CC BY
169
УДК 342.553
Выдрин И.В.
ЕКАТЕРИНБУРГ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМ МУНИЦИПАЛИТЕТОМ)
Аннотация. Статья посвящена анализу отдельных аспектов управления муниципальным образованием «город Екатеринбург» в контексте организации и реформирования местного самоуправления в современной России. Внимание акцентируется на вопросах планирования социально-экономическим развитием территории, управления отдельными отраслями городского хозяйства сквозь призму новейшего муниципального законодательства Рассматриваются наиболее крупные направления местного самоуправления, реформируемые в последние годы
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, управление, Уральский регион.
Vydrin I.V.
YEKATERINBURG IN LOCAL GOVERNMENT (PRACTICAL ASPECTS OF largest municipalities)
Annotation. This article analyzes the specific aspects of municipal education management "Yekaterinburg" in the context of the organization and reform of local government in modern Russia. Attention is focused on the planning of socio-economic development of the territory, management of individual sectors of the urban economy through the prism of modem municipal legislation. Considered the largest areas of local government, reformed in recent years.
Keywords: local government, municipality, management, Ural region.
Отличительной чертой Екатеринбурга является высокая динамика развития, обеспечившая ему статус экономического, административного, научного и делового центра всего Уральского региона. Если уцачный выбор месторасположения города - на стыке Европы и Азии - наследие исторического прошлого, то превращение его в современный полифункциональный мегаполис -субъект крупнейших общероссийских и международных мероприятий - заслуга нынешнего поколения екатеринбургской власти и всего городского сообщества.
Успехи города во многом связаны с местным самоуправлением, ставшим действенным инструментом развития Екатеринбурга. Это не красивые слова и не дань пришедшей в Россию в начале 1990-х гг. прошлого века самоуправленческой моде. Это
всего лишь констатация роли местного самоуправления в качестве эффективно работающего конституционного института, который раскрепощает инициативных, поощряет работоспособных, дает шанс на успех тем, кто хочет созидать будущее.
Если бы не местное самоуправление, Екатеринбург, возможно, еще долгое время оставался бы однобоко развивающимся индустриальным центром, испытывающим на себе негативные последствия прежней административно-командной экономики с ее жестким планированием, сложными цепочками поставщиков и заказчиков весьма специфической уральской продукции оборонного назначения В одночасье рухнувшие старые экономические принципы и хозяйственные связи едва не поставили под угрозу само существование города. Конеч-
но, не в буквальном смысле, но в качестве энергично работающего хозяйственного организма, совершенно точно.
Если бы не местное самоуправление, на индустриальном облике Екатеринбурга с неизбежностью сказались бы и все издержки сегодняшней промышленной политики. Примеры сотен российских моногородов, часть которых оказалась в настоящее время на грани выживания, красноречиво свидетельствуют об этом. Находясь на подъеме, государство охотно пользуется достижениями крупных производств, в периоды спада градообразующие предприятия, а с ними и монопрофильные города чаще всего остаются предоставленными самим себе В точно таком же положении мог оказаться и Екатеринбург, продукция промышленных предприятий которого к середине 1990-х гг. преимущественно перестала быть востребованной. Измотанные безденежьем крупнейшие предприятия города с такой поспешностью освобождались от собственной социальной инфраструктуры (детских дошкольных учреждений, общежитий, объектов социально-культурного и бытового назначения), что это напоминало паническое бегство с поля боя Обязательства по содержанию этого, теперь уже муниципального имущества тяжелым бременем ложились на городской бюджет, и без того оскудевший.
Именно местное самоуправление с присущими ему элементами самостоятельности, высоким потенциалом муниципальной демократии позволило управленческой команде Екатеринбурга перестроить на новый лад городскую экономику. Это выразилось в ее диверсификации, отходе от производственной однобокости к одновременному развитию целого ряда новых сфер и отраслей местного хозяйства. Ими стали розничная торговля и услуги, жилищное строительство и связь, информационные технологии, банковский сектор и туризм, удельный вес которых прежде был либо очень низким, либо недостаточным.
Этому в значительной степени способствовал утвержденный городской Думой в июне 2003 г. Стратегический план развития Екатеринбурга [1], впоследствии актуализированный [2] в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года - «Стратегия - 2020» [3].
Идея долгосрочного планирования корреспондировала норме Устава Екатеринбурга о социально-экономическом развитии города, включенной в данный документ в качестве самостоятельного вопроса местного значения, хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает его вовсе, что, по нашему мнению, является существенным упущением данного закона.
Сама разработка стратегии развития является ярким проявлением самоуправленческого начала, поскольку делает механизм управления городом несравненно более открытым, дает возможность населению, общественным силам участвовать не только в выборе различных решений, но и в их непосредственной реализации. Достаточно сказать, что Стратегический план до его утверждения городской представительной властью готовился специально созданным общественным органом - Программным советом стратегического развития, сформированным для рассмотрения, принятия и корректировки как самого плана, так и обеспечивающих его реализацию стратегических проектов. Совет объединил ученых и практиков, бизнесменов и деятелей культуры, конечно же, представителей власти и общественности. Потому-то екатеринбургская модель планирования есть результат серьезной интеграции аналитических, политических элементов корпоративного мышления очень многих людей и социальных Групп С ТОЧКИ зрения автора, данное обстоятельство особенно ценно из соображений практического осуществления местного самоуправления, связанного с вовлечением граждан в определение дальнейших перспектив города.
Не менее важное обстоятельство касается еще одной миссии Стратегического плана Екатеринбурга. Он, кроме всего прочего, выступает инструментом приобретения и поддержания конкурентных преимуществ города в соперничестве с другими крупными муниципалитетами страны за инвестиции, в том числе бюджетные, технологии, квалифицированную рабочую силу и передовые позиции в международном сотрудничестве. Это положение в точности соответствует представлениям Президента России В.В. Путина о целях стратегического развития страны: «Мы должны сформировать современную конкурентоспособную модель национальной экономики, в основе которой будут находиться знания, инновации и высокие технологии. Россия должна укрепить свое лидерство в интеграционных процессах на евразийском пространстве, а также занять достойное место в мировом разделении труда» [4, с. 22-26]. Совершенно очевидно, что лидирующие позиции Российского государства в мире напрямую зависят от создания конкурентоспособного климата внутри страны. Коль скоро, по словам Президента РФ, «помощь государства предоставляется только в обмен на реалистичную программу развития», мы полагаем, что Стратегический план Екатеринбурга, базирующийся на реальных конкурентных преимуществах города, позволяет ему рассчитывать на действенную помощь федеральных органов власти Подтверждением тому служит «Стратегия - 2020», в которой Екатеринбургу отводится статус агломерационного центра деловых, инновационных, образовательных и других услуг, на территории которого развиваются научно-образовательные центры и сосредоточены мощные высоко- и среднетехнологич-ные отрасли.
«Стратегия - 2020» поощряет объективные выгоды транспортной инфраструктуры города в процессе реализации комплекса инвестиционных мероприятий по разви-
тию международных транспортных коридоров «Восток - Запад» и «Север - Юг». Речь идет также об оптимизации маршрута Тюмень - Екатеринбург - Киров - Вологда -Санкт-Петербург в обход Московского транспортного узла [5, с. 171, 129-130]. Опять же, в Екатеринбурге формируется тер-минально-логистический центр федерального значения - технологический комплекс по переработке, складированию, таможенной очистке грузов и контейнеров, оказывающий полный спектр дополнительных услуг [6, с. 46-48].
Обладая реалистичной программой развития, Екатеринбург, что еще более важно, показывает в течение последних лет завидные темпы роста экономики, позволяющие ему сохранять лидирующие позиции в сравнении с другими российскими городами-миллиониками по целому ряду важнейших социально-экономических показателей Одним из самых главных достижений Екатеринбурга стал последовательный рост объемов строительно-монтажных работ и промышленного производства.
Благодаря динамичному развитию инфраструктуры потребительского рынка Екатеринбург занимает третье место в стране по объему розничного товарооборота (после городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга) с большим отрывом от других крупнейших городов.
Как результат - улучшение качества жизни напрямую сказывается на демографических показателях Екатеринбурга. С 2006 г в городе наблюдается рост рождаемости, при одновременном сокращении естественной убыли населения Уже привычной стала констатация факта прирастания численности екатеринбуржцев не столько за счет миграционного притока, сколько из-за превышения количества родившихся над числом умерших.
В этой связи представляется, что при планировании федеральной и региональной помощи должно учитываться не только наличие программ развития, на чем настаивает глава государства, но и достиг-
нутые результаты, реальные дела, выражающиеся в объективных показателях социального и экономического развития. Иными словами, эффективная работа муниципальных властей, достижения территории должны непременно поощряться, стимулироваться, иначе, где же справедливость?
Между тем Екатеринбургу, формирующему довольно весомую налоговую базу, после перераспределения налоговых платежей остается только 16-17 копеек с каждого уплаченного рубля налогов. Получается, что город живет и работает не по законам рыночной экономики, а по библейской заповеди: «Кому много дано, с того много и спросится». Вклад города в доходную часть бюджетной системы всегда остается ощутимым К примеру, в 2011 г. на территории муниципального образования собрано налоговых и неналоговых доходов на сумму 111,4 млрд. рублей, в 2012 г. -128,3 млрд. рублей. При этом в доход местного бюджета поступило в 2011 г. 18,7 млрд. рублей (16,8% к сумме, собранной с территории города в федеральный бюджет), в 2012 г. в бюджет города направлено 19,8 млрд. рублей, или 15,5%.
Таким образом, Екатеринбург, являющий всегда (даже в самые трудные годы своей истории) городом-донором, большую часть собранных на его территории обязательных платежей отдает в вышестоящие бюджеты. В 2012 г., например, в федеральный бюджет Екатеринбургом перечислено 25,8% доходов, в бюджет Свердловской области - 58,7%.
Еще немного любопытной статистики, иллюстрирующей очевидную несправедливость по отношению к Екатеринбургу. В структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации доля города составляет 1,2%, а в структуре доходов областного бюджета - 51,6%. При этом доля численности населения города в общей численности населения России равняется 0,9%, а в общей численности населения Свердловской области - 32% [7, с. 22-23].
Получается, что большей частью Екатеринбург (где проживают более трети жителей области) работает не на себя, оставаясь в перманентной финансовой зависимости от субъективного усмотрения федеральных и региональных властей По размерам бюджетной обеспеченности на душу населения Екатеринбург занимает всего лишь восьмое место (21,8 тыс. руб. в 2011 г), пропустив вперед не только столичные города, но и Красноярск, Казань, Челябинск, Новосибирск, Ростов-на-Дону и Пермь Как это согласуется с первыми местами Екатеринбурга по ряду важнейших социально-экономических показателей, о которых говорилось выше? Приходится признать, что никак не согласуется.
Екатеринбург пребывает на пятом месте по уровню федеральных и региональных бюджетных инвестиций после Казани, Нижнего Новгорода, Ростова-на-Дону и Новосибирска. И это не считая Москвы и Санкт-Петербурга Между тем, когда речь заходит об участии Российской Федерации и Свердловской области в финансировании расходов на строительство екатеринбургского метрополитена - крупномасштабного и дорогостоящего мероприятия, то становится ясно, что метро является предметом заботы преимущественно самого города. В данном случае приходится вновь апеллировать к словам Президента России по поводу государственной помощи в обмен на реалистичную программу развития
Трудности Екатеринбурга имеют не внутреннее, а внешнее происхождение. Причем они носят застарелый и системный характер, обусловлены, главным образом, федеральным и региональным законодательством, что не всегда положительно сказывается на функционировании всей системы местного самоуправления.
Существующая практика планирования доходных источников обрекает все муниципалитеты на зависимое положение. Совокупные поступления в местные бюджеты от земельного налога и налога на имущество физических лиц (собственно мест-
ные налоги) составляют всего 4% от общих доходов бюджетов муниципальных образований. А ведь еще в 2001 г., выступая на заседании президиума Государственного Совета, В.В Путин предлагал наделить статусом местных налогов целый перечень ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ, способных если не обеспечить финансовое благополучие на местах, то хотя бы заложить его прочные основы [8].
Заметим, что из предложенного главой государства перечня только земельный налог был отнесен к местным.
За счет чего же формируются местные бюджеты? По словам председателя Всероссийского совета местного самоуправления В. Тимченко, на 40% доходные источники пополняются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. На 46% бюджеты муниципальных образований состоят из межбюджетных трансфертов (бюджетных инвестиций), поступающих из федерального и региональных бюджетов. Трансферты, бюджетные инвестиции, как бы еще они ни назывались, представляют собой финансовую помощь государства, которая поступает в виде субсидий и дотаций в рамках все того же программно-целевого бюджетирования. Примером могут служить программы «Дороги России», «Тысяча дворов» и т.п. В 2010 г Екатеринбург получил от федеральных властей 1 300 млрд. рублей в рамках программы «Дороги России», но они поступили в город в сентябре, накануне наступающей зимы.
Остальные поступления в местные бюджеты связаны, как правило, с неналоговыми доходами. К примеру, с поступлениями от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В крупных муниципальных образованиях они составляют от 8 до 12%, что, конечно, является весомой прибавкой к «общему столу». Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает перепрофили-
рование или отчуждение муниципального имущества, не связанного с решением вопросов местного значения. Ситуацию усугубила реализация Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства». За период его действия в Екатеринбурге заключено 644 договора купли-продажи объектов городской собственности, безвозвратно утраченных для города. Тот же В. Тимченко замечает по этому поводу, что продажа таких объектов ведет к потере значительного и, главное, стабильного доходного источника [9, с. 6-10]. В свое время, комментируя эти законодательные новации, глава Екатеринбурга А. Чернец-кий назвал их сильнейшим ударом по муниципальной экономике В этих словах нет ни капли преувеличения.
И это несмотря на многократные заявления руководителей государства об укреплении финансово-экономической состоятельности муниципалитетов. В июле 2010 г Президент РФ Д Медведев так комментировал практику межбюджетных отношений: «Федеральная и региональная помощь не может быть системной. Она дает лишь кратковременный эффект. Поэтому государство должно и будет уделять дальнейшее внимание расширению и поиску налоговых источников для местных бюджетов» [10, с. 6-7]. В июле 2011 г. премьер-министр В. Путин, будучи гостем IV съезда Всероссийского совета местного самоуправления, говорил: «Наша общая задача - укрепить местное самоуправление и расширить его финансовую самостоятельность и ресурсные возможности» [11].
Практической мерой, направленной на усиление потенциала муниципальных образований, могла бы стать отмена нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», устанавливающая так называемый отрицательный трансферт Это ситуация, когда у относительно благополучного муниципалитета изымаются денежные «излишки» в бюджеты регионов с целью «выравнивания бюджетной обеспеченности» финансово несостоятельных муниципалитетов. Данная норма лишает муниципальные образования стимулов к эффективной работе.
Теперь еще об одной важной теме - вопросах местного значения, составляющих предмет деятельности органов муниципальной власти и одновременно образующих зону ее ответственности. Когда принимался Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за городскими округами (Екатеринбург имеет такой статус) закреплялись 27 вопросов местного значения. В настоящее время их уже 44, таким образом, общее количество вопросов местного значения за десять лет действия закона выросло на одну треть. И это при том, что некоторые вопросы в это же время из ведения муниципалитетов изымались в пользу органов власти субъектов Федерации.
Так, в ведение субъектов РФ была передана сфера социальной защиты населения, в которую городская власть Екатеринбурга вкладывала не только значительные бюджетные средства, но и душу, сколь выспренно не воспринимались бы кем-либо эти слова. К 2003 г. (моменту принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления) социальная защита населения в ее екатеринбургском варианте представляла собой дееспособную, отла-женно работающую систему, включающую 7 районных центров социального обслуживания населения, почти три десятка социальных учреждений Работающая система городского социального обслуживания горожан вызывала их полное одобрение. Так вот, все это «ушло» органам областной государственной власти, причем не с лучшими последствиями для сложившегося комплекса услуг в социальной сфере.
Екатеринбург едва отстоял городскую систему здравоохранения, сохраненную и выпестованную в самые тяжелые годы хозяйственной разрухи и финансового кризиса. Но именно в тот период, когда здравоохранение города находилось на подъеме, федеральный законодатель изменил распределение полномочий в медицинской сфере в пользу властей регионов. Передача полномочий и ответственности с муниципального на региональный уровень, наверное, может быть объяснена и даже понята. Далеко не все муниципалитеты в состоянии поддерживать достойное существование тех или иных отраслей своего хозяйства. Однако совершенно определенно и другое Подход при решении подобных вопросов должен быть дифференцированным, точечным. Медицина, а прежде и социальная сфера стали теми яркими примерами, когда все муниципальные образования без разбору оказались подведенными под общий знаменатель.
Что в итоге? С 2012 г. полномочия по организации оказания медицинской помощи населению являются государственными. В соответствии с законом Свердловской области от 9 ноября 2011 г «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» государственным полномочием Свердловской области по организации оказания медицинской помощи» финансовое обеспечение выполнения указанных полномочий осуществляется за счет средств областного бюджета, передаваемых Екатеринбургу в форме субвенций. Часть финансирования город сохранил за собой.
В результате произошло снижение общего объема финансирования в целом по отрасли. В 2011 г. он составлял из расчета на одного горожанина 1980 руб. в год, в 2012 г. - 1722 руб. в год. В сопоставимых условиях уровень финансовой обеспеченности 1 жителя города в 2012 г. оказался на 14% ниже уровня 2011 г. При этом в пределах выделенных средств учреждениям здравоохранения необходимо было обеспечить
повышение заработной платы своим работникам на 6% и оплату коммунальных услуг с учетом роста тарифов на них.
Естественно, что администрация Екатеринбурга не могла мириться с таким положением дел, а потому направила из средств городского бюджета на отрасль здравоохранения в 2012 г. 1 млрд. руб. дополнительно, дабы сохранить уровень и объем оказания медицинской помощи горожанам
Примеров негативного воздействия состоявшегося несколько лет назад перераспределения полномочий между различными органами власти и существующего в нынешнем виде Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предостаточно. Именно он обусловил крайне болезненную для муниципалитетов передачу целых имущественных комплексов в ведение регионов в связи с утратой органами местного самоуправления отдельных функций Ситуация со сферой социальной защиты уже приводилась, но это лишь часть общей проблемы размывания муниципальной собственности. Отказ от предоставления муниципальной властью услуг в сфере специализированной медицинской помощи, среднеспециального образования вызвал в Екатеринбурге отторжение таких объектов, которыми город всегда гордился и в которые многие годы вкладывался значительными бюджетными средствами. А что взамен? Федеральное законодательство предусматривает передачу на баланс муниципалитетов федерального и регионального имущества, но способно ли оно компенсировать потери муниципальных образований? Ничуть, ведь передаются, как правило, изношенные инженерные сети, которые, напротив, требуют дополнительных муниципальных вложений.
Неразбериха с вопросами местного значения, продолжающаяся до сих пор, обусловлена какой-то перманентной законодательной лихорадкой, непрекращающимся стремлением реформировать все вокруг, которому нет конца. Давно признается,
причем высокими представителями федеральной власти, что отдельные вопросы местного значения законодательно формулируются как «участие в решении». Но какова мера этого участия, каковы полномочия по решению таких вопросов, не поясняется. Бывший руководитель Министерства регионального развития РФ В. Басаргин (ныне губернатор Пермского края) не скрывал, что отдельные вопросы, например, «профилактика экстремизма и терроризма», носят государственный, а не муниципальный характер [12, с 8-9]. Хотя уже сегодня данный вопрос приобрел иную плоскость. Подписанный Президентом РФ 22 октября 2013 г. федеральный закон об ответственности губернаторов и глав муниципальных образований за межнациональные конфликты устанавливает возможность удаления руководителей местного самоуправления в отставку за непредотвращение конфликтов на данной почве, при том, что ни губернаторы, ни главы муниципальных образований не имеют никакого отношения к визовому режиму и связанному с ним миграционному процессу
В последние годы растет количество вопросов, где органы местного самоуправления должны осуществлять муниципальный контроль: лесной, водный, дорожный и т.д. Однако содержание такого контроля федеральный законодатель не раскрывает, предлагая сделать это самим муниципалитетам.
Компетенция муниципальных образований, без преувеличения, самая уязвимая часть действующего законодательства, ее ахиллесова пята, негативным образом сказывающаяся на состоянии дел в местном самоуправлении [13, с. 75-80].
Проблем действительно много, хорошо известных, давно накопившихся и, к сожалению, не находящих до сих пор разрешения В чем здесь причина? Для ответа на этот вопрос предоставим слово известному специалисту в области местного самоуправления, профессору Российского экономического университета
им. ТВ. Плеханова Александру Широкову: «Многолетнее существование проблем местного самоуправления обусловлено отсутствием каких-либо результативных действий органов государственной власти, направленных на их решение. Власть должна либо сказать, что она готова предложения по совершенствованию местного самоуправления реализовать и начать это делать, либо честно поставить муниципальное сообщество в известность, что ничего делаться не будет» [14, с. 32-39].
Вряд ли сам А. Широков, да и все муниципальное сообщество дождутся какого-либо внятного ответа. Откровенно говоря, создается впечатление, что институт местного самоуправления воспринимается государством как нечто досадное и не очень понятное явление. К тому же политика централизованного управления оставляет все меньше места для самоуправленческих начал. Самоуправленческий уровень объявлен самым коррумпированным в иерархии публичной власти, любой глава муниципального образования сегодня - «живая мишень» для контрольных и надзирающих органов, «заточенных» на криминал.
При давних трудностях в хозяйственно-экономической сфере местного самоуправления относительно благополучным казался его политико-управленческий блок. Но теперь и это уже тоже в прошлом. Екатеринбург, например, в полной мере испытал давление органов государственной власти Свердловской области на управленческую модель города В течение многих лет здесь функционировала хорошо зарекомендовавшая себя система, включающая избранного населением главу города (он же руководитель местной администрации) и формируемого на основе мажоритарной избирательной системы представительного органа.
Однако в 2010 г. Екатеринбургу была навязана новая модель городской власти, в которой глава избирается депутатами из своего состава, а администрацией руково-
дит «сити-менеджер». Модель эта была и остается в первую очередь популярной у глав регионов, которые настойчиво продвигали ее в самых разных субъектах Федерации. Почему? Ответ простой: губернаторам предпочтительнее иметь дело с назначаемыми главами администраций, нежели с выборными руководителями муниципальных образований От сити-менеджера проще избавиться, на него можно надавить, ведь он на контракте, который может быть расторгнут, в том числе и по инициативе высшего должностного лица региона. А то, что из процесса формирования муниципальной власти исключается население (при избрании главы из числа депутатов), как-то не учитывается Хотя опыт острого, действительно неравнодушного обсуждения данного вопроса в Екатеринбурге свидетельствует о том, что горожанам отнюдь не безразлично, в чьих руках находится городская власть. Люди хотят влиять на решение данного вопроса, желают избирать главу муниципалитета.
Последние новации федерального законодательства в этой сфере (2014 г.), предусматривающие прохождение кандидатов в мэры через фильтр конкурсных комиссий, лишают выборов почти все муниципалитеты. В Свердловской области из 94 муниципальных образований в 88 территориях главы будут избираться депутатами местных представительных органов после отбора кандидатур конкурсными комиссиями. Екатеринбург в этой части сохранил право на самостоятельный выбор собственной модели городской власти В этом ряду также Нижний Тагил и четыре закрытых административно-территориальных образования.
Заметим, что в планах Екатеринбурга вернуться к прежней схеме городской власти, что уже получило отражение в Уставе нашего муниципального образования.
На рубеже 1990-2000 гг. в федеральном законодательстве об основных гарантиях избирательных прав граждан закреплялась норма, позволяющая муниципалитетам са-
мостоятельно определять тип избирательной системы при формировании представительных органов местного самоуправления. В этом дозволении таилась свобода выбора, усмотрения самим городским сообществом того, что предпочтительнее, исходя из собственных интересов Кажется, именно это и считается самоуправлением.
Однако времена изменились, и федеральный законодатель решил, что для территорий с численностью депутатов местных представительных органов свыше 20 человек полезней будет смешанная избирательная система или, как называет ее Конституционный Суд РФ, мажоритарно-пропорциональная система выборов. На деле она означает, что часть депутатов избирается по одномандатным округам, а другая часть - по спискам политических партий.
Волевое внедрение смешанной избирательной системы по меньшей мере не бесспорно. И это еще мягко сказано. Претензии касаются двух основных вопросов. Зачем представительному органу местного самоуправления, решающему достаточно приземленные хозяйственные вопросы, партийное участие в его формировании? Неужели вопросы налаженного водоснабжения или водоотведения требуют партийных дискуссий и политических споров? Едва ли. Вторая претензия связана с изъянами пропорциональной системы, в партийных списках которых «прячутся» малознакомые или одиозные кандидаты, которые никогда не прошли бы избирательное сито в одномандатных округа. Пропорциональная система формирования представительной власти не связана напрямую с волеизъявлением избирателей, которые голосуют за партию, но не конкретных кандидатов Кто из них станет депутатом, решает партийный лидер или в лучшем случае партийная верхушка, но никак не избиратели. На качество представительной власти это обстоятельство, безусловно, влияет, и не всегда положительным образом.
Вот почему считаем необходимым вернуться к уже порядком позабытым законо-
дательным нормам, дозволяющим местному самоуправлению быть самостоятельным и в этом очень важном для российских муниципалитетов вопросе.
Особое звучание получила тема муниципальной реформы 2014 г, направленной на преобразование городов с районным делением. Вот вопрос, где население муниципалитетов, казалось бы, должно сказать свое веское слово относительно целесообразности дробления таких городов на самостоятельные муниципальные образования по количеству административных районов в них. Однако федеральный законодатель, предлагающий целую россыпь институтов прямого волеизъявления граждан, решения которых носят обязательный характер, в данном случае ограничивается скромным пожеланием об «учете мнения населения». Тут надо заметить, что Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает проведение полноценного голосования жителей в случае преобразования муниципалитета (ст. 24), но законодатель намеренно не распространил процедуру голосования на случай изменения статуса городского округа на городской округ с внутригородским делением [15, с. 54-61].
Возникает вопрос: каким образом это мнение выявить и учесть? Федеральный законодатель возлагает его решение на субъекты РФ, которые в региональных законах должны определить механизм учета такого мнения. Есть регионы, которые не торопятся с принятием таких законодательных актов, полагая, что в это трудное время пускаться на сомнительные реформы, да к тому же с сомнительными результатами, крайне рискованно. Другие, напротив, такие акты уже приняли (к примеру, Челябинская и Свердловская области). Более того, уже есть города (Челябинск, Самара, Махачкала), которые приобрели статус муниципальных образований с внутригородским делением. Ожидала такая участь и Екатеринбург, но городское сообщество сумело отстоять нынешний муниципальный статус города.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Решение Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г № 40/6 «О Стратегическом плане развития Екатеринбурга».
2. Постановление Главы Екатеринбурга от 1 ноября 2008 г. № 4794 «Об актуализации и пролонгации до 2020 года Стратегического плана развития города Екатеринбурга».
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р.
4 Путин В Речь идет о переходе к новой программно-целевой структуре бюджета // Муниципальная власть. 2010. №3. С. 22-26.
5 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. М., 2008. С. 171, 129-130.
6. Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года. М, 2008. С. 46-48.
7 Белая книга местного самоуправления. Екатеринбург, 2013. С 22-23
8 Путин В Нужно вернуть престиж местного самоуправления // Российская газета 2001. 28 февраля.
9. Тимченко В. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона№131 //Муниципальная власть. 2010. №3. С. 6-10.
10 Медведев Д Государство должно и будет уделять внимание расширению и поиску налоговых источников для местных бюджетов //Муниципальная власть. 2010. №4. С. 6-7.
11. Материалы IV Всероссийского совета местного самоуправления. М , 2011
12. Басаргин В. Минрегион России выступает за исключение «несвойственных местному самоуправлению полномочий» i i Муниципальная власть. 2010. №4. С. 8-9.
13 Выдрин И В Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. №11. С. 75-80.
14. Широков А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития // Муниципальная власть. 2012. №6. С. 32-39.
15 Выдрин И.В. О праве граждан на осуществление местного самоуправления в контексте реформирования городских округов // Актуальные проблемы российского права. 2015. №11. С. 54-61.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ВЫДРИН Игорь Вячеславович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права, Уральский институт управления -филиал РАНХиГС при Президенте Российской Федерации
E-mail: [email protected]
