CC BY
33
УДК 347.731 :342.55(57.22)
ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)
© Шмакова С. А., 2011
В статье на примере муниципальных образований Иркутской области рассматриваются организационно-правовые проблемы формирования налогового потенциала местных бюджетов и особенности межбюджетного регулирования в законодательных условиях переходного периода и на современном этапе реформирования межбюджетных отношений. Автором даны отдельные рекомендации по совершенствованию соответствующих положений налогового и бюджетного законодательства.
Ключевые слова: местный бюджет; местные налоги; налоговые доходы; нормативы отчислений; межбюджетные отношения; межбюджетное регулирование.
Предваряя переход местного самоуправления на двухуровневую систему, законодатель внес соответствующие поправки в бюджетное и налоговое законодательство, определив тем самым состав налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты. За каждым типом муниципальных образований Бюджетный кодекс РФ закрепил в качестве собственных налоговых источников, помимо местных налогов, долю федерального налога на доходы физических лиц, доли налогов системы специальных налоговых режимов, государственную пошлину в части, отнесенной к соответствующему типу муниципальных образований. Наряду с этим ст. 58 Бюджетного кодекса РФ определены полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты, т. е. в рамках полномочий по межбюджетному регулированию.
Несмотря на высказывания об оптимальности сложившейся системы доходных источников местных бюджетов [1], тот факт, что в настоящее время финансовая помощь для подавляющего большинства муниципальных образований является основным источником формирования их бюджетов, вряд ли свидетельствует о бесспорности принятых решений. Даже более благополучные с точки зрения финансовой самостоятельности городские округа все же сильно
зависимы от финансовой помощи из регионов. К тому же оказываемая в рамках межбюджетных отношений финансовая помощь в основном направлена на выравнивание территории по уровню обеспечения текущих бюджетных расходов, а не на наращивание инвестиционного потенциала и развитие муниципального образования.
Данные мониторинга показывают, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно. По состоянию на 1 января 2010 г. в целом по Российской Федерации в бюджетах городских округов аккумулировалось 63,5 % налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 26,5 % и только 10,0 % — в бюджетах поселений [2]. По сравнению с аналогичными показателями за период 2006—2008 гг. никаких принципиальных изменений в динамике такого распределения не произошло [3].
Итоги переходного периода отразили слабые места в реализации правовой концепции финансового обеспечения местного самоуправления, в связи с чем проблема несбалансированности местных бюджетов до сих пор остается крайне актуальной. Одна из главных тому причин видится в непроду-манности подходов законодателя к закреплению на постоянной основе в качестве ме-
стных налогов земельного налога и налога на имущество физических лиц. Как отмечается специалистами, ожидания, что местные налоги станут серьезной доходной базой местных бюджетов, были, наверное, завышены [4].
Справедливость такого замечания подтверждается данными по Иркутской области. В структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов за первое полугодие 2008 г. удельный вес земельного налога составил 6,9 %; налога на имущество физических лиц — 0,4 %. За первое полугодие 2009 г. соответственно 9,5 % и 1,0 %1 . В первом случае увеличение поступлений обусловлено изменением с 1 января 2009 г. кадастровой стоимости земельных участков. Во втором — изменением порядка расчета налога на имущество физических лиц с 1 января 2008 г. в отношении имущества, находящегося в общей долевой и (или) совместной собственности, а также увеличением инвентаризационной стоимости объектов имущества.
Однако фактически более или менее значительно поступления от местных налогов формируют только бюджеты городских округов и поселений. В формировании бюджетов муниципальных районов местные налоги не играют никакой роли. Согласно Бюджетному кодексу РФ в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемых на межселенных территориях, т. е. территориях, находящихся вне границ поселений. Из общего числа муниципальных районов (1800 ед.) только у 14 в пяти субъектах Российской Федерации есть межселенные территории.
Кроме того, как в целом по Российской Федерации, так и в Иркутской области в силу целого ряда причин актуален вопрос низкой собираемости и сложности администрирования местных налогов. Большинство экспертов считают, что при уплате налога на имущество и земельного налога привлекается не более 30—50 % налогоплательщиков, реально владеющих собственностью и землей. Изменение сложившейся ситуации увязывается, прежде всего, с необходимостью решения значительного числа проблем в области земельных и имущественных отношений (несовершенство кадастровой оценки земель, незавершенность процессов инвентаризации и межевания земельных
участков, оформления всех земельных участков в собственность или пользование и др.). Требует ускорения процесс разграничения государственной собственности на землю.
Данные о недоимке по налогам в консолидированные бюджеты муниципальных образований Иркутской области по состоянию на 1 июля 2009 г. свидетельствуют, что по первым трем группам муниципальных образований самая большая недоимка сложилась по налогу на имущество физических лиц, по четвертой группе — по земельному налогу. В связи с этим Правительством Иркутской области создана рабочая группа для обеспечения реализации мер по повышению собираемости местных налогов.
Проблема усугубляется и тем, что часть земель согласно действующему законодательству вообще не учитывается как объект налогообложения. Бюджеты промышленноразвитых городов несут потери, связанные с исключением из объектов налогообложения санитарно-защитных, охранных и иных зон промышленных предприятий, находящихся на территориях соответствующих муниципальных образований. В последнее время осуществляется перевод земельных участков ряда организаций (например, ОАО «БрАЗ», подразделения «Иркутскэнерго», находящиеся на территории г. Братска) в категорию арендуемых.
Негативное влияние оказывает и тот факт, что местным бюджетам не предусмотрена компенсация выпадающих доходов от предоставления установленных федеральным законодательством налоговых льгот по местным налогам. Актуальность решения данного вопроса уже в начальный период реформирования муниципальных финансов подчеркивалась в обращении Законодательного собрания Иркутской области к Правительству РФ, поскольку в местных бюджетах Иркутской области общая сумма выпадающих доходов по местным налогам, возникших по причине закрепления льгот федеральным законодательством, составляет более 30 % от суммы налоговых начислений [5].
Другая проблема — отсутствие четкой схемы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами налоговой службы, занимающейся администрированием местных налогов. Подчеркивается, что в общем объеме доходов консолидиро-
ванного бюджета, который собирает налоговая служба, местные налоги занимают всего 2 %, чем объясняется не такой уж большой интерес к ним органов налоговой службы [4]. Направляемая в соответствии с Постановлением Правительства РФ территориальными органами ФНС информация финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований недостаточна для эффективного бюджетного планирования и организации работ по увеличению собираемости налогов, формирующих местные бюджеты [7].
Такая информация, как считают специалисты, должна включать более развернутые сведения в разрезе конкретных налогоплательщиков о состоянии расчетов (недоимка, реструктуризация, отсрочка и т. д.) по соответствующим видам налогов, сборов и иным обязательным платежам, контролируемым налоговыми органами, а также сведения о налоговой базе по объектам налогообложения. Возможна разработка единых требований к структурам баз данных федеральных агентств и служб, на основе которых налоговый орган осуществляет начисление налога на имущество физических лиц и земельного налога. Одно из предложений, прозвучавших на Форуме глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока 6 июня 2008 г. в Новосибирске, — рассмотрение вопроса о передаче администрирования местных налогов органам местного самоуправления с правом создания муниципальных налоговых органов (инспекторов).
Необходимость решения проблем собираемости местных налогов и активизации работы в этом направлении обозначил Президент РФ в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010—2012 гг. Речь идет об инвентаризации и оптимизации установленных федеральным законодательством льгот по местным налогам, прежде всего по налогу на имущество физических лиц, расширении налоговой автономии местных властей, взаимодействии федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов. Кроме того, Президентом РФ поставлена задача скорейшего создания условий для введения местного налога на недвижимость. Однако, учитывая незавершенность реализации целого комплекса мер по
формированию организационно-правовых и методологических основ имущественного налогообложения, вряд ли следует ожидать введения единого налога на недвижимость в самое ближайшее время.
Таким образом, законодательное закрепление на постоянной основе в качестве местных налогов земельного налога и налога на имущество физических лиц на сегодняшний день не обеспечивает в полной мере решение проблемы наполняемости местных бюджетов и не способствует укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований. Справедливо отмечается, что незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов [6]. Из-за недостаточности поступлений по местным налогам актуализируются задачи межбюд-жетного регулирования через нормативы отчислений. Как следствие, величина налоговой составляющей в местных бюджетах в значительной степени зависит от внешних факторов, т. е. бюджетной и налоговой политики Российской Федерации и регионов, существующей системы межбюджетных отношений.
Согласно ст. 58 БК РФ субъекты Федерации устанавливают законами единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Министерством финансов РФ в методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений были сформулированы основные принципы (критерии) закрепления налоговых доходов по единым нормативам за бюджетами муниципальных образований [8]. Исходя из этих критериев и требований Бюджетного кодекса РФ в части обязательной передачи доли налога на доходы физических лиц (п. 3 ст. 58 БК РФ), в Иркутской области в 2006—2008 гг. устанавливались единые нормативы отчислений доходов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от следующих налогов: налог на доходы физических лиц (15 %), налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых (50 %); налог на добычу прочих полезных ископаемых (50 %), транспортный налог (100 %), единый налог, взимае-
мый с применением упрощенной системы налогообложения (100 %).
В других субъектах Сибирского федерального округа единые нормативы отчислений устанавливались от таких налогов, как налог на прибыль организаций; налог на имущество организаций; единый сельскохозяйственный налог; налог на игорный бизнес; сбор за пользование объектами животного мира; акцизы. Разнообразие подходов к закреплению за местными бюджетами нормативов отчислений от налоговых доходов обусловлено необходимостью учета целого ряда факторов, свидетельствующих о целесообразности такого закрепления (наличие предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, стоимость их имущества, направления и результаты деятельности и т. д.). В то же время значительная дифференциация территорий по уровню социально-экономического развития и распределению налоговой базы не позволяет достичь сопоставимости результатов в мобилизации поступлений от одних и тех же налогов.
В Иркутской области в 2007 г. разброс значений мобилизации отдельных налогов на душу населения в различных территориях составлял: по налогу на доходы физических лиц — от 0,2 тыс. руб. до 86 тыс. руб.; по транспортному налогу — от 0 до 4 тыс. руб.; по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения — от 0 до 14 тыс. руб. Фактически по 8—10 территориям области суммарные поступления по налогу на доходы физических лиц составляют порядка 72 %, по транспортному налогу — 74 %, по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 84 % всех поступлений по данному налогу.
По итогам 2007 г. 88 % налога на добычу полезных ископаемых мобилизовано на территории двух муниципальных образований — Нижнеилимского и Бодайбинского районов. Вместе с тем предусмотренный действующим законодательством Российской Федерации о налогах и сборах порядок уплаты данного налога приводит к возникновению выпадающих доходов местных бюджетов, поскольку уплата налога осуществляется не по месту нахождения участков недр (Тулунский, Аларский и другие районы), а по месту постановки на учет налогоплательщика.
Одной из серьезных проблем, не позволяющих муниципалитетам получить максимально возможный объем поступлений по переданным нормативам, является низкий уровень собираемости отдельных налогов. Прежде всего, речь идет о транспортном налоге, зачисляемом в бюджеты городских округов и муниципальных районов в 2007 и 2008 гг. Проблема низкой собираемости транспортного налога, в основном с физических лиц, существует во всех регионах Российской Федерации, в том числе в Иркутской области. При этом роль данного налога как доходного источника местных бюджетов не столь значительна. Например, в общем объеме доходов бюджета г. Братска его удельный вес составлял чуть более 1 %. В 2007 г. поступления от данного налога составили 43,9 млн руб., в 2008 г. —
59,3 млн руб., в то время как недоимка в указанные периоды составляла соответственно 20,2 млн руб. и 23,8 млн руб., т. е. почти половину годовых поступлений. В масштабах всего региона также наблюдается тенденция к увеличению недоимки по транспортному налогу: в 2008 г. — 618 млн руб., в 2009 г. — 804 млн руб.
В разрезе видов доходов местных бюджетов удельный вес налогов на совокупный доход несколько выше, чем транспортного налога. В 2007 и 2008 гг. в общем объеме доходов бюджета г. Братска их объем составлял 6,7 % и 7,0 %; в консолидированных бюджетах Братского и Тулунского районов соответственно 2,6 % и 2,51 % в 2007 г.; 2,49 % и 2,41 % в 2008 г. Примерно половина этих поступлений приходится на единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по переданным нормативам. В целом по Иркутской области в 2008 г. в структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов удельный вес транспортного налога составлял 4,0 %; единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 6,4 %; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — 5,0 %.
Поступления от единого сельскохозяйственного налога для подавляющего большинства муниципальных образований Иркутской области не рассматриваются как бюджетообразующие, дифференцированы по территориям и зависят от климатических условий и уровня развития сельскохозяйственного производства. Только на десяти
территориях поступления данного налога выше среднего значения по области (Усоль-ский район, г. Саянск, Зиминский район, Куйтунский район и др.). На шести территориях (Катангский район, Мамско-Чуй-ский район, Казачинско-Ленский район и др.) в связи с неблагоприятными климатическими условиями сельскохозяйственное производство вообще не развивается.
Как и в ситуации с местными налогами, по каждому из налогов на совокупный доход имеет место существенная недоимка в консолидированные бюджеты муниципальных образований. В 2009 г. она составила по единому налогу на вмененный доход более 130 млн руб., по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения — более 120 млн руб., по единому сельскохозяйственному налогу — более 4 млн руб.
В рассматриваемый период наиболее весомым в структуре налогов, формирующих доходную часть местных бюджетов, являлся налог на доходы физических лиц, поступления от которого имели ежегодную тенденцию к увеличению за счет роста фонда оплаты труда. Например, в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета Тулунского района в 2007 и 2008 гг. удельный вес налога на доходы физических лиц составлял соответственно 45,1 % и 57,2 %. В приросте поступлений налоговых доходов в консолидированный бюджет Тулунского района в 2008 г. по сравнению с 2007 г. его доля составила 88,5 %. В целом по Иркутской области в 2008 г. поступления от налога на доходы физических лиц составляли половину всех налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.
Итоги переходного периода показали, что сложившаяся система межбюджетных отношений изначально слабо ориентирована на обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов. Закрепленные за местным уровнем налоги являются труднособираемыми и имеют пониженную доходность по сравнению с налогами, поступающими в вышестоящие бюджеты. Их низкая собираемость напрямую обусловлена наличием значительного числа проблем в области земельных и имущественных отношений, решение которых не входит в сферу компетенции органов местного самоуправления, сложностью администрирования и отсутствием необходимого правового меха-
низма взаимодействия муниципалитетов с налоговыми органами.
Очевидно и то, что передаваемые на местный уровень доходы от федеральных и региональных налогов и сборов не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на территории муниципальных образований. Это снижает заинтересованность последних в развитии собственной налоговой базы, порождает определенные иждивенческие настроения. При этом, как подчеркивается в специальных исследованиях, проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов из этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив их поступлений в будущих периодах [6].
В контексте сказанного заметим, что отказ законодателя от понятия «регулирующие доходы бюджетов» (ст. 48 БК РФ «Регулирующие доходы бюджетов» с 01.01.2005 г. утратила силу) представляется не совсем правильным с точки зрения механизма формирования в местных бюджетах налоговых доходов. По некоторым оценкам, наиболее отчетливо регулирующая роль проявляется в доходе, который образуется при взимании налога на доходы физических лиц [9]. Можно сказать, что данный налог законодательно (п. 2 ст. 58 БК РФ) определен в качестве налога, регулирующего формирование местных бюджетов. Из той доли налога, которая зачисляется в бюджет субъекта РФ, ежегодно региональным законом о бюджете муниципальным образованиям для выравнивания местных бюджетов могут устанавливаться дополнительные нормативы отчислений от данного налога. Эта часть налоговых доходов может полностью или частично (ст. 137,138 БК РФ) заменять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов выравнивания поселений и муниципальных районов (городских округов). Пунктом 3 ст. 58 БК РФ устанавливается уже не право, а обязанность передачи по единым и (или) дополнительным нормативам отчислений в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от налога на доходы физических лиц.
В законодательных условиях переходного периода 2006—2008 гг. субъектам Российской Федерации предоставлялось право закрепления за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. В отдельных регионах, исходя из уровня социально-экономического развития муниципальных образований, такие нормативы устанавливались по налогу на имущество организаций, налогу на прибыль организаций, транспортному налогу, налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, что позволило несколько увеличить объемы поступлений налоговых доходов в местные бюджеты. С завершением переходного периода эти законодательные положения, не получив продления за его рамки, утратили силу.
Как об одном из направлений повышения налогового потенциала местных бюджетов в научных кругах и специалистами высказываются соображения о необходимости корректировки действующего законодательства с целью предоставления регионам возможности применения аналогичных мер в последующие годы. Так, экспертами Института современного развития в докладе об итогах муниципальной реформы 2003—2008 гг. резюмируется: «Необходимо и по окончании переходного периода сохранить за субъектами Федерации право закреплять за местными бюджетами дифференцированные отчисления от налогов в счет финансовой помощи, без ограничения перечня налогов и сборов» [10].
Для решения вопроса укрепления налоговой базы муниципалитетов в обращении к региональным властям от 19 мая 2008 г. Ассоциацией муниципальных образований Иркутской области инициировалось предложение по пересмотру бюджетного законодательства в части формирования налоговых доходов местных бюджетов. Речь шла о внесении в Государственную Думу РФ и Правительство РФ предложений по закреплению за местными бюджетами на постоянной основе единого налога на вмененный доход, иных форм налогообложения малого и среднего бизнеса, налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций и части акцизов.
Однако, учитывая неравномерность распределения налоговой базы по муниципальным образованиям области, такое предложение по ряду позиций нельзя признать целесообразным. Более 70 % всех поступлений в бюджет от налога на прибыль и налога на имущество организаций мобилизуется с территории трех муниципальных образований Иркутской области — г. Иркутска, г. Братска и Ангарского муниципального района. Более того, установленный законодательством порядок уплаты данных налогов налогоплательщиками, имеющими несколько обособленных подразделений на территории одного субъекта Российской Федерации, не обеспечивает гарантии стабильности поступлений по данным источникам в бюджеты конкретных муниципальных образований. Нецелесообразность передачи нормативов отчислений по акцизам обусловлена тем, что практически весь объем поступлений по данному виду доходов мобилизуется в областной бюджет также с территории нескольких муниципальных образований (в 2007 г. — г. Иркутск, г. Братск и Иркутский район).
Значительные различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований, неравномерность распределения налоговой базы по территориям, а в некоторых случаях и специфика налогообложения во многом усложняют решение задачи закрепления за местными бюджетами налоговых источников в оптимальном их соотношении. Можно сказать, что в этом смысле Иркутская область является одним из показательных регионов. Поступление налогов в размере 50 и более процентов обеспечивается с территории трех муниципальных образований — г. Иркутск, г. Братск и Ангарский муниципальный район. Порядка 60 % доходов от поступлений по налогам, переданным областью на уровень муниципальных образований, было мобилизовано на территориях городских округов, причем большая их часть поступила в бюджеты этих трех муниципальных образований.
Следует отметить, что законами Иркутской области единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в областной бюджет, устанавливались для городских округов и муниципальных районов. Вместе с тем статья 58 Бюд-
жетного кодекса РФ не исключает установление единых нормативов отчислений для всех поселений субъекта Российской Федерации. Неоднократно Ассоциация муниципальных образований Иркутской области обращалась к региональным властям с предложением рассмотреть вопрос передачи части доходов не только в бюджеты городских округов и муниципальных районов, но и в бюджеты поселений (налог на доходы физических лиц, транспортный налог, налог на добычу полезных ископаемых).
Представляется, что данное предложение далеко не бесспорно в силу значительной дифференциации муниципальных образований поселенческого уровня, в том числе в распределении налоговой базы, и по ряду других причин. Кроме того, статьями 9 и 63 Бюджетного кодекса РФ определены полномочия муниципальных районов по установлению единых для всех поселений муниципального района нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района. Такой вариант выглядит более конструктивным, поскольку предполагает возможность учета в рамках конкретной территории всех факторов, влияющих на целесообразность закрепления за бюджетами поселений дохода от того или иного налога (сбора). Проблема заключается в недостаточности финансовых ресурсов у самих муниципальных районов для решения возложенных на них задач. По этой причине в целом по стране в 2008 г. предоставленным правом воспользовались органы местного самоуправления муниципальных районов только в 20 субъектах Российской Федерации, что нельзя назвать массовым явлением.
Таким образом, реализация субъектами Российской Федерации предоставленных им полномочий по передаче местным бюджетам своих налоговых доходов требует предварительного анализа влияния достаточно большого числа факторов (специфика инфраструктуры, экономический потенциал и др.) на объемы поступлений этих доходов в бюджеты муниципальных образований. Тем не менее, в условиях переходного периода органами власти Иркутской области, несмотря на отмеченные трудности, был выбран достаточно взвешенный вариант закрепления нормативов отчислений за бюджетами муниципальных районов, городских округов, что обеспечило рост собст-
венных доходов местных бюджетов в указанный период. Наибольшего значения этот показатель достиг в 2006 г.: по сравнению с 2005 г. рост собственных доходов местных бюджетов за счет переданных нормативов отчислений составил 47 %. По результатам мониторинга в целом по Российской Федерации за 2006—2008 гг. также отмечается положительная динамика роста налоговых доходов местных бюджетов за счет переданных нормативов отчислений.
В связи с изменением к концу 2008 г. финансово-экономической ситуации в стране и в регионе, и, как следствие, концентрацией финансовых ресурсов в областном бюджете, с 1 января 2009 г. в Иркутской области отменены нормативы отчислений от всех видов налогов, за исключением обязательной доли (10%) налога на доходы физических лиц. Такое решение наряду со снижением объемов поступлений по другим источникам доходов ухудшило финансовое положение муниципалитетов и стало одной из основных причин увеличения кредиторской задолженности. По всем муниципальным образованиям области потери от передачи нормативов отчислений от налогов составили порядка 9 % доходов консолидированных бюджетов. Например, для городского округа Саянск сумма выпадающих доходов составила около 59 млн руб., в том числе: налог на доходы физических лиц (5 %) —
25,3 млн руб.; налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (100 %) — 19,3 млн руб.; транспортный налог (100 %) — 12,8 млн руб.; налог на добычу полезных ископаемых (100 %) — 1,1 млн руб.
Данные мониторинга за 2009 г. показали, что в других субъектах Федерации в рамках установленных Бюджетным кодексом РФ региональных полномочий по меж-бюджетному регулированию применялась практика дополнительного закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Количество субъектов Российской Федерации, воспользовавшихся данным правом, в 2009 г. по сравнению с 2008 г. увеличилось с 54 до 59. Большинство из них на постоянной основе установили единые нормативы отчислений по единому сельскохозяйственному налогу (33 региона), налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложе-
ния (29 регионов), транспортному налогу (22 региона).
В 2010 г. с учетом складывающейся ситуации в экономике страны и на финансовых рынках, консервативного прогноза социально-экономического развития Иркутской области на 2010 г. региональными властями продолжена политика максимальной концентрации финансовых ресурсов на уровне региона. Вместе с тем появившиеся признаки некоторой стабилизации в финансово-экономической сфере вновь актуализировали вопрос о необходимости передачи на местный уровень части налоговых доходов областного бюджета. С 1 января 2011 г. в бюджеты муниципальных районов (городских округов) помимо отчислений от налога на доходы физических лиц установлены единые нормативы отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (50 %) [11].
Существенные изменения, направленные на увеличение поступлений налоговых доходов в местные бюджеты, связаны с внесенными поправками в Бюджетный кодекс РФ. С 1 января 2011 г. возрастают нормативы отчислений доходов от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Поступления от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности будут полностью зачисляться в бюджеты городских округов и муниципальных районов (ранее 90 %). Доля отчислений от единого сельскохозяйственного налога в бюджеты поселений и муниципальных районов увеличивается с 30 % до 35 % (взимаемого на межселенных территориях — с 60 % до 70 %). Думается, что данные изменения должны усилить заинтересованность муниципальных образований в расширении налоговой базы, поскольку органы местного самоуправления имеют достаточно большие возможности влиять на плательщиков этих налогов, т. е. субъектов малого бизнеса.
В завершение хотелось бы подчеркнуть, что согласно Концепции межбюджетных отношений до 2013 г. будет продолжена работа по совершенствованию бюджетного законодательства в части регулирования полномочий субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Вместе с тем, как отмечалось выше, увеличение налоговых поступлений в местные бюджеты во многом зави-
сит от решения целого комплекса проблем, связанных с формированием налогооблагаемой базы и собираемостью местных налогов, налоговым администрированием и механизмом взаимодействия муниципалитетов с налоговыми органами.
Одно из направлений в совершенствовании межбюджетных отношений по первичному разграничению состава налоговых доходов видится в придании статуса местных некоторым другим налогам. Представляется, что в качестве таких можно было бы определить транспортный налог и налоги (возможно, некоторые из них), связанные с применением специальных налоговых режимов, на плательщиков которых органы местного самоуправления могут оказывать воздействие и имеют заинтересованность в развитии налоговой базы.
Кроме того, следует расширить полномочия субъектов Федерации по установлению нормативов отчислений доходов от федеральных и региональных налогов, в том числе единых нормативов, дифференцированных в зависимости от типа муниципальных образований. Учитывая положительный опыт отдельных регионов при формировании бюджетов на 2006—2008 гг., представляется возможным вернуться к практике наделения субъектов Федерации правом устанавливать муниципальным образованиям дополнительные нормативы отчислений в счет финансовой помощи не только от налога на доходы физических лиц, но и от любых других налогов, зачисляемых в региональные бюджеты. При этом очень важно, чтобы принимаемые решения, как на федеральном, так и на региональном уровне носили взвешенный характер и учитывали мнение муниципального сообщества. И
1. Силуанов А. Г. Реализация финансовых основ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 8.
2. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 г. (период мониторинга 2009 год) [Электронный ресурс]. URL: http://www.minfin.ru
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006—2008 годы [Электронный ресурс]. URL: http://www.min-fin.ru
4. Бежаев О. Г. Резервы роста поступлений местных налогов и неналоговых доходов // Муниципальная власть. 2006. № 5. С. 42.
5. Об обращении Законодательного собрания Иркутской области к Председателю Правительства РФ
М. Е. Фрадкову по вопросу о необходимости компенсации региональным и местным бюджетам выпадающих доходов вследствие предоставления льгот, установленных федеральным законодательством, по уплате налогов : постановление Законодат. собр. Иркут. обл. от 22 июня 2006 г. № 23/52-ЗС // Консультан-тПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
6. Ларина С. Е. Перспективы развития муниципальных финансов // Финансы. 2007. № 11. С. 22.
7. О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов : постановление Правительства РФ от 12 авг. 2004 г. № 410 // Консультан-тПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
8. О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений : приказ М-ва финансов РФ от 27 авг. 2004 г. № 243 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
9. Березин М. Механизм образования в бюджетах собственных, закрепленных и регулирующих налоговых доходов // Право и экономика. 2005. № 12. С. 39.
10. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 годов и пути совершенствования / Б. И. Макаренко [и др.] // Муниципальная власть. 2009. Янв.—февр. С. 107.
11. О внесении изменений в Закон Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты» : закон Иркут. обл. от 16 июля 2010 г. № 72-оз (ред. 08.11.2010) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
ПРИМЕЧАНИЕ
1 Здесь и далее использованы данные с сайта Министерства финансов Иркутской области. См.: URL: http://www.gfu.ru
The Impact of Inter-budgetary Relations
Reform on the Formation
of Local Budgets Tax Capacity
(by the Example of the Irkutsk Region
Municipalities)
© Shmakova S., 2011
On the example of the Irkutsk region municipalities in article the organizational and legal problems of formation of the local budgets tax capacity and features of inter-budget regulation in legislative conditions of the transition period and at the present stage of the reform inter-budgetary relations are discussed. The author gives recommendations for the improvement of the relevant provisions of the tax and budget legislation.
Key words-, local budget; local taxes; tax revenues; allocations; inter-budgetary relations; inter-budgetary regulation.
