CC BY
168
А. А. Васецкий, Н. В. Шубина
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОБ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, ГОРОД ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗНАЧЕНИЯ, РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,
Устав Санкт-Петербурга
В статье рассматриваются законы Санкт-Петербурга, определяющие основы развития и территориальной организации местного самоуправления в городе федерального значения. Авторы обсуждают задачи, решение которых должно обеспечить создание рациональной системы местного самоуправления; высказывают ряд предложений, реализация которых должна способствовать оптимизации процессов бюджетного регулирования и формирования местных бюджетов, а также способствовать формированию эффективной системы муниципального аудита.
В основу организации системы власти в городах федерального значения заложены 2 конкуриру-
ВАСЕЦКИЙ
Андрей Анатольевич — доктор политических наук, проректор-директор Института дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих Северо-Западной академии государственной службы.
E-mail: vasetskiy@szags.ru
ШУБИНА
Нина Владимировна — кандидат политических наук, секретарь городской избирательной комиссии Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург).
E-mail: spbikorg@rambler.ru
KEY WORDS
LOCAL SELF-GOVERNMENT, CITY OF FEDERAL SIGNIFICANCE, REGIONAL LEGISLATION,
Saint-Petersburg statute democracy
The laws of Saint-Petersburg defining basics of development and territorial organization of local self-government in the city of federal significance are considered in the article. The authors discuss those problems proper solution of which should provide rational construction of the system of local self-government. They also offer a set of suggestions, realization of which should provide optimization of the processes of budget regulation and local budget formation, and also should contribute to formation of effective system of municipal audit.
ющих принципа: принцип невхож-дения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и принцип единства городского хозяйства. В связи с этим региональное законодательство выступает инструментом установления разумного компромисса данных принципов на основе нивелирования негативных проявлений их конкурирующего воздействия на организацию управления в городах федерального значения.
Главенствующую силу на территории Санкт-Петербурга имеет Устав Санкт-Петербурга1 — законодательный акт, принятый 28 февраля
т
*
х
л
1 Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1998. Специальный выпуск.
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
ОС
<
и
<
и
1998 г. Ряд его норм посвящен регулированию вопросов создания системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Так, ст. 9 Устава определяет основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге и фактически отражает нормы Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Ряд других статей Устава Санкт-Петербурга также освещает вопросы развития местного самоуправления. Например, ст. 33 относит представительные органы местного самоуправления к субъектам законодательной инициативы, ст. 43 Устава наделяет правительство Санкт-Петербурга правом предлагать органу местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, настоящему Уставу, законам Санкт-Петербурга и иным нормативным правовым актам Санкт-Петербурга, а также закрепляет право на обращение в суд.
В Устав Санкт-Петербурга 6 июля
2005 г. были внесены существенные изменения, вытекающие из необходимости приведения положений Основного закона Санкт-Петербур-
га в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Так, ст. 59 Устава Санкт-Петербурга закрепляет положение о том, что местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга. При этом внутригородским муниципальным образованием Санкт-Петербурга является часть территории Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Право законодательной инициативы является неотъемлемым атрибутом демократического властного института, что и обусловило предоставление такого права органам местного самоуправления (ст. 33 Устава Санкт-Петербурга). Наличие права законодательной инициативы является очень важным инструментом для выражения органами местного самоуправления их мнения в органах государственной власти, а также их участия в законотворческом процессе.
Процесс развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге интересен тем, что еще до формирования органов местного само-
Л\
управления по решению суда предпринимались попытки обеспечить реализацию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ. В этих целях 15 ноября 1995 г. был принят Закон Санкт-Петербурга «О некоторых вопросах реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» № 137-202.
Этот законодательный акт вступил в силу еще до принятия Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» и предусматривал регулирование отдельных организационных вопросов, связанных с созданием системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Так, назначение выборов возлагалось в соответствии со ст. 1 этого Закона на Законодательное собрание Санкт-Петербурга, им же определялся численный состав депутатского корпуса. Однако практическое применение получили только 3 статьи рассматриваемого Закона, касающиеся регулирования порядка проведения местного
референдума, которые в дальней- у шем нашли отражение в Законе Санкт-Петербурга «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 19 июня 1996 г. № 80-363.
Основы территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге в настоящее время закреплены Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» от 30 июня 2005 г. № 411-684 (далее — Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве в Санкт-Петербурге» № 411-68). Выстраивание системы муниципального управления по территориальному признаку имеет в нашем городе определенную историю. Так, при формировании муниципальной ветви власти в Санкт-Петербурге территориальные принципы ее построения были установлены Законом Санкт-Петербурга «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга” и “О структуре администрации Санкт-Петербурга”» от 18 июня
1997 г. № 112-3б5. В результате принятия данного законодательного
Закон Санкт-Петербурга «О некоторых вопросах реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 15 ноября 1995 г. № 137-20 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 1.
Закон Санкт-Петербурга «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 19 июня 1996 г. № 80-36 // Смена. 1996. № 213.
Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» от 30 июня 2005 г. № 411-68 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 22.
Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга” и
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
X
<
и
<
и
^ акта сформировалась первоначальная редакция Закона Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга». Его нормы установили разделение территории на 111 территориальных единиц (8 городов, 21 поселок, 82 муниципальных округа), являющихся муниципальными образованиями. Именно они и были призваны стать субъектами, в границах которых организуется местное самоуправление в Санкт-Петербурге. В 1999 г. распределение муниципальных образований по вышеприведенным категориям несколько изменилось (9 городов, 21 поселок, 81 муниципальный округ): муниципальному округу № 43 Законом Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга”» от 18 февраля 1999 г. № 36-76 был присвоен статус города и наименование Красное Село.
Формирование муниципальных образований на этапе становления системы местного самоуправления происходило по принципу дробления территорий административных районов, являющихся, по сути, территориальными единицами государственного управления. До августа
2001 г. в Санкт-Петербурге было 20
административных районов. В августе того же года, ввиду слияния Пушкинского и Павловского административных районов, их число сократилось до девятнадцати. В декабре 2003 г. были реорганизованы администрации Ломоносовского и Петродворцового районов Санкт-Петербурга, в результате чего территориальной единицей государственного управления стал Петрод-ворцов ый район Санкт-Петербурга, а общее число районов Санкт-Петербурга, соответственно, сократилось до восемнадцати.
Еще одним законодательным актом, имеющим непосредственное отношение к вопросу территориальной организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, продолжительное время являлся Закон Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» № 228-74, принятый 17 декабря 1997 г.7 (далее — Закон Санкт-Петербурга № 228-74).
Как известно, Европейская хартия местного самоуправления в ст. 5 закрепляет защиту границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, устанавливая, что изменение границ их территорий допускается только с
“О структуре администрации Санкт-Петербурга”» от 18 июня 1997 г. № 112-36 // Санкт-Петербургские ведомости. 1997. № 116.
Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга”» от 18 февраля 1999 г. № 36-7 // Смена. 1999. № 69.
Закон Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» от 17 декабря 1997 г. № 228-74 // Смена. 1998. № 5.
6
7
л\
учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
Аналогичные нормы нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ предусматривал, что установление порядка учета мнения населения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
Именно для обеспечения этой гарантии осуществления местного самоуправления и был принят Закон Санкт-Петербурга № 228-74. Формой учета мнения граждан по данному законодательному акту являлся представительный опрос, проводимый на основании постановления Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Причем инициаторами его организации имели право выступать Законодательное собрание Санкт-Петербурга, администрация Санкт-Петербурга, а также муниципальные советы муниципальных образований Санкт-Петербурга. Кроме того, Законом Санкт-Петербурга № 228-74 предусматривалась квота минимально необходимого количества опрошенных в зависимости от численности населения соответ-
ствующих муниципальных обра- 9 зований. Так, при численности населения муниципального образования менее 1 тыс. человек опрос должен был охватить не менее 5о% населения, а при численности населения от 1 до 5 тыс. человек — не менее 25% населения.
Организация проведения опроса возлагалась на администрацию Санкт-Петербурга, а сам опрос должны были осуществлять специализированные социологические службы. При этом результаты указанного опроса в рамках законодательных установлений имели рекомендательный характер.
Правоприменительная практика выявила существенные сложности в реализации положений указанного Закона. Стоит отметить, что сразу после формирования муниципальных советов в городе в 1997-1998 гг. проявилось активное желание органов местного самоуправления в порядке законодательной инициативы изменить границы муниципальных образований. Однако несмотря на наличие необходимых законодательных актов, в частности Закона Санкт-Петербурга № 228-74, фактически полный цикл действий, предусмотренных Законом Санкт-Петербурга № 228-74, так и не был завершен. Кроме того, в настоящее время очевидно, что такие изменения не были обусловлены насущной потребностью.
С принятием Закона Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» №411-68 Закон Санкт-Петербурга № 228-74 был признан утратившим силу.
Пі
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
ОС
<
и
<
и
Однако его положения по-прежнему представляют интерес с точки зрения определения оптимальной формы учета мнения населения в аспекте территориальной организации местного самоуправления, определить которую в Санкт-Петербурге еще предстоит.
Закон Санкт-Петербурга «О порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» № 300-44, который на определенном этапе имел немаловажное значение для оптимизации территориальной модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге8. Положения этого Закона Санкт-Петербурга, принятого 11 апреля 2001 г., так и не были реализованы на практике, но при этом на протяжении трехлетнего периода данный Закон обеспечивал комплексность в регулировании организации местного самоуправления в городе федерального значения.
Его положения предусматривали возможные видоизменения территорий муниципальных образований в трех установленных им формах: посредством преобразования, объединения или упразднения. Именно последняя из указанных форм стала камнем преткновения
и предметом многочисленных споров. Под упразднением муниципального образования понималась процедура, возникающая в связи с отказом населения соответствующей территории от осуществления своих прав на местное самоуправление. В качестве аргументации недопустимости закрепления такого положения в региональном законодательном акте могут быть приведены положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» от 30 ноября
2000 г. № 15-п9, четко устанавливающие отсутствие возможности закрепить отказ от местного самоуправления посредством проведения любого изменения территориальных основ местного самоуправления. При этом в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указывается, что возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Рос-
Закон Санкт-Петербурга «О порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» от 11 апреля 2001 г. № 300-44 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 10.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» от 30 ноября
2000 г. № 15-п // Российская газета. 2000. № 239.
8
9
Л\
сийской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации. Особое внимание в вышеназванном постановлении уделяется возникновению права граждан на осуществление местного самоуправления, источником которого является Конституция Российской Федерации и закон, а не волеизъявление населения муниципального образования.
Подобный подход, на наш взгляд, вполне обусловлен фактом одобрения народом Конституции Российской Федерации, т. е. однажды уже выраженным волеизъявлением по вопросу согласия с положениями Конституции Российской Федерации, а следовательно — с введением на территории Российской Федерации предусмотренных ею институтов.
Поскольку Закон Санкт-Петербурга «О порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» № 300-44 ныне утратил силу, не будем подробно освещать все стадии соответствующих процедур — изложим лишь их основные принципы, а также объединяющие их ключевые элементы, которые играют немаловажную роль для дальнейшего отслеживания вопросов развития законодательства и перспектив его совершенствования в сфере учас-
тия населения в принятии решений 11 по вопросам территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Так, Законом Санкт-Петербурга «О порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» № 300-44 было установлено, что проведение процедур преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований базируется на следующих принципах:
- обеспечение гарантий прав граждан на участие в местном самоуправлении;
- учет исторических и иных местных традиций;
- сохранение целостности территории Санкт-Петербурга и управляемости Санкт-Петербурга;
- соблюдение интересов муниципальных образований и интересов Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации;
- гласность при решении вопросов преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований;
- равенство статусов муниципальных образований;
- наличие экономических и социальных условий для решения вопросов местного значения. Инициаторами осуществления
всех вышеназванных процедур выступали одни и те же субъекты: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Санкт-Петербурга. Разница заключалась лишь в механизме реализации такой инициативы. Основным
і
//і
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
X
<
и
<
и
м инструментом для проведения преобразовательных процессов Закон Санкт-Петербурга «О порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» № 300-44 определяет местный референдум. На регулировании этой формы прямого волеизъявления граждан мы остановимся при рассмотрении вопросов непосредственного участия граждан в управлении на местном уровне.
На основании представления Генеральной прокуратуры Российской Федерации и последующего обращения в Санкт-Петербургский городской суд решением Санкт-Петербургского городского суда от
15 мая 2003 г. по делу № 3-5/2003 некоторые нормы данного законодательного акта были признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда, а с 16 февраля 2004 г. акт в целом прекратил действовать в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О признании утратившими силу законов Санкт-Петербурга, регулирующих вопросы преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» от 14 января 2004 г. № 15-410.
Необходимо упомянуть еще один законодательный акт, который также был связан с регламентацией
территориального устройства местного самоуправления Санкт-Петербурга, однако имел скорее прикладной, чем фундаментальный характер. Таким актом явился Закон Санкт-Петербурга «О наименованиях муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 17 июня
1998 г. № 158-2411. На момент признания этого Закона утратившим силу в 2004 г. он включал в себя наименования 50 муниципальных образований Санкт-Петербурга, присвоенные им исходя из особенностей территориального расположения, сложившихся и устоявшихся названий мест компактного проживания граждан.
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 потребовало активизации работы по формированию адекватной законодательной основы для закрепления территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, по созданию правовых рамок для оптимизации управления на местном уровне посредством эффективной организации по территориальному признаку. И каждый из приведенных выше законодательных актов сыграл заметную роль в формировании существу-
Закон Санкт-Петербурга «О признании утратившими силу законов Санкт-Петербурга, регулирующих вопросы преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований» от 14 января 2004 г. № 15-4 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2004. № 3.
Закон Санкт-Петербурга «О наименованиях муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 16 июня 1998 г. № 158-24 // Смена. 1998. № 163-164.
10
Л\
ющей на данный момент правовой базы Санкт-Петербурга, определяющей территориальные принципы организации публичной власти в городе федерального значения.
Несмотря на весьма конкретную формулировку Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ в части установления понятия «внутригородская территория города федерального значения» и, как следствие, беспочвенность иных трактовок, вопрос территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге на некоторый период времени (осень 2003 г. — зима 2004 г.) стал предметом жарких споров. Окончательную точку в дискуссиях на эту тему поставил Закон Санкт-Петербурга № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга», вступивший в силу с 6 августа 2005 г. В нем последовательно сохраняется территориальная модель местного самоуправления, но при этом описание границ муниципальных образований в значительной степени конкретизируется. Главная идея этого закона состоит в детальном определении территорий, на которых осуществляется управление в Санкт-Петербурге.
Теперь на территории города законодательно закреплено существование 111 внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, в границах которых осуществляется местное самоуправление, и 18 районов, в границах которых организовано государственное управление. Эти террито-
рии, несмотря на конституционно 13 установленную автономность органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляют собой четко выстроенную по территориальному признаку систему управления городом в целом.
Муниципальные образования Санкт-Петербурга подразделяются на 3 группы:
1) муниципальные округа;
2) города;
3) поселки.
Подобный подход продиктован, в первую очередь, объективными отличиями, существующими между муниципальными образованиями (по территориальному признаку, инфраструктуре, численности населения и многим другим показателям), а также необходимостью учесть особенности состава и специфики потребностей населения той или иной территории при решении важнейших вопросов организации местного самоуправления, например, при определении перечня вопросов местного значения.
В целях обеспечения эффективности осуществления государственной власти и местного самоуправления в Санкт-Петербурге, а также эффективности взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге границы муниципальных образований в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68 идентичны границам районов Санкт-Петербурга.
При этом на территориях районов
Пі
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
ОС
<
и
<
и
и Санкт-Петербурга расположено от одного (Кронштадтский район) до одиннадцати (Курортный район) муниципальных образований.
Установлено также, что территория муниципального образования должна полностью входить в состав территории конкретного района города, а конкретное муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга.
Для всех 18 районов Санкт-Петербурга законодательно определены наименования, в то время как только 52 из 81 муниципального округа обладают собственными наименованиями. Присвоение наименований внутригородским муниципальным образованиям Санкт-Петербурга в соответствии со ст. 27 Закона Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68 осуществляется на основании правовых актов представительных органов муниципальных образований, поэтому доминирующую роль в решении этого вопроса в Санкт-Петербурге законодательство отводит муниципальному совету внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга.
В Законе Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68 решены также и процедурные вопросы, связанные с изменением границ районов и муниципальных образований Санкт-Петербурга. В развитие норм федерального законодательства в ст. 26 Закона Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68 уста-
новлено, что изменение границ муниципальных образований осуществляется путем внесения изменений в настоящий Закон Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований. Формы учета мнения населения муниципальных образований устанавливаются законом Санкт-Петербурга в соответствии с федеральным законом.
Изменение границ или преобразование муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном федеральным законом и законом Санкт-Петербурга. К проекту закона Санкт-Петербурга, предусматривающего изменение границ муниципальных образований или преобразование муниципальных образований, должны прилагаться обоснование изменения границ муниципальных образований, описание предполагаемого изменения границ муниципальных образований с приложением схемы указанных изменений, координаты поворотных точек изменяемых границ муниципальных образований, а также документы, подтверждающие учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований или при преобразовании муниципальных образований. Стоит обратить внимание, что Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68 непосредственно формы учета мнения населения муниципальных образований не определяет, что обусловливает необходимость подготовки и принятия соответствующе-
Л\
го законодательного акта регионального уровня.
Усилению взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления Санкт-Петербурга способствуют законодательные установления по учету мнения представительных органов муниципальных образований при изменении или преобразовании районов Санкт-Петербурга. Этот механизм позволит органам местного самоуправления в будущем оказывать определенное влияние на принятие решений по вопросам территориальной организации государственного управления.
Фактически закрепленная в 1997 г. территориальная организация местного самоуправления в Санкт-Петербурге не претерпевала и не претерпевает каких-либо существенных изменений в свете муниципальной реформы. На сегодняшний день в вопросе территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге существует полная определенность как для органов государственной власти Санкт-Петербурга, так и для органов местного самоуправления, что является немаловажным фактором для дальнейшего перспективного планирования и прогнозирования развития территорий. Однако данная определенность не исключает возможности рассмотрения
вопросов оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Важность концептуальной проработки этого вопроса связана также и с непосредственной зависимостью, существующей между избранной территориальной моделью и финансовой автономией органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность на территориях соответствующих муниципальных образований. Несомненно, проработка изменений в схеме территориального построения местного самоуправления не должна быть революционной, а должна происходить поэтапно, сопровождаться адекватными мерами государственной поддержки, а главное — постоянным информированием населения о происходящих процессах, их значении и роли.
Представляется, что обеспечение рационального построения системы местного самоуправления должно строиться на базе решения следующих основных задач:
1. Оценка территорий (как традиционно сложившихся мест проживания) с учетом имевшегося ранее деления территории на административные райо-ны12, а также мест массовой застройки («спальные» микрорайоны) и т. д. Хорошей исходной базой для проведения аналитической работы по вопросу
До 1994 г. существовало более мелкое дробление. На территории Санкт-Петербурга располагалось 27 административных районов, некоторые из них были объединены: например, на территории нынешнего Центрального административного района ранее существовало 3 — Куйбышевский, Дзержинский и Смольнинский.
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
X
<
и
<
и
поиска наиболее приемлемой и отвечающей особенностям, существующим в Санкт-Петербурге, модели представляется рассмотрение установленных постановлением правительства Санкт-Петербурга «О Реестре названий объектов городской среды» от 06 февраля 2006 г. № 11713 перечней исторических районов и исторически сложившихся частей города, а также населенных пунктов, утративших свой статус после 1972 г., но фактически существующих. Однако работа по оценке территорий с точки зрения выбора наиболее приемлемого варианта для организации местного самоуправления должна носить комплексный характер. Помимо районов, воспринимающихся как привычные места компактного проживания населения, необходимо учитывать и возможности соответствующих территорий по формированию доходной и расходной частей местных бюджетов муниципальных образований, социальный и экономический потенциал развития территории и т. д.
2. Создание действенной системы учета мнения населения, которая предусматривала бы проведение процедур, соразмерных с точки зрения временных и финансовых затрат, конкретизацию обязанностей субъектов инициати-
вы проведения преобразовательных процедур, а также содержала бы алгоритм решения возможных спорных ситуаций.
3. Проведение процедуры преобразования муниципальных образований.
4. Внесение изменений в Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68, а также в уставы муниципальных образований, либо обеспечение принятия новых уставов муниципальных образований, либо признание утратившими силу соответствующих уставов муниципальных образований.
Территориальная организация местного самоуправления в Санкт-Петербурге является одним из самых стабильных параметров института местного самоуправления, ее пересмотр федеральным законодательством не предусмотрен и в ходе проведения муниципальной реформы, а следовательно, работа над оптимизацией территориального построения не предполагает форсированных темпов ее осуществления.
Вместе с тем законодательная база, определяющая территориальную конструкцию местного самоуправления в Санкт-Петербурге и предоставляющая возможность для дальнейшего совершенствования этой конструкции, в настоящее время сформирована не в полном
Постановление правительства Санкт-Петербурга «О Реестре названий объектов городской среды» от 06 февраля 2006 г. № 117 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 7.
Л\
объеме, что предполагает необходимость концентрации усилий регионального законодательства по устранению имеющихся правовых пробелов.
Помимо отмеченного выше, правовые пробелы имеются и в части так называемых вопросов местного значения, или предметов ведения муниципальных образований городов федерального значения. Предметы ведения муниципальных образований Санкт-Петербурга в соответствии с содержанием п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ были установлены Законом Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 18 июня 1997 г. № 111-3514 (далее — Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35). При этом предусмотренный этим законом перечень последовательно расширялся до принятия Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от
18 мая 2005 г. № 237-3015 (далее — Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30): с 24 вопросов для всех муниципальных образований в 1997 г. — до 27 для муниципальных округов и 37
для городов и поселков в 2005 г. В целом Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35 продолжительное время (вплоть до 1 января 2006 г.) являлся базовым актом, комплексно регламентирующим все основные элементы развития системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30 от 7 июня 2005 г. позволяет решить многие проблемы, которые были связаны с нечеткостью формулировок вопросов местного значения в прежней редакции этого законодательного акта. Произошло и определенное расширение перечня вопросов местного значения вследствие:
- предельной детализации задач органов местного самоуправления в определенных сферах, например, в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- установления новых вопросов местного значения, которые ранее не рассматривались органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге;
- вынужденного отнесения к вопросам местного значения по сути полномочий органов
14 Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от
18 июня 1997 г. № 111-35 // Смена. 1997. № 142.
15 Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 18 мая 2005 г. № 237-30 // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. № 107.
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
ОС
<
и
<
и
местного самоуправления по их решению. О причинах этого шага речь пойдет ниже.
В настоящее время перечень вопросов местного значения для муниципальных образований муниципального округов состоит из 43 позиций, для поселков — из 46, а для городов — из 49. Качественный состав вопросов местного значения позволяет органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга активно осуществлять работу по решению проблем жизнеобеспечения населения муниципальных образований, создавать целостный механизм регулирования социально-экономического развития территорий в системе местного самоуправления. Среди положений перечня вопросов местного значения в качестве основных выделяются деятельность по благоустройству и озеленению территорий дворов, проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан, организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков и др. Вместе с тем, несмотря на попытку максимальной детализации вопросов местного значения в законодательстве Санкт-Петербурга, говорить об абсолютном разграничении полномочий между органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления преждевременно.
Если принимать во внимание полный набор вопросов местного значения в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об организа-
ции местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30, можно говорить о том, что деятельность органов местного самоуправления осуществляется посредством регулирования широкого спектра общественных отношений и затрагивает многие области участия властных органов в обеспечении жизнедеятельности населения. Этот факт свидетельствует о неминуемом возникновении сфер, в которых интересы и обязанности органов государственной и муниципальной ветвей власти будут пересекаться. Очевидно, что одной из причин возникновения проблем, связанных с необходимостью разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, является идентичность решаемых ими задач. Практически деятельность органов государственной власти и местного самоуправления направлена на достижение единой главной цели — улучшение качества жизни граждан и обеспечение их прав наряду с контролем исполнения их обязанностей. Различаются только масштабы деятельности указанных органов.
То обстоятельство, что в Санкт-Петербурге установлен особый перечень вопросов местного значения, с одной стороны, существенно упрощает их рассмотрение (установленный перечень вопросов местного значения муниципальных образований позволяет максимально точно определить направления деятельности, регламентация которых проводит-
Л\
ся органами местного самоуправления). С другой стороны, установление данного перечня усложняет задачу, поскольку, как уже было отмечено, регулирование отдельных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, осуществляется специальными законами, которые четко определяют тот объем полномочий, который органами местного самоуправления исполняется.
Городу федерального значения законом субъекта Российской Федерации предоставлено право свободно определять вопросы местного значения, но при этом он не имеет возможности установить соответствующие им полномочия, а предусмотренные федеральным законодательством полномочия по направлениям деятельности могут не подпадать под определение вопроса местного значения, установленное Законом Санкт-Петербурга. Кроме того, вопросы местного значения необходимо также оценивать с позиции целесообразности, т. е. учитывать:
- каким образом передача данного вопроса местного значения повлияет на обеспечение сохранения единства городского хозяйства;
- какова будет эффективность реализации конкретного вопроса местного значения на местном уровне.
Возвращаясь к теме определения полномочий органов местного самоуправления, стоит отметить, что из-за отсутствия в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправ- 19 ления в Российской Федерации»
№ 131-Ф3 права субъекта Российской Федерации — города федерального значения определять полномочия органов местного самоуправления (как общие, так и по решению вопросов местного значения) региональное законодательство было вынуждено включить полномочия органов местного самоуправления в перечень вопросов местного значения. В противном случае их реализация на муниципальном уровне с правовой точки зрения может быть поставлена под сомнение.
В результате в ст. 10 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30 в перечне вопросов местного значения оказались такие вопросы, как создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Этими примерами, естественно, не исчерпывается весь перечень тех проблем, по которым стоит продолжить совершенствование законодательной базы федерального и регионального уровней в части разграничения полномочий. Такая настоятельная необходимость существует по многим вопросам местного значения муниципальных образований, о чем свидетельствует периодическое
Пі
<
Ifl
*
ОС
<
X
.с
<
X
<
U
<
т,
U
гъ принятие на федеральном уровне соответствующих законодательных актов.
Законом Санкт-Петербурга «О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга “Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге”» от 26 сентября 2007 г. № 478-91, вступившим в силу с 1 января 2008 г., перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга был разделен на две группы:
- в первой группе — 29 вопросов местного значения, реализация которых обеспечивается всеми внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга;
- во второй группе — 14 вопросов местного значения, решение которых осуществляется 109 из 111 внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга. Исключение составляют муниципальные округа Парнас и Сосновское.
В последней группе находятся
ресурсоемкие вопросы местного значения, такие, например, как:
- разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;
- проведение работ по военнопатриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования;
- текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов, включая про-
езды и въезды, пешеходные дорожки;
- проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов;
- установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования;
- создание зон отдыха, в том числе обустройство и содержание детских площадок;
- выполнение оформления к праздничным мероприятиям на территории муниципального образования;
- обустройство и содержание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на территориях дворов;
- ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и мусора;
- уборка территорий, акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
С составом перечня вопросов местного значения муниципальных образований Санкт-Петербурга неразрывно связана и проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 и Зако-
л\
ном Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30. Такая практика внедряется в Санкт-Петербурге с 1 января 2008 г.
Так, в соответствии со ст. 10 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» опека и попечительство входили в перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга. Принятое на федеральном уровне решение о передаче с 2008 г. опеки и попечительства исполнительным органам государственной власти не означает обязательной фактической передачи соответствующих полномочий.
В представленных Министерством регионального развития Российской Федерации разъяснениях указывалось, что ключевой причиной принятия этого решения стал дефицит местных бюджетов, не позволяющий органам опеки и попечительства муниципальных образований, вновь сформированным на территории России в результате проведенной реформы, в полной мере осуществлять свои полномочия. Но такое положение дел не характерно для Санкт-Петербурга. Поэтому в Санкт-Петербурге было принято решение о целесообразности применения механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в
сфере опеки и попечительства. При этом достигнута цель сохранения удобной для горожан системы выполнения функций по опеке и попечительству, обеспеченной профессионально подготовленными кадрами. Безусловным преимуществом избранного подхода стало введение единых квалификационных требований к подбору специалистов, работающих в сфере опеки и попечительства.
Специфика организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения проявилась также в определении финансовых основ функционирования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, отличных от большинства других регионов России.
В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» № 154-ФЗ источники доходов местных бюджетов определялись законами Санкт-Петербурга, а именно законами о бюджете.
Так, в Законе Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на
1999 год» от 4 декабря 1998 г. № 260-5816 было определено 8 источников доходов муниципальных образований по их основным предметам ведения. В 2000 г. установлены 5 налоговых источников доходов местных бюджетов:
Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год» от 04 декабря 1998 г. № 260-58 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 17.
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
ОС
<
и
<
и
- налог на имущество физических лиц;
- единый налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
- налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;
- налог с продаж, в части сумм, подлежащих зачислению в местные бюджеты, по ставке 0,4%. Заметим, что наряду с земельным налогом этот налог стал в тот период главным доходным источником для каждого муниципального образования;
- земельный налог.
В целом эти источники обеспечивали до 70-80% доходов бюджета. Причем ставка по налогу с продаж в 1999 г. составляла 0,15% и была увеличена до 0,4% в бюджете 2000 г. Кроме того, перечислению в бюджеты муниципальных образований подлежали 13 неналоговых доходов и 4 группы безвозмездных перечислений.
В 2002 г. для сокращения количества дотационных муниципальных образований (расходы местных бюджетов которых превышают их доходы) было применено еще одно нововведение, заключающееся в закреплении в приложении 9 к Закону Санкт-Петербурга «О бюдже-
те Санкт-Петербурга на 2002 год» от 21 ноября 2001 г. № 818-10917 дифференцированных ставок по налогу с продаж. Ставки налогов варьировались от 0,4% (для муниципальных образований, расположенных на территории Адмиралтейского, Ва-силеостровского, Выборгского, Калининского, Кировского, Красногвардейского, Курортного, Московского, Невского, Петроградского, Приморского, Пушкинского, Фрунзенского и Центрального районов Санкт-Петербурга) до 4,5% (для муниципальных образований, расположенных на территории Павловского и Кронштадтского районов). Кроме того, источниками доходов местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга стали налог на рекламу и единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для юридических лиц по ставке 0,3%. Заметим, что ранее налог на рекламу, наряду с государственной пошлиной, являлся источником формирования централизованных средств финансирования отдельных предметов ведения муниципальных образований.
В 2004 г. в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 г.» от
19 ноября 2003 г. № 676-10118 в число налоговых источников местных
Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год» от 11 ноября
2001 г. № 818-109 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2001. Специальный выпуск.
Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год» от 19 ноября 2003 г. № 676-101 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение
17
18
Л\
бюджетов вошли единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (дифференцированные нормативы от 20 до 80%), и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (по нормативу 10% от сумм, подлежащих зачислению в бюджет Санкт-Петербурга). Указанные налоги составляли основу наполнения местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга и в 2005 г.
Бюджетным кодексом Российской Федерации19 в развитие норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 органам государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения были предоставлены специальные полномочия.
Так, ст. 8 данного законодательного акта установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме общих для всех регионов бюджетных полномочий, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
определение источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; установление нормативов отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах;
к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2003.Специальный выпуск.
19 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // Российская газета. 1998.№ 153-154.
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
X
<
и
<
и
г* - определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
- определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Практически по всем из указанных полномочий в Санкт-Петербурге приняты соответствующие правовые акты. Такие полномочия
в развернутом виде и в рамках разграничения компетенции между Законодательным собранием Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга представлены в Законе Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» от 4 июля 2007 г. № 371-7720.
На переходном этапе ряд ключевых вопросов в соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 79 Федерального закона № 131-Ф3 был закреплен Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год» от 16 ноября 2005 г. № 604-8421, в том числе:
- определены источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (далее — местные бюджеты) и нормативы отчислений в местные бюджеты в
2006 г.;
- установлены формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета Санкт-Петербурга, в том числе:
- регламентированы вопросы образования фонда финансовой поддержки в составе бюджета Санкт-Петербурга в целях выравнивания уровня расчетной бюджетной обес-
Закон Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» от 04 июля 2007 г. № 371-77 // Санкт-Петербургские ведомости. 2007. № 138.
Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год» от 16 ноября 2005 г. № 604-84 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. Специальный выпуск.
20
21
Л\
печенности внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга;
- утверждены порядок предоставления и размер дотаций местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга;
- урегулированы вопросы предоставления целевых субвенций из бюджета Санкт-Петербурга и бюджетных кредитов местным бюджетам;
- утвержден перечень расходных обязательств внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения.
Впоследствии некоторые из этих вопросов стали предметами регулирования в рамках отдельных законодательных актов. Так, на решение задачи дальнейшего развития финансово-экономической основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге направ-
лены требования Закона Санкт-Петербурга «О субвенциях бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, предоставляемых из бюджета Санкт-Петербурга» от
16 ноября 2005 г. № 609-9022, Закона Санкт-Петербурга «О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга» от 22 июня 2006 г. № 115-1923 (далее — Закон Санкт-Петербурга № 115-19), ряда постановлений правительства Санкт-Петербурга и распоряжений Комитета финансов Санкт-Петербурга, в том числе постановления правительства Санкт-Петербурга «О Порядке исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 1 ноября 2006 г. № 133724, распоряжения Комитета финансов Санкт-Петербурга «О представлении отчета о расходах и численности работников органов местного самоуправления, избирательных комиссий внутригородских
Закон Санкт-Петербурга «О субвенциях бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, предоставляемых из бюджета Санкт-Петербурга» от 16 ноября 2005 г. № 606-90 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 30.
Закон Санкт-Петербурга «О форме, порядке и условиях предоставления межбюд-жетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга» от 22 июня 2006 г. № 115-19 // Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 16.
Постановление правительства Санкт-Петербурга «О Порядке исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 1 ноября 2006 г. № 1337 // Невское время. 2006. № 219.
22
23
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
ОС
<
и
<
и
Та муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 20 сентября
2007 г. № 141-р25.
В целях обеспечения исполнения с 1 января 2008 г. новых требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в настоящее время Законодательным собранием Санкт-Петербурга принята новая редакция Закона Санкт-Петербурга «О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга».
До 2007 г. в законах Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год, а с 2007 г. — в Законе Санкт-Петербурга № 115-19 органам государственной власти Санкт-Петербурга последовательно предоставляется право осуществлять проверку местных бюджетов в случае получения муниципальным образованием финансовой помощи из бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших из бюджета Санкт-Петербурга. В число указанных органов входит Контрольносчетная палата Санкт-Петербур-
га, а также исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченные правительством Санкт-Петербурга.
Для Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга это право еще дополнительно закреплено в Законе Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» от 26 апреля 1995 г. № 57 - 826.
С момента формирования современного института местного самоуправления в Санкт-Петербурге ежегодно законами о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год определялись нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Их перечень постепенно расширялся. К примеру, в приложении 10 к Закону Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на
2002 год» были введены следующие новации:
- предусмотрен норматив минимальной бюджетной обеспеченности на содержание органов местного самоуправления (норматив колеблется от 950 тыс. руб. до 2323 тыс. руб.);
- введен отдельный норматив минимальной бюджетной обеспеченности на организацию и
Распоряжение Комитета финансов Санкт-Петербурга «О представлении отчета о расходах и численности работников органов местного самоуправления, избирательных комиссий внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 20 сентября 2007 г. № 141-р // Вестник Комитета финансов Санкт-Петербурга. 2007. № 5.
Закон Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» от
26 апреля 1995 г. № 57-8 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1995. № 9.
25
26
Л\
содержание детских и спортивных площадок (расходы на одного жителя — 5,00 руб.);
- увеличен норматив минимальной бюджетной обеспеченности на выплату денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря на детей, находящихся под опекой (попечительством), и детей, воспитывающихся в приемных семьях, который составляет 1700 руб. в месяц;
- определен конкретизированный норматив минимальной бюджетной обеспеченности на проведение летней оздоровительной кампании для детей, находящихся под опекой (попечительством).
Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 г.» от 15 ноября 2006 г. № 564-9127 закреплены 2 группы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности:
- нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на исполнение расходных обязательств муниципальных образований по содержанию и обеспечению деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
- нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением вопросов местного значения.
Важное значение для определения перспектив дальнейшего развития финансово-экономической базы местного самоуправления имеют также правовые акты, касающиеся прогнозирования этого развития.
К таким актам можно отнести постановление Правительства Санкт-Петербурга «О перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга на 2007-2009 гг.» от 18 апреля 2006 г. № 40828. В этом постановлении предусматривается поэтапное увеличение расходов местных бюджетов с 2399,3 млн руб. в 2007 г. до 2876,8 млн руб. в 2009 г. Практика показывает, что фактические расходы местных бюджетов уже сейчас превышают проектируемые показатели.
В 2007 г. впервые предложено законодательное закрепление планирования развития финансовоэкономической основы местного самоуправления в рамках Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2008 г. и плановый период 2009-2010 гг.».
27 Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год» от 15 ноября 2006 г. № 564-91 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2006. № 22.
28 Постановление правительства Санкт-Петербурга «О перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга на 2007-2009 годы» от 16 апреля 2006 г. № 408 // Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 17.
<
ш
*
ОС
<
X
.с
<
X
<
и
<
и
гъ Важно подчеркнуть, что органы
местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в лице президиума Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга принимают активное участие в обсуждении и принятии решений по вопросам формирования местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга при составлении проекта бюджета Санкт-Петербурга.
В целях выработки согласованных позиций распоряжением Комитета финансов Санкт-Петербурга от 7 июня 2007 г. № 72-р создана рабочая группа, в которой представлены исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, Законодательное собрание Санкт-Петербурга и президиум Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга.
В целом нововведения федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга, оказав влияние на формирование организационной структуры органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, не привели к существенному изменению ситуации в части принципов финансового обеспечения их деятельности.
С начала формирования муниципальной ветви власти в Санкт-Петербурге ведется работа по выравниванию местных бюджетов муниципальных образований. Это связано с существенными отличиями муниципалитетов по наполня-
емости местных бюджетов в зависимости от их социально-экономической инфраструктуры и территориального расположения.
Высоким показателем доходной части местных бюджетов характеризуются муниципальные образования центральной части города и отдельных городов — «спутников». Несколько ниже — показатель в так называемых «спальных» районах. И предельно низким он является в ряде поселков. Так, бюджеты муниципальных образований, расположенных в центре Санкт-Петербурга, в 10-15 раз больше, чем в окраинных муниципалитетах.
Таким образом, на наш взгляд, дальнейшее развитие системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге может быть связано с реализацией следующих предложений:
1. Разработка обоснованной по различным показателям (например, территория, численность населения, социальноэкономическая инфраструктура) типологии муниципальных образований, в основу которой должна быть положена оценка бюджетного потенциала муниципальных образований. Оптимизация процессов бюджетного регулирования и формирования местных бюджетов в рамках территориального построения системы местного самоуправления.
2. Мероприятия по усилению заинтересованности органов местного самоуправления в напол-
Л\
няемости доходной базы местных бюджетов. Увеличения доходной базы можно достигнуть посредством более активного участия органов местного самоуправления в обеспечении соблюдения правил благоустройства и правил торговли.
3. Формирование эффективной системы муниципального аудита (правовое регулирование обязательности муниципального аудита, его процедуры и органов, компетентных осу-
ществлять такой аудит). Здесь 29 требуется изначальное регулирование на уровне федерального закона. Параллельно следует также рассмотреть вопрос создания и функционирования системы контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения и государства, усовершенствовав и усилив действенность механизмов и инструментов такого контроля.
Пі
