № 131, доходы от местных налогов и сборов в соответствии со ст. 57, доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 58 и др.). При упоминании внутригородских муниципальных образований в ст. 79 ФЗ № 131 вместо понятия «собственные доходы местных бюджетов муниципальных образований» употребляется понятие «источники доходов местных бюджетов городов федерального значения». Чем вызвана такая подмена понятий -непонятно, так как самого определения «источников доходов местных бюджетов» в ФЗ № 131 нет. Однако в соответствии с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения, изложенными в ФЗ № 131, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами Санкт-Петербурга (Москвы).
Подобная формулировка означает, что федеральный законодатель передает вопросы формирования местных бюджетов в руки региональных властей. Ст. 5 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 гласит, что органы государственной власти Санкт-Петербурга имеют полномочия в определении состава муниципального имущества муниципальных образований, в определении источников доходов местных бюджетов, в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Все это вместе взятое дает им дополнительный рычаг воздействия на органы МСУ, поскольку они могут увеличить, а могут и сократить городскими законами перечень собственных доходов местных бюджетов, перечисленных в ст. 55 ФЗ № 131. Здесь мы видим, как и в случае формулировки перечня вопросов местного значения, расширение возможностей субъектов РФ - городов федерального значения в сравнении с другими типами субъектов Федерации, для которых параметры организации местного самоуправления на их территории прописаны более жестко и определено.
Необходимо сказать и о том, что вся деятельность органов МСУ внутригородских муниципальных образований, связанная с формированием, утверждением, исполнением
местного бюджета и контролем его исполнения осуществляются органами МСУ самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации и требованиями, установленными Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Санкт-Петербурга. Следовательно, вся законотворческая деятельность органов МСУ внутригородских муниципальных образований в области бюджетного процесса должна основываться не только на Федеральном законе и законе субъекта Федерации - города федерального значения, но и на Бюджетном, и на Налоговом кодексах. Так, например, в Налоговом кодексе относительно муниципальных образований городов федерального значения закреплено, что местные налоги в городах федерального значения устанавливаются настоящим Кодексом и законами указанных субъектов РФ о налогах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов Российской Федерации. Местные налоги водятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения в соответствии с настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации.
При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются настоящим Кодексом.
Представительными органами муниципальных образований, законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. К местным налогам Налоговый кодекс относит земельный налог и налог на имущество физических лиц. Таким образом, местные налоги устанавливаются и отменяются только Налоговым кодексом. Органы МСУ не могут самостоятельно устанавливать какие-либо новые налоги и сборы с населения территории внутригородского муниципального образования.
В ФЗ № 131 не закреплена какая-либо общая процедура определения источников доходов местных бюджетов. Нет такой процедуры и в Законе Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (Закон Санкт-Петербурга № 237-30). Отсюда следует, что источники доходов местных бюджетов в городе федерального значения Санкт-Петербурге должны либо устанавливаться каким-либо специальным законом «0 процедуре определения источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга», либо, как это делается сейчас, определяться в законе о бюджете Санкт-Петербурга.
Не отрицая важности закона о бюджете, следует помнить, что бюджет формируется на один календар-ный год (сейчас основные парамет-ры определяются на три года), и он является инструментом оператив-ного, а не стратегического управле-ния. Кроме того, политический состав регионального парламента может измениться, соответственно, изменятся и приоритеты бюджетной политики.
Местное самоуправление составляет неотъемлемую часть конституционного строя Российской Федерации, поэтому делать его экономическую основу зависимой от документов оперативного характера вряд ли целесообразно..
Подводя итоги анализа федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга, регламентирующего вопросы организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Санкт-Петербурге, можно сделать следующие выводы: 1. В Федеральном законе «06 общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) недостаточное внимание уделено вопросам организации МСУ в городах федерального значения. Многие из ключевых вопросов переданы на усмотрение региональных властей.
2. Повышение роли регионального законодателя неизбежно ведет к усилению вмешательства региональных властей в дела муниципалитетов. Такое вмешательство имеет как позитивные, так и негативные последствия. Позитивные заключаются в том, что городские власти подстраховывают муниципалитеты в решении вопросов жизнеобеспечения населения. Негативные связаны с тем, что такое вмешательство тормозит процесс становления самостоятельной и сильной муниципальной власти, формирует у муниципалов иждивенческую психологию, снижает уровень ответственности органов МСУ за выполнение своих задач. В конечном счете, это может привести к атрофии местного уровня власти в городах федерального значения.
3. Для преодоления подобных негативных тенденций необходимо продолжить работу по совершенствованию федерального законодательства, введя в него недостающие понятия, в частности, «источники доходов местных бюджетов», а также процедуру их определения. Проанализировав опыт Москвы и Санкт-Петербурга, необходимо законодательно закрепить минимальный перечень вопросов местного значения для муниципалитетов, создаваемых на внутригородских территориях.
4. Требует дальнейшего обсуждения, законодательного оформления и закрепления вопрос «нарезки» на муниципальные округа самой внутригородской территории. В -настоящее время муниципальные образования Санкт-Петербурга крайне неравномерны по территории и по ресурсам: по количеству населения, проживающего на территории муниципального образования (от 123 583 чел. в муниципальном округе Пороховые до 2901 чел. в муниципальном округе Лахта-Ольгино), по объемам финансирования муниципальных образований и т. п. Необходимо определить оптимальный размер территории и численность населения для муниципального округа на внутригородской территории, а также общие принципы формирования муниципальных образований Санкт-Петербурга - города федерального значения, помимо того, что муниципальные образования располагаются в границах районов Санкт-Петербурга и одно муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга.
Современная система местного самоуправления в России в целом и в Санкт-Петербурге в частности находится в стадии становления. В силу этого изменения в законодательстве по вопросам организации местного самоуправления неизбежны и необходимы. Задача состоит в том, чтобы все эти изменения работали в направлении сипения местного самоуправления, потому что без противовеса в лице органов МСУ в управлении страной будут объективно нарастать тенденции централизации и бюрократизации, отчуждения власти от народа, возврата к психологии «винтиков».
1 Федеральный закон «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от октября 2003 г. № 131-ФЭ // Российская газета. 2003. 8 октября.
2 Закон Санкт-Петербурга «06 организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 7 июня 2005 г. № 237-30 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга: Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 14.
3 Закон Санкт-Петербурга «0 территориальном устройстве Санкт-Петербурга» от 30 июня 2005 г. № 411-68 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга: Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 22.
4 Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга (специальный выпуск). 1998.
5 Падерин Е. В. Конституционные основы решения вопросов местного значения в муниципальном законодательстве // Правовые проблемы укрепления Российской государственности: Часть 23. -Томск: Изд-во Томского университета, 2005. С. 254-255.
6 Москва - Санкт-Петербург: местное самоуправление в городах федерального значения / Под общ. ред. И. П. Михайлова.. - СПб.: СПбГУАП, 2004. С. 12.
