CC BY
20
БЮдЖетное регулирование
МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА И ГОРОДА-ДОНОРЫ: СТРАТЕГИЯ РОСТА ИЛИ ВЫЖИВАНИЯ?
Н.А. БОРОДУЛИНА, кандидат географических наук Институт географии рАН
Известно, что в качестве субъекта российской региональной политики традиционно рассматривался регион, а не город. В силу этого города оказались наедине с многочисленными проблемами. Их финансовые ресурсы прямо или косвенно находились в подчинении региональной власти, ограниченное правовое поле не позволяло решать многие проблемы. Напомним, что Европейская Хартия о местном самоуправлении (ст. 9) гласит, что в рамках государственной политики своих стран местные органы власти имеют право располагать достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своих полномочий [11]. В России крупные города являлись и являются донорами1 своих бедных соседей, помогая решать те или иные финансовые проблемы.
Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общие принципы деятельности муниципальных образований (МО) и закреплял автономность местного самоуправления (МСУ). Но автономность невозможна без собственной доходной базы. Обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований (МО) был призван Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3. В нем прописано разграничение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Для исполнения этих полномочий за каждым уровнем власти закреплены и определенные
1 Город-донор — город, на территории которого собирается больше налоговых и неналоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, чем передается из него субъекту в виде чистых межбюджетных перечислений. Другими словами, доноры имеют чистый отток бюджетных средств.
налоги, которые собираются в бюджет соответствующего уровня.
Если раньше ежегодно меняющиеся межбюджетные отношения ослабляли работу органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию МО2, то теперь этой практике положен конец. Муниципальная реформа, казалось, должна была разрешить все проблемы муниципальных образований, в том числе дать, наконец, свободу для развития городов, однако... Целью данного исследования является анализ новых проблем городов-доноров, с которыми они столкнулись в условиях муниципальной реформы, первые результаты которой показали, что существует много возможностей и скрытых рычагов, заложенных в законе, позволяющих не только оказывать давление на города-доноры, но и значительно ухудшить их положение.
Финансовое обеспечение реформы и крушение надежд городов-доноров. Одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления, безусловно, является его финансовое обеспечение.
Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.
2 С вводом в действие Федерального закона «О финансовых основах в Российской Федерации» в 1998 г. и с принятием Бюджетного кодекса РФ федеральные органы власти получили право ежегодно устанавливать нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год. В результате нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов на долговременный срок не были закреплены, а регулировались ежегодно.
Для эффективной работы муниципалитеты должны быть обеспечены материальными и финансовыми средствами, необходимыми для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В связи с этим в Налоговый и Бюджетный кодексы были внесены изменения, предусматривающие перераспределение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменения системы межбюджетных отношений. Впервые были разделены налоговые и неналоговые доходы между уровнями бюджетной системы, т. е. произошло законодательное закрепление налогов за разными уровнями власти, что внесло определенную стабильность в ситуацию [25].
В настоящее время к компетенции местного самоуправления отнесен целый ряд важнейших вопросов: обеспечение прав граждан на образование (около 40 % бюджетных расходов МО), здравоохранение (20 %), обеспечение услугами жилищно-коммунального хозяйства (15 %), социальная защита, культурное обслуживание и ряд других [14]. Для выполнения этих функций местное самоуправление должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.
Для этих целей в местные бюджеты собирается 100 % земельного налога и 100 % налога на имущество физических лиц3. Федеральный налог на доходы физических лиц (НДФЛ) распределяется между региональными и местными бюджетами — 70 и 30 % соответственно. Кроме того, к доходам МО относятся субвенции по делегированным им полномочиям от вышестоящих уровней.
Однако надо подчеркнуть, что в ведении местных бюджетов оказались не только плохо собираемые, но и весьма незначительные с точки зрения доходов налоги. Это связано с проблемами в учете налогооблагаемой базы по данным налогам. Федеральным законом № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлен добровольный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество. Однако в настоящее время право собственности на принадлежащее им имущество физические лица оформляют и регистрируют только для совершения сделок, а налогом облагается только то имущество, которое прошло государственную регистрацию.
Поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц составляют 8—9 %
3 С 2009 г. взамен существующих ныне земельного и иму-
щественного налогов будет введен единый местный налог на
недвижимость.
от общих доходов местных бюджетов. При этом доля земельных налогов в бюджете 2005 г. — лишь 3 % собственных доходов. К тому же земельный налог трудно спрогнозировать, так как переход на кадастровую оценку участков земли юридических и физических лиц начался недавно. Кроме того, практически отсутствует муниципальная статистика по налогам.
Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов остаются отчисления от налога на доходы физических лиц (у многих МО он формирует до 50 % собственных доходов). В местные бюджеты отчисляется лишь 30 % подоходного налога, а этого явно недостаточно, чтобы обеспечить местные нужды. Несмотря на то, что в настоящее время региональные власти имеют право увеличить ставку отчислений от подоходного налога в местные бюджеты, они редко пользуются этим правом.
Мировая практика свидетельствует, что в большинстве развитых стран налог на недвижимость вместе с подоходным налогом, зачисляемым в местный бюджет, практически полностью формирует основную часть муниципального бюджета [29]. Занижение региональными властями доли отчисления от подоходного налога в бюджет «богатого» города-донора по сравнению с бедными сельскими МО зачастую делает его дотационным.
По мнению большинства глав администраций муниципальных образований, для формирования полноценного местного бюджета необходимо минимум 70 % подоходного налога, как и было ранее [22]. Напомним, что начина с 2001 г. доля налогового ресурса, зачисляемого в бюджеты МО, неуклонно снижается: отменена доля доходов от НДС, налога с продаж, с прибыли юридических лиц, снизилась до 30 % доля доходов с налога на доходы физических лиц.
Таким образом, существующие в настоящее время доходные источники местных бюджетов недостаточны для того, чтобы обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами местного самоуправления.
Кроме того, в 2005—2007 гг. муниципалитеты понесли дополнительные расходы, связанные с организацией обучения должностных лиц местного самоуправления, проведением инвентаризации, регистрации земли и иного имущества, передаваемого в муниципальную собственность, и другие затраты. С 1 января 2006 г. число муниципальных образований возросло в 2 раза, при этом значительно возросла и армия чиновников (500 тыс. новых
государственных служащих), соответственно, необходимо было изыскивать источники, чтобы выплатить им зарплату. Однако затраты МО на эти цели в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2006 год» не были учтены.
В настоящее время в доходах МО примерно 30 % составляют собственные доходы (10 % — неналоговые), а 60 % — дотации, субвенции и субсидии. Для многих муниципальных образований внешняя финансовая поддержка составляет 80—90 % доходов. Возрастает объем средств, необходимых для выравнивания бюджетной обеспеченности МО (фонды финансовой поддержки МО субъектов Федерации и муниципальных районов) 4.
Практика реализации нового закона о МСУ вызвала сильную волну протеста в регионах. К тому же субъекты РФ показали разную степень готовности к переходу на новые принципы организации МСУ. В связи с этим правительство предложило продлить реформу на три года — до 2009 г., приняв закон о переходном периоде [26].
Но главный удар 131-й закон нанес по городам-донорам. В поправках к Бюджетному кодексу [25] предусмотрена система «отрицательных трансфертов». Это означает, что если бюджетная обеспеченность муниципалитета выше двукратного размера средней бюджетной обеспеченности по субъекту РФ, то 50 % сверхнормативных доходов изымается в бюджет субъекта РФ, а 50 % остается у муниципального образования. Другими словами, донор должен отдавать 50 % от двукратного превышения доходов.
Более того, на переходный период (2006— 2009 гг.) было предложено изменить коэффициент «отрицательного трансферта» с 2 до 1,3, что позволит аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных МО для последующего перераспределения их между дотационными муниципальными образованиями5. Это значит, что города-доноры просто не смогут наращивать свою налоговую базу! Кроме того, теперь у них не будет никакого интереса развивать налоговую базу налогов, которые не остаются ни в одном проценте местного самоуправления. Ведь МО экономически не заинтересованы
4 Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Ст. 60, ФЗ-131.
5 Законопроект № 187411-4. 21.09.2005.
в повышении прибыльности предприятий, расположенных на своей территории, так как с налога на прибыль юридических лиц они не получают ничего. Такая ситуация в комментариях не нуждается, ведь именно в городах функционирует и развивается реальный сектор экономики. Но и у МО-реципиентов не будет никакого интереса наращивать налоговую базу, так как иначе у них отнимут дотации.
Одним из вариантов помощи МО могла бы быть замена дотаций дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов6. Но по всей России региональные власти отказались идти на серьезные изменения и делать муниципалитеты самостоятельными (например, передать городам 10 % от налога на прибыль и половины от сборов налога на имущество юридических лиц), хотя законная возможность сделать города и районы самодостаточными у них была.
В действительности местные бюджеты можно пополнить, только увеличив их собственную доходную базу. Для этой цели экспертами предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие [12]:
• увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
• отнесение транспортного налога7 к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100 %;
• установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %). Кроме того, практика показала, что современный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности МО, заложенный в законе №131—Ф3, не работает. И тому есть несколько причин.
Прежде всего, отсутствует объективная база для выравнивания — закон о минимальных государственных стандартах. Исходя из конституционного принципа недискриминации граждан, из
6 Согласно ФЗ №120 от 20.08.2004 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (ст. 2, п. 3) доходы от части налогов могут быть переданы полностью или частично в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 год.
7 В настоящее время это региональный налог.
принципов социального государства, необходимо обеспечить всем гражданам РФ, вне зависимости от места проживания, одинаковый и приемлемый набор социальных гарантий (территориальная справедливость). В 1995 г. в первой концепции реформирования межбюджетных отношений понятие минимальных стандартов и финансовых нормативов присутствовало, так же, как и в Бюджетном кодексе. В 2003 г. был принят в первом чтении закон о единых социальных стандартах8. Есть постановление Государственной Думы 2004 г., которое говорит о том, что правительству необходимо включиться в разработку этих стандартов. При этом за 10 лет сами стандарты так и не были разработаны. Потом это понятие из Бюджетного кодекса было убрано, его заменили на расходные обязательства каждого уровня власти в соответствии с полномочиями, которые ему переданы (обусловленные законом или специальным договором средства соответствующего бюджета). Теперь единых методологических основ для формирования бюджетов нет. В настоящее время социальные обязательства сброшены на регионы, и органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Это означает, что объем и качество предоставляемых услуг будут зависеть от того, богатое или бедное муниципальное образование, т. е. в разных МО будет обеспечиваться совершенно разный стандарт социальных услуг. Различие в финансировании здравоохранения в разных регионах уже достигает 12 раз, а на уровне муниципалитетов — в 50 раз.
Отмена минимальных стандартов «ударила» и по городам-донорам. В связи с тем, что сегодня практически невозможно провести границу между достаточностью и недостаточностью бюджета, у городов зачастую отнимаются и необходимые средства.
В связи с этим в Союзе российских городов обсуждается следующая модель реформирования местных бюджетов. Вначале утверждаются минимальные стандарты по конституционным обязательствам. По ним рассчитывается база, необходимая для потребностей того или иного МО плюс процент на бюджет развития, далее на долгосрочной основе (на 3—5 лет) закрепляются
8 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О проекте Федерального закона № 209727-3 «О минимальных государственных социальных стандартах», 11.06.2003.
доходные источники, в том числе те источники, на которые муниципалитеты могут влиять. Предлагается передать все налоги от малого бизнеса на муниципальный уровень9. Далее, чем лучше территория работает и развивает свою налоговую базу, создает новые предприятия, тем лучше она живет. Но при этом минимум по конституционным обязательствам обеспечивается. В настоящее время конституционные обязательства возложены не на государство, а непосредственно на МО, которые в сложившихся условиях просто не могут их исполнить.
Безусловно, глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания, и новая политика централизации бюджетных ресурсов и роста объемов перераспределения направлена именно на эти цели. Однако нельзя не учитывать возможности и ограничения политики выравнивания. Во-первых, эта политика становится все более затратной, так как объективные тенденции социально-экономического развития пока работают на усиление территориальных контрастов. Во-вторых, при существующей остроте социальных проблем и явно недостаточном объеме собственных доходов ее результаты мало заметны. В-третьих, она порождает сильные иждивенческие настроения, которые поддерживаются механизмом распределения: слабые регионы в последние годы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионы средней группы, т. е. слабым быть выгодно.
Таким образом, в стране складывается совершенно парадоксальная ситуация, когда бюджетная обеспеченность городов-доноров значительно ниже, чем дотационных МО [15].
Поиск оптимальных пропорций выравнивания — сложная задача, эти пропорции меняются в зависимости от конкретных условий развития. Конечно, существуют территории, которые требуют выработки особого подхода в рамках политики выравнивания бюджетной обеспеченности, что, тем не менее, не должно означать на практике «обескровливания» городов-«кормильцев». Города пока остаются единственной надеждой территорий на будущее.
Все ли города остались городами? Вопрос о границах городских округов. По состоянию на 1 ноября 2007 г., законами субъектов Российской Федерации утверждены границы 24 154 МО. Из них: городских округов — 523, муниципальных
9 Единый налог на вмененный доход и единый налог по упрощенной системе налогообложения.
районов — 1799, городских поселений — 1 732, сельских поселений — 19 864, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — 23610. До реформы, на 8 октября 2003 г., дату опубликования Федерального закона № 131-ФЗ, в Российской Федерации существовало 11 733 МО, из них: 591 город и 524 поселка городского типа. Таким образом, в результате реформы при двукратном росте общего числа МО число «чистых» городов уменьшилось (в основном за счет малых и средних городов). Что это означает? Если согласно Федеральному закону № 154 все МО, независимо от численности населения и административного статуса, имели одинаковый объем полномочий, то, по Федеральному закону № 131-ФЗ, сокращение числа городов означает сокращение объема полномочий у 68 городов.
Нельзя сказать, что изменение границ МО повсеместно происходило спокойно и без конфликтов. В ряде субъектов РФ вопросы территориальной организации МСУ, установления границ МО и присвоения соответствующего статуса рассматривались в судебном порядке: наделение МО тем или иным статусом влечет за собой последующее право исполнения тех или иных полномочий, а также владение соответствующим перечнем муниципального имущества. Особенно остро стоял вопрос о присвоении МО статуса городского округа.
Легче всего было в этом отношении «экстерриториальным» поселениям, не входящим в административные районы (наукоградам и ЗАТО): им статус городского округа был гарантирован. Однако у прочих поселений, в том числе весьма значительных, возникли серьезные затруднения.
Практическое решение вопросов о присвоении или неприсвоении городу статуса городского округа находится в компетенции органов власти субъектов Федерации, которые таким образом получают удобный рычаг для влияния на руководство города. Неполучение же статуса городского округа означает дополнительную нагрузку на городской бюджет: поддержание дотационных сельских территорий. В этой связи показателен советский опыт, о котором писала директор региональной программы Независимого института социальной политики Н. Зубаревич: «Пристегнуть слабое село к сильному городу — это простейшее решение, но в связи с этим надо вспомнить, как в конце 90-х
10 Информация Министерства регионального развития Российской Федерации о реализации Федерального закона № 131-ФЗ (по состоянию на 1 ноября 2007 г.).
в Орловской области прошла волна укрупнений сельхозпредприятий — к одному сильному пристегивали два уже умерших. Как результат в сторону дна направились все» [20].
Добавим, что ходе реализации закона статус городских округов был под угрозой у 36 административных центров субъектов Российской Федерации (40 % от общего их числа). Они одновременно являются районными центрами, и вся инфраструктура, обслуживающая прилегающий сельский район, находится на их территории, что не допускается [23].
Разработчики реформы открыто говорили о нежелательности большого числа городских округов. По словам Д. Козака, «...мы должны быть заинтересованы в том, чтобы как можно больше городов и сильных муниципалитетов включались в состав района и несли свою функцию по его развитию, по поддержке слабых населенных пунктов. Поэтому города не должны обладать полномочиями округа, а должны входить в качестве муниципалитетов первого типа в состав района» [17].
Добавим, что при утверждении границ городского округа большую роль играли приграничные поселки, в которых нередко сосредоточены бюджетообразующие предприятия города — главные налогоплательщики или важные хозяйственные объекты.
Реформа МСУ привела к тому, что более 16 % от всех российских городов, от крупных до малых (в том числе города Ангарск, Шелехов — Иркутская обл.; Рыбинск — Ярославская обл.; Гатчина, Ивангород, Волхов, Коммунар, Кузнечное, Новая Ладога, Пикалево, Светогорск, Шлиссельбург — Ленинградская обл.). До реформы они были самостоятельными муниципальными образованиями, но потеряли часть своих полномочий и имущества, перейдя в разряд городских поселений. При этом мнения населения в этом случае никто не спрашивал. Следует напомнить, что в начале 1990-х гг. многим городам республиканского, краевого и областного значения пришлось выдержать тяжелый прессинг со стороны районных администраций, из состава которых они выделялись. Только поддержка и активность населения позволили совершить подобный акт.
Принципы, на основании которых городской населенный пункт может являться городским округом, сформулированы крайне расплывчато, и практическая их реализация привела к негативным последствиям и проблемам для многих российских городов.
Конфликты между губернаторами и мэрами в условиях муниципальной реформы. Межбюджетные отношения всегда были наиболее проблемной частью взаимоотношений местных и региональных органов власти. Известно, что конфликт мэров и губернатора всегда имел типичную для российских регионов бюджетную подоплеку: крупные города — доноры для региональных бюджетов, при этом решающее слово при распределении финансовых средств оставалось за руководителями регионов. Слабая прозрачность, отсутствие надежных методик, позволяющих на основе учета всех факторов объективно подойти к оценке потребности в доходах муниципальных образований и субъектов Федерации, отсутствие четких законодательных процедур при финансировании на муниципальном уровне расходов, решения о которых были приняты на более высоком уровне, — все это создавало напряженную ситуацию. Можно сказать, что противоречие между губернаторами и мэрами крупных городов было заложено в самом законодательстве страны [2]. С принятием закона № 131-ФЗ почва для конфликтов должна была исчезнуть: компетенции разграничены, источники доходов определены. Что же происходит на самом деле?
Как видно из сказанного ранее, конфликт начинается уже на стадии формирования границ города и присвоения ему статуса городского округа, что полностью в компетенции субъекта Федерации.
Кроме того, как и раньше, бюджетные средства являются инструментом давления на мэров [3]. Система финансовой зависимости городов от решений правительства сводит на нет политическую самостоятельность мэров. Показателен в этом смысле пример Свердловской области: за работой глав городов области уже давно следят городские финансово-бюджетные управления (ФБУ), являющиеся подразделениями областного Минфина. Только в одном муниципалитете — Екатеринбурге — у ФБУ хорошие отношения с местной администрацией. В остальных начальники управлений чувствуют себя королями и ни во что не ставят городских глав: именно от чиновников Минфина зависит, получит ли глава необходимый трансферт из областного бюджета или он тут же будет зачтен в счет старых долгов и казна города останется пустой [18].
По закону, рассчитывать на материальную помощь город может только в случае, если средняя бюджетная обеспеченность (объем налоговых доходов на одного жителя) его горожанина ниже сред-
него уровня по субъекту Федерации. На самом деле этот показатель неважен — на практике существует система, позволяющая по формальным признакам повысить или понизить показатель обеспеченности любому городу, другими словами, дает возможность региональному правительству самостоятельно определять, кому давать деньги на выживание, а кому не давать.
Например, в Минфине Свердловской области разработана огромная и сложная система коэффициентов, по которым рассчитывается размер материальной помощи для каждого города отдельно. Снизить или повысить размер бюджетной обеспеченности в одностороннем порядке областной Минфин может, использовав, например, климатический коэффициент или коэффициент зависимости бюджета от географического положения города, его социально-экономического развития. Все это определяется очень субъективно, не дает возможности городам планировать свои доходы на 3—5 лет вперед и вообще говорить о стратегическом развитии. Таким образом, размер бюджетной обеспеченности зависит от того, какую сумму назовет субъект РФ в качестве критерия, чему способствует отсутствие минимальных стандартов и четких нормативов.
Старый сценарий, удачно названный «финансовым поводком», продолжает действовать и в новых условиях: помощь из бюджетов чаще всего получают те города, руководство которых не спорит с областной властью. Сговорчивость мэров влияет на изменение специальных коэффициентов.
Закон № 131-ФЗ предоставляет субъектам Федерации право дифференцировать нормативы отчислений от своих налогов, которые поступают в их бюджеты, снижать или повышать порог отрицательного трансферта. У представителей города и села разные позиции по этому поводу, а так как Законодательное собрание во многих регионах состоит из представителей села, они «продавливают» нормативы, выгодные для села, а не для городов-доноров. Раньше губернатор все время оглядывался на то, как его поддерживают избиратели, он принимал решения в пользу перераспределения областного бюджета из города в пользу нищих сельских районов, где живет большинство населения — хорошо управляемого электората. В теперешней ситуации губернатор не будет оглядываться на свое избрание населением, но это будет делать Законодательное собрание. Так и происходит: региональные правительства ежегодно уменьшают налоговые отчисления в города-доноры. Более комфортные
условия создаются МО-реципиентам, т. е. через трансферты они получают средства, позволяющие иметь подушевой уровень доходов больше, чем в городах-донорах.
По мнению экспертов, в ближайшее время политически самостоятельным не станет никто из мэров.
Кроме того, после инициативы президента о назначении губернаторов всплыла и старая идея о назначении мэров губернаторами. Еще в 2004 г. лидер «Родины» Д. Рогозин прямо объяснял, почему это необходимо сделать: чтобы не было традиционных конфликтов между мэрами и губернаторами, «логично довести вертикаль до уровня мэров столичных городов». Однако местное самоуправление — самостоятельная публичная власть, которая формируется по особым конституционным принципам. Формирование органов местного самоуправления путем прямого вмешательства государственных органов — это серьезное нарушение Конституции РФ.
Если ранее мэров искусственно поддерживали, чтобы «подпирать» губернаторов, и они были потенциальными союзниками Центра в борьбе с последними, то теперь необходимость в этом отпала. Более того: в октябре 2006 г. депутаты фракции «Единая Россия» Владимир Мокрый, Владимир Жидких и Алексей Огоньков внесли в Госдуму поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые позволили бы регионам не только отменять всенародные выборы мэров столиц субъектов Федерации, но и упразднять должности мэров вообще. Поправки, в частности, предполагали приравнивание административных центров субъектов Федерации по статусу к Москве и Санкт-Петербургу, где местное самоуправление действует лишь на внутригородском уровне, а общегородская власть возглавляется чиновником с губернаторскими полномочиями. В случае принятия этих новаций основные «нити» управления региональными столицами перешли бы в руки губернаторов, сделав избираемых населением мэров номинальными фигурами.
Но после того как председатель комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и местному самоуправлению Вячеслав Гла-зычев резко раскритиковал законопроект, советник Президента РФ, куратор местного самоуправления в администрации президента Сергей Самойлов публично заявил, что вопрос об отмене мэрских выборов Кремлем даже не рассматривается [8]. Кроме того, законопроект натолкнулся на противостояние
Совета Европы и российских муниципалов. По мнению исполнительного директора Конгресса Ульриха Бонера, законопроект не соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении, которая была ратифицирована Россией. Напомним, что Конгресс местных и региональных властей Совета Европы не раз критиковал российские государственные власти за попытку подчинить себе местное самоуправление.
Поэтому в Кремле назвали эти законодательные предложения «попыткой свернуть муниципальную реформу в стране», пока поправки не прошли. Понятно, что законопроект вызвал протест и в городах [28].
По сути, начинают исполняться пророческие слова Владимира Гельмана, произнесенные еще в начале 2003 г.: «Проекты Козака предусматривают достаточно ограниченную политическую автономию муниципалитетов. Это связано с тем, что муниципальные власти, прежде всего мэры городов, по упрощенной процедуре могут лишиться своих постов. И я не уверен, что это не будет использоваться как рычаг давления на них губернаторами» [6].
Попытки губернаторов подчинить себе мэров крупных городов, и в первую очередь глав региональных столиц, продолжаются уже более десяти лет — с того момента, когда по прежнему закону о местном самоуправлении муниципалитеты вышли из системы государственной власти, а глав городов начали избирать всенародно. В современном законе о МСУ изначально заложены противоречивые нормы, которые вызывают закономерную конфликтную ситуацию. Законодательно устанавливается децентрализованная федеративная система управления, разделенная по уровням бюджетов — федерального, регионального, местного, а на практике действует централизованная система, когда все налоги сначала собираются в федеральном центре, а потом в виде трансфертов и субсидий, значительно «облегченных» по пути следования, возвращаются в субъекты Федерации.
Причины разногласий между губернаторами и мэрами не столько в «нежелании губернаторов поделиться властью», сколько в разрыве между действующими нормами права и объективной реальностью. И мэры, и губернаторы оказались заложниками непродуманной системы власти, установленной в Федеральном законе о местном самоуправлении.
Правда, ряд экспертов полагают, что конфликты губернаторов и мэров крупных городов не обяза-
тельно вызваны экономическими и политическими причинами, они вообще неизбежны. Например, территориальная близость двух властных структур сама по себе является источником конфликтов. По мнению политолога Ростислава Туровского, мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят «почти губернаторами». Однако ресурсов мэров недостаточно, чтобы переиграть губернатора на уровне региона в целом. В этом конфликте очевидна динамика в пользу губернаторов. На региональном же уровне «мэры попали в «ловушку Лужкова»: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими границами, а периферия не хочет их воспринимать: выбирая между «коллегой» -муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом какой-никакой финансовой помощи. Никакого «муниципального братства» при сложившейся системе отношений нет и быть не может, да и доноров у нас не любят» [21]. Конфликт между центрами-донорами и дотационной периферией, или, по удачному выражению Туровского, «непокорными городами» и «послушным муниципальным болотом», сохраняется и в новых условиях, слегка видоизменяясь.
«В конфликте губернатора и мэра не должны страдать люди и сам город», — считает председатель комитета по вопросам регионального развития и местному самоуправлению Общественной палаты РФ Вячеслав Глазычев. Он полагает, что конфликт мэров и губернаторов — это общая международная проблема. «Нет такой страны в мире, в которой между мэром крупнейшего города и губернатором не было бы противоречий...Конфликт интересов, которые не могут совпадать по определению — это нормальная вещь. Вопрос в одном — удается ли перевести этот конфликт в цивилизованную публичную форму, вести аргументированный диалог и находить выходы из сложившегося положения. Это вопрос культуры и ответственности и, к сожалению, с этим в стране не блистательно» [4].
По мнению Владимира Гельмана, в основе противостояния мэров городов-доноров и губернаторов — конфликт «центр — периферия» [7]. Он считает, что было бы чрезмерным упрощением трактовать борьбу муниципальных властей за свою автономию в рамках регионов исключительно как конфликт губернаторов с мэрами [1], зачастую имеющий личностную окраску, как, скажем, в длившемся семь лет противостоянии экс-губернатора Приморского
края Евгения Наздратенко и экс-мэра Владивостока Виктора Черепкова. За этими муниципальными «разборками» стоит фундаментальное для России и ее регионов противостояние модернизацион-ных центров, в роли которых выступают прежде всего крупные и/или крупнейшие города и их агломерации [5], и консервативных периферий и полупериферийных зон [9], в которые фактически проваливается почти все остальное пространство страны. В большинстве регионов России (в силу их моноцентрической пространственной структуры) это противоречие фактически сводится к дихотомии «региональная столица vs. регион».
Вероятно, поддерживая города-доноры — и не только региональные столицы, — можно было бы создать такую полицентрическую структуру, которая смогла бы противостоять давлению заведомо более сильной региональной власти, одновременно оказывая положительное влияние на развитие прилегающих периферийных территорий.
И судьбы городов — как экономические, так и политические — впрямую зависят от того, будут ли федеральные и местные власти видеть в них центры притяжения инвестиций, точки экономического роста, места общественной активности и становления гражданских структур, или пустят все на самотек. В настоящее время городской проблематике почти не находится места в общественно-политической жизни страны. Города не рассматриваются как субъекты экономического развития. И муниципальная реформа с ее новым бюджетным наполнением как нельзя лучше отражает общую государственную тенденцию. По мнению доцента географического факультета МГУ и научного консультанта Фонда «Институт экономики города» Л. Смирнягина, «современные города служат огромными проводниками всего нового, что создается в мире. И если мы не хотим остаться на обочине мирового развития, нам надо развивать свои города совершенно в ином русле, нежели они развиваются сейчас» [13].
Президент Фонда «Институт экономики города» Н. Косарева считает, что муниципальная реформа «ставит крест» на последних возможностях интенсификации экономического роста на местном уровне, поскольку предусматривает огромное количество антистимулов к экономическому развитию, прежде всего, навязывает экономическое поддержание неэффективных сельских территорий городскими территориями [19].
Общая тенденция реформы межбюджетных отношений — все большая централизация доходов от
налоговых поступлений на уровень федерального бюджета, и снижение возможностей бюджетов и субъектов, и муниципальных организаций формировать свои доходы. По удачному выражению одного французского философа, «чрезмерный централизм ведет к апоплексии центра и анемии на местах».
Централизация доходов неизбежно связана с увеличением их перераспределения. Централизация управления, стремление к выравниванию по принципу «отнять и поделить поровну» в первую очередь бьют по городам-донорам, ведь именно в них формируется основная доля доходов. Именно «уравниловка» лишает лучших желания зарабатывать, а отстающих — стимула этому учиться. И в этом смысле верны слова русского философа Ивана Ильина: «Справедливость есть искусство неравенства». Территория без двигателя развития — города-донора — нищает, а в современных условиях сами города-доноры обречены на стагнацию и выживание.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алексеев О., Генисаретский О., Щедровицкий П. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре российской государственности. // Полития, 1998-1999, № 4(10). С. 11.
2. Бородулина Н. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов?// Полис. 2002, № 6,. С. 127-142.
3. Бородулина Н. Роль крупных городов в системе российских межбюджетных отношений. //В сб. «Крупные города и вызовы глобализации». Смоленск. Под ред. д. г. н. В. А. Колосова (Россия) и д-ра Д. Эккерта (Франция). — Смоленск, 2003. С. 239-253.
4. В конфликте губернатора и мэра не должны страдать люди, настаивает Вячеслав Глазычев. http://mformpskov. га/роШ^/27438.Мт1.
5. Власова Н. Крупнейшие города России — ядра экономической и политической структуры России // Регион в составе Федерации: политика, экономика, право // Под ред. О. Колобова. — Нижний Новгород: издательство ННГУ, 1999. С. 21—42.
6. Гельман В. В поисках автономии: реформа местной власти в городах России. Доклад для презентации в Центре международных исследований, Институт политических наук, Париж, ноябрь 2000.
7. Гельман В. Только политически автономное местное самоуправление может быть экономически сильным. Автономия под контролем (журнал «Эксперт»). 17.02.2003. http:// www.rustowns.com/kudymkar/catalog/?tcat= 60&tpcat=1&tcatdoc=547.
8. Глазычев В.«Говорить о местном самоуправлении можно исключительно в кавычках» // «Псковская Губерния», № 34 (303) от 6—12 сентября 2006 г.
9. Грицай О., Иоффе Г., Трейвиш А. Центр и периферия в региональном развитии. — М.: Наука, 1991.
10. Грязные миллионы, нищий город-донор и транспортный сюрприз: обзор прессы Мурманской области с 18 по 25 апреля 2005 г. ИА Regnum. http: //www. regnum. ru/news/444297. tml.
11. Европейская хартия о местном самоуправлении (Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB№ 92-8710804. Май. 1990) // Местное самоуправление в зарубежных странах. — М., 1994. С. 71—78.
12. Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований — правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Материалы научно-практической конференции в городе Екатеринбурге 16 — 17 февраля 2006 года. Федеральное Собрание Российской Федерации. Комитет по вопросам местного самоуправления. — М, 2006. — 126 с.
13. Конференция «Российские города в XXI веке», Москва, 30 ноября — 1 декабря 2005 г. http:// www.urbaneconomics.ru/events.php?folder_ id=87&mat_id= 131&from=region_block&print_ version=ok.
14. «Круглый стол» на тему «О проблемах и перспективах укрепления финансовых основ местного самоуправления», Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, 19 октября 2006 года. http:// www. duma. gov. ru/localcom/docs/meropriyatiya/ kruglystol191006_rekomendacii. htm.
15. Местное самоуправление и местное сообщество. Экспедиция Комиссии по пространственному развитию Приволжского федерального округа 05.10.01. // http://www.megaproject.ru.
16. Москвин А. Одна из главных проблем «реформы Козака» — вопрос о перераспределении средств
между бюджетами. 26.05.04. http://alpha.perm. ru/sosedi/txt. php?n=271.
17. Муниципальная власть, №3, 2002, с. 36.
18. Ознакомьтесь с новыми правилами игры. 0707.05. УралПолит. ру http://www.uralpolit. ru/sverd/?art=24592.
19. Парламентские слушания в Государственной Думе. http://www. duma. gov. ru/localcom/ buls/0307/bgd-1.htm.
20. Реформаторы хотели обогнать время, но увязли в пространстве: Интервью директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич ИА REGNUM. 9 июня 2004. http://www.urbaneconomics.ru/publications. php?folder_id=105&mat_id=358&page_ id=3582&from=search.
21. Семинар: «Конфликты на уровне субъектов Федерации (типология, содержание, перспективы урегулирования)». Московский Центр Карнеги. Доклад Р. Туровского. Москва, 06.03.2003.
22. Ситименеджеры во главе городов и районов. http://www.babr.ru/news/print.php?IDE=20879.
23. Статус городских округов могут не получить 40 % административных центров субъектов Российской Федерации. Фонд «Институт экономики города». http://www.urbaneconomics. ru/events. php?folder_id=8 8 &mat_id=21 &page_id=365.
24. Туровский Р. Политическая география. — М. — Смоленск: издательство СГУ, 1999, гл. 3.
25. Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
26. Федеральный закон от 12.10.2005 №129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».
27. Форс-мажорна цыпочках. Ставропольскаяправ-да. http://www.stapravda.ru/2004/10/02/2004-10-02-02^Мт1.
28. Фронда городов вместо фронды регионов. Продление вертикали власти вызывает протесты. http://news.samaratoday.ru/news/84286/.
29. Яндиев М. И. Региональные и местные бюджетные системы. — М. 1997. 182 с.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И —™ ИНФОРМАЦИОННО- LJIЧ И"1
АНАЛИТИЧЕСКИЙ СБОРНИК ''^гДШ
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
• Производные финансовые инструменты
• Банковско-предпринимательская деятел
• Конкурентноспособность российской экс
• Финансово-инвестиционная деятельное
I (1) январь 2008
ВНИМАНИЕ, НОВИНКА!!!
C января 2008 г. выходит новый ежемесячный журнал (сборник) Издательского дома «Финансы и Кредит»
«ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ».
Подписные индексы: по каталогу агентства «Роспечать» - 80628; по каталогу агентства «Пресса России» - 44368.
Подписаться можно в редакции: тел. (495) 621-91-90, 621-69-49, e-mail: [email protected]
