CC BY
41
О НЕКОТОРЫХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА ГОРОДСКОГО ОКРУГА (на примере муниципального образования г. Братска)
© Шмакова С. А., 2007
С. А. Шмакова - преподаватель Братского филиала ИГУ
Развернувшаяся в последнее время в деловых и научных кругах полемика по вопросу финансовой обеспеченности местных бюджетов демонстрирует актуальность и проблематичность решения данного вопроса в условиях реформирования системы межбюджетных отношений и реализации муниципальной реформы. Острота обсуждаемого вопроса понятна: жизнеспособность муниципальных образований, их дальнейшее развитие напрямую зависят от доходного потенциала местных бюджетов.
Вместе с тем дается весьма неоднозначная оценка сделанным в данном направлении преобразованиям. Так, по данным Министерства финансов РФ1 очевидна положительная динамика доходов местных бюджетов в 2006 г. по сравнению с 2005 г., более высокими темпами растут объемы поступлений от местных налогов, улучшилась сбалансированность местных бюджетов. Соответственно наблюдается рост расходов по сравнению с уровнем 2005 г. на выполнение собственных (без учета делегированных) полномочий. По мнению заместителя министра финансов А. Г. Силуанова, сложившаяся система доходных источников местных бюджетов достаточно оптимальна2.
Однако данную позицию разделяют далеко не все занимающиеся вопросами местного самоуправления как на государственном, так и на местном уровне. И прежде всего главы муниципальных образований, руководители финансовых служб. Основная мысль сводится к следующему: «В условиях муниципальной реформы недостаточность доходных источников местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий»3.
По словам заместителя директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России О. Бежаева, сегодня финансовая самостоятельность достаточно низкая, потому что 40 процентов собственных доходов составляют дотации из вышестоящих уровней бюджетной системы. В достаточно большом числе муниципальных образований этот показатель превышает 90 процентов4.
Подтвердить или опровергнуть высказываемые доводы и дать объективную оценку сложившейся ситуации представляется возможным на основе структурного анализа доходной части бюджета по каждому из типов муниципальных образований. Учитывая, что большая часть доходов консолидированных местных бюджетов формируется в 522 городских округах5, в то время как общее число муниципальных образований в стране составляет более 24 тысяч, то вполне обоснованный интерес для исследования представляет доходная часть бюджета городского округа. В рамках Иркутской области, где образовано 9 городских округов, такой анализ целесообразно провести на примере города Братска.
Данный выбор показателен тем, что до начала осуществления реформ в налоговой и бюджетной сферах доходы городского бюджета во многом зависели от деятельности основных градообразующих предприятий (ОАО «БрАЗ», ОАО «Братсккомплексхолдинг» и др.), поскольку доходную часть
бюджета формировали, в том числе, поступления от таких налогов, как налог на прибыль организаций, налог на имущество ор-ганизаций6. Начиная с 2005 г., в связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве структура доходов городского бюджета существенно меняется. Как отмечается в Программе реформирования муниципальных финансов г. Братска на 2005-2007 гг.7, доходы городского бюджета уже не ставятся в прямую зависимость от таких экономических показателей, как объем выпуска (реализации) продукции, прибыль, стоимость имущества организаций. Экономической основой пополнения бюджета города становятся доходы населения, земля, состояние малого бизнеса.
Однако пусть и непродолжительная практика осуществления реформ уже выявила слабые места в реализации правовой концепции финансовой самостоятельности местного самоуправления. Принятие бюджета г. Братска на 2007 г.8 практически с предельным (9,8 %) размером дефицита. свидетельствует о недостаточности собственной доходной базы муниципального образования для выполнения своих расходных обязательств. И хотя значительную роль в обеспечении эффективности аккумуляции доходных источников призвана играть сама муниципальная власть, одна из главных причин дисбаланса доходной и расходной составляющих городского бюд-жета9, на наш взгляд, кроется в несовершенстве действующего законодательства, в том числе, в вопросах регулирования системы межбюджетных отношений. Остановимся на некоторых организационно-правовых проблемах формирования доходной части бюджета г. Братска.
Во-первых, следует отметить, что законодательное закрепление на постоянной основе в качестве местных налогов земельного налога и налога на имущество физических лиц в настоящее время не способствует укреплению финансовой самостоятельности муниципального образования и не в полной мере решает проблему наполняемости городского бюджета. Прогнозируемое поступление в 2007 г. от местных налогов, призванных стать одним из основных доходных источников муниципальных бюджетов, составит в общем объеме доходов городского бюджета всего 12,9 %, в то время как поступления межбюджетных трансфертов - порядка 25 %. В структуре налоговых
доходов городского бюджета их доля тоже невелика - около 25 %. По обобщенным данным Министерства финансов РФ в целом по стране доля этих налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов составляет 13,1 %10, а по некоторым другим оценкам лишь 11-12 %11.
При этом вопрос низкой собираемости
12
местных налогов12, в том числе на территории города Братска, напрямую увязан с необходимостью решения значительного числа проблем в области земельных и имущественных отношений. В частности, по земельному налогу к таким проблемам можно отнести несовершенство произведенной кадастровой оценки земель13, незавершенность процессов инвентаризации и межевания земельных участков, оформления всех земельных участков в собственность или пользование14. Большинство экспертов, как подчеркивает в этой связи О. Бежаев, считают, что при уплате налога на имущество и земельного налога привлекается не более 30-50 процентов налогоплательщиков, реально владеющих собственностью и землей15.
Проблема усугубляется и тем, что от предоставления установленных федеральным законодательством налоговых льгот по местным налогам бюджет города несет значительные потери, поскольку компенсация выпадающих доходов местным бюджетам в этом случае не предусмотрена. Так, сумма выпадающих доходов от предоставленных федеральным законодательством16 льгот по налогу на имущество физических лиц составляет около 40 % суммы исчисленного налога, а от льгот, предоставленных решением Братской городской Думы17 - около 1 % суммы исчисленного налога. Наличием значительного числа федеральных льгот, наряду с отмеченными выше причинами, обусловлено выпадение около 60 % поступлений земельного налога у большинства местных бюджетов в 2006 г.18
Актуальным для города Братска остается вопрос снижения поступлений земельного налога в 2007 г. в связи с исключением из объектов налогообложения согласно Налоговому кодексу РФ санитарно-защитных, охранных и иных зон19 промышленных предприятий, являющихся активными загрязнителями окружающей среды. Вызванные этим потери городского бюджета, исходя из оценки поступлений налога в 2006 г., могут составить более 100 млн. рублей.
Наиболее весомым — 66,2 % в структуре налогов, формирующих доходную часть местных бюджетов, по-прежнему остается налог на доходы физических лиц20. Прослеживается положительная динамика поступлений от данного налога и в бюджет города Братска. В 2006 г. — это 34 % собственных доходов бюджета, в 2007 г. ожидается увеличение объема поступлений до 37 %. Во многом сложившаяся ситуация обусловлена тем, что решением регионального законода-теля21 в 2007 г. норматив отчислений от указанного налога в бюджеты городских округов остался на уровне 15 %.
В то же время нельзя признать эффективным установление дополнительных нормативов отчислений от транспортного налога и налога на добычу полезных ископае-мых22. В соответствии с Законом Иркутской области от 11.07.2006 г. № 43-оз «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты» нормативы отчислений от этих налогов составляют соответственно 100 и 50 процентов. Однако прогнозируемая сумма поступлений по данным налогам составит 39,0 млн. рублей (в том числе по транспортному налогу —
38,0 млн. рублей) и не окажет существенного влияния на формирование доходной части бюджета города. К тому же во всех регионах Российской Федерации существует проблема низкой собираемости транспортного налога. В Иркутской области, например, собираемость указанного налога с физических лиц составляет порядка 61 %23.
Кроме того, серьезным препятствием в работе по повышению налогового потенциала бюджета города является отсутствие необходимой правовой базы, регламентирующей вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов налоговой службы. Направляемая в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.08.04 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов» информация в адрес администрации города недостаточна для эффективного бюджетного планирования и организации органами местного самоуправления работ по увеличению собираемости налогов, формирующих бюджет города. В частности, по
этой причине муниципалитету не представляется возможным прогнозировать поступления по единому налогу на вмененный доход в разрезе видов деятельности.
Затронутая проблема актуальна не только в масштабах города Братска. Как отмечает О. Бежаев, сегодня нет четкой схемы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами налоговой службы, занимающейся администрированием местных налогов. К сожалению, подчеркивает он, местные налоги в общем объеме доходов консолидированного бюджета, который собирает налоговая служба, занимают всего 2 процента. Этим объясняется не такой уж большой интерес органов налоговой службы к местным налогам24. Однако определенная работа в этом направлении сейчас проводится и готовится ряд поправок в нормативные акты с тем, чтобы улучшить работу по обмену информацией между налоговыми и муниципальными органами.
Вместе с тем социально-экономическое развитие муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления не только за счет финансовых ресурсов, но и материальных средств. Главную составляющую в формировании неналоговых доходов местного бюджета призваны обеспечивать доходы от использования муниципального имущества и прежде всего земельного фонда. В то же время поступления в городской бюджет по арендной плате за земли в 2007 г. существенно снизятся и составят порядка 76,2 % к уровню 2006 г. Такая ситуация обусловлена процессом разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъекта РФ и собственность муниципальных образований.
Реализация предусмотренного федераль-
25
ным законодательством25 механизма разграничения приводит к тому, что большая часть земель муниципальных образований становится собственностью Федерации. Применительно к городу Братску речь идет, в первую очередь, о землях крупных промышленных предприятий, которые являются основными плательщиками арендной платы за землю в местный бюджет. Связанные с таким подходом к разграничению собственности на землю потери городского бюджета составили в 2006 г. более
100,0 млн. рублей.
Еще одним отрицательным фактором в решении вопроса повышения доходов от использования муниципального имущества может стать реализация предписаний Федерального закона от 6.10.03 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязывающих органы муниципальной власти к концу 2008 г. закончить отчуждение и перепрофилирование объектов, не предназначенных для решения вопросов местного значения. Сокращение перечня муниципального имущества, безусловно, приведет к снижению доли неналоговых доходов местных бюджетов, ограничит возможности по созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса, замедлит социально-экономическое развитие территорий. Обеспокоенность муниципалитетов неблагоприятным развитием ситуации способствовала тому, что в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий существенные изменения в соответствующих положениях Федерального закона26.
Нельзя также не отметить, что в качестве доходного источника местных бюджетов законодатель закрепил «средства самообложения граждан». Однако, как справедливо отмечает О. Бежаев, механизм самообложения недостаточно отрегулирован в связи с чем возникает очень много вопросов. Непонятен и правовой статус этого платежа27, так что в ближайшем будущем самообложение вряд ли можно рассматривать как реальный и весомый доход местных бюджетов.
Рассмотренные выше проблемы являются, на наш взгляд, наиболее значимыми в общей массе проблем, связанных с формированием доходной части местных бюджетов. Помимо того, что переданные на местный уровень налоги имеют пониженную доходность по сравнению с налогами, поступающими в вышестоящие бюджеты, их собираемость во многом зависит от решения вопросов общероссийского масштаба. При этом органы местного самоуправления лишены реальных правовых, финансовых рычагов и механизмов воздействия на сложившуюся ситуацию. Очевидно, что и собираемость неналоговых доходов от использования муниципального имущества в основном обусловлена позицией федерального законодателя.
Именно поэтому одним из направлений выхода из создавшегося положения должна стать активная работа органов муниципальной власти по поиску путей наращивания доходного потенциала местных бюджетов. В рамках действующей Программы реформирования муниципальных финансов города Братска на 2005-2007 гг. создание условий для развития доходной базы муниципалитета является стратегической целью процесса реформирования. Ш
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: стенограмма выступления зам. министра финансов РФ А. Г. Силуанова на заседании «круглого стола» 25 октября 2006 г. «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджетных отношений между уровнями публичной власти» // Муниципальное право. 2006. № 4. С. 5.
2 Силуанов А. Г. Реализация финансовых основ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 8.
3 Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. № 2. С. 6.
4 Бежаев О. Резервы роста поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 41.
5 В структуре доходов местных бюджетов в 2006 г. доходы городских округов составляли 48 %, муниципальных районов 46,1 %, городских и сельских поселений — 5,9 %. См: стенограмма выступления зам. министра финансов РФ А. Г. Силуанова на заседании «круглого стола» 25.10.2006 г. «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджетных отношений между уровнями публичной власти» // Муниципальное право. 2006. № 4. С. 5.
6 Например, основными составляющими в структуре доходов бюджета города в 2003 г. являлись четыре налога: налог на прибыль организаций — 7,7 %, налог на имущество предприятий — 11,2 %; налог на доходы физических лиц — 27,0 %; земельный налог — 12,1 %.
7 Программа реформирования муниципальных финансов г. Братска на 2005—2007 гг. Утверждена Постановлением мэра г. Братска от 14.11.2005 г. №1999. С. 18.
8 Согласно отчету об исполнении бюджета г. Братска за 2006 г. дефицит бюджета составил 9 %.
9 Бюджет г.Братска на 2007 г. утвержден по доходам в сумме 2 836 407 тыс. руб., по расходам — в сумме 3 043 907 тыс. руб.;
10 См.: стенограмма выступления зам. министра финансов РФ А. Г. Силуанова на заседании круглого стола 25.10.06 г. «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджет-ных отношений между уровнями публичной власти» // Муниципальное право. 2006. № 4. С. 8.
11 Бежаев О. Резервы роста поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 42.
12 Например, по информации Управления Федеральной налоговой службы по Иркутской области и УОБАО (отчет 1-нм) собираемость налога на имущество физических лиц в 2005 г. составила 72 %.
13 В своих рекомендациях от 19.10.06 г. участники «круглого стола» на тему «О проблемах и перспективах укрепления финансовых основ местного самоуправления» отмечают, что исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям — в 5—10 раз // См.: Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12. С. 23.
14 По словам начальника отдела Минрегионразвития России Е. Кодиной, в Российской Федерации 78 процентов земель не поставлены на учет в органах государственной регистрации // См.: Муниципальная власть,. 2006. № 6,. С. 11.
15 Бежаев О. Резервы роста поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 42.
16 См.: Закон РФ от 09.12.91 г. №2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».
17 См.: Решение Братской городской Думы от 30.09.05 г. № 69/г-Д «О налоге на имущество физических лиц в городе Братске».
18 Мокрый В. Бюджетная обеспеченность органов местного самоуправления оценивается необъективно // Муниципальная власть. 2006. № 5. С.11.
19 Следует заметить, что в Законе РФ от 11.10.91 г. № 1738-1 «О плате за землю» согласно ст. 8 в облагае-
мую налогом площадь земель несельскохозяйственного назначения включались санитарно-защитные зоны объектов, технические и иные зоны с особыми условиями использования земель.
20 См.: стенограмма выступления зам. министра финансов РФ А. Г. Силуанова на заседании «круглого стола» 25.10.06 г. «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюд-жетных отношений между уровнями публичной власти» // Муниципальное право. 2006. № 4. С. 8.
21 См.: Закон Иркутской области от 30.09.05 г. № 46-ОЗ «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты» (ред. от 11.07.06 г.).
22 В 2006 г. отчисления от указанных налогов в бюджеты городских округов не производились.
23 По информации Управления Федеральной налоговой службы по Иркутской области и УОБАО (отчеты 1-нм, 4-нм) за 2005 г.
24 Бежаев О. Резервы роста поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 42.
25 См.: Федеральный закон от 25.10.2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации» (ред. от 17.04.06 № 53-ФЗ с послед. изм. и доп.).
26 Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления / / Муниципальная власть. 2006. № 2. С. 8.
27 Бежаев О. Резервы роста поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 43.
