CC BY
22gs4 политика и право ^d
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-5-16-20 НАРУТТО С.В.,
NIION: 2018-0076-5/22-652 профессор кафедры
MOSURED: 77/27-023-2022-5-851 конституционного и муниципального права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), e-mail: [email protected]
МУНИЦИПАЛЬНАЯ МОСКВА: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Аннотация. 12 мая 2022 г. в Московском государственном юридическом университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) в рамках реализации программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030»состоялся круглый стол «Муниципальная Москва: вчера, сегодня, завтра». Организаторами выступили структурные подразделения МГЮА -Центр компетенции «Геоправо» (программа «Приоритет - 2030»), кафедра конституционного и муниципального права, кафедра экологического и природоресурсного права, а также Совет муниципальных образований города Москвы.
На круглом столе присутствовали Председатель Московской городской Думы Алексей Шапошников, члены Совета муниципальных образований, главы муниципальных округов города Москвы, доктора и кандидаты наук Московского государственного юридического университета (МГЮА), ученые из МГУ им. Ломоносова, СПбГУ, Национального исследовательского института «Высшая школа экономики», Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Саратовского университета им. Н.Г. Чернышевского, Севастопольского государственного университета, студенты, молодые политики - представители политических партий.
В числе основных проблем местного самоуправления в Москве были указаны недостаточность информации о работе муниципальных депутатов, слабое взаимодействие их с населением.
Ключевые слова: местное самоуправление, городское сообщество, Москва, муниципальный округ, депутат, совет депутатов, муниципальное право.
NARUTTO S.V.,
Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law Kutafin Moscow State Law University (MSLA)
MUNICIPAL MOSCOW: YESTERDAY, TODAY, TOMORROW
Annotation. On May 12, 2022, a round table «Municipal Moscow: Yesterday, Today, Tomorrow» was held at the Kutafin Moscow State Law University (MSLA) as part of the implementation of the strategic academic leadership program "Priority - 2030". The organizers were the structural units of the MSLA - the Competence Center «Geopravo» (Priority - 2030 program), the Department of Constitutional and Municipal Law, the Department of Environmental and Natural Resource Law, as well as the Council of Municipalities of the City of Moscow.
The round table was attended by the Chairman of the Moscow City Duma Alexey Shaposh-nikov, members of the Council of Municipalities, heads of municipal districts of Moscow, doctors and candidates of Sciences of Moscow State Law University (MSAL), scientists from Lomonosov Moscow State University, St. Petersburg State University, National Research Institute «Higher School of Economics», Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Saratov University named after N.G. Chernyshevsky, Sevastopol State University, students, young politicians - representatives of political parties. Among the main problems of local self-government in Moscow were the lack of information about the work of municipal deputies, their weak interaction with the population.
Key words: local self-government, urban community, Moscow, municipal district, deputy, council of Deputies, municipal law.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
Открывая заседание круглого стола, Председатель Московской городской Думы Алексей Шапошников подчеркнул, что тема местного самоуправления крайне актуальна в преддверии выборов в советы депутатов, которые должны пройти в сентябре этого года: «Муниципальные образования, местное самоуправление - первичное и во многом определяющее звено дальнейшего пути развития нашей страны. Важно и правильно, что данный вопрос обсуждается в рамках федеральной программы «Приоритет - 2030». Этот проект объединил десятки лучших вузов. Горжусь, что в их числе мой родной университет.
Сейчас все мы включены в большую законотворческую задачу: работу над проектом нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». После его принятия нам необходимо будет также корректировать московское законодательство. Надеюсь, что решения сегодняшнего круглого стола будут полезны в этой работе.
Заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Валентина Комарова отметила, чтоот муниципального уровня власти зависит наше комфортное существование в городе. Городское самоуправление, по ее мнению, существенно отличается от местного самоуправления на других территориях. Специфика городов позволяет аккумулировать разнообразные интересы большого количества жителей и побуждать к действию в различных правовых формах. Валентина Викторовна предложила программу развития городского сообщества: цели, задачи, субъектный состав и формы его работы. Было высказано предложение внести в проект федерального закона о местном самоуправлении понятие местного сообщества и городского сообщества как его основы.
По мнению докладчика, активное городское сообщество способно вернуть доверие народа к власти, реализовать конституционную закреплённую ценность человека его прав и свобод и демократизма Российской государственности.
На мероприятии отдельно обсудили особенности московского самоуправления, в частности большое количество муниципальных образований и за счет этого специфическую структуру органов местного самоуправления. Участники сошлись во мнении, что муниципальное самоуправление является своеобразной серединой между государственным и общественным самоуправлением и, вместе с тем, решает социальные задачи власти.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
Заместитель председателя Совета муниципальных образований Москвы, глава муниципального округа Савелки г. Москвы Ирина Юда-хина отметила, что необходимо выделять городское самоуправление в местном как отдельное направление. По ее словам, главное в городском самоуправлении - это активные граждане, нацеленные на совместную работу, и эксперты, которые в силу своих компетенций смогут составить план развития города и направить работу жителей в конструктивное русло.
В Москве 146 муниципальных образований, поэтому одной из основных задач Совета муниципальных образований, созданного в 2003 г., организация взаимодействия всех муниципалитетов, выражение интересов и защита их прав при соблюдении самостоятельности. Особое внимание в докладе было уделено анализу муниципальной реформы в Москве в 2012 г., в ходе которой представительные органы муниципалитетов были наделены дополнительными полномочиями, включая контроль за капитальным ремонтом. Исходя из опыта личной работы, И. Юдахина заметила, что решение вопроса качества этого ремонта «упирается в активность, грамотность, профессионализм муниципального депутата, который может пригласить экспертов, создать общественную комиссию, привлечь органы исполнительной власти».
Об особенностях практической стороны муниципальной власти, которая касается взаимодействия жителей и депутатов, участникам круглого стола рассказала член Президиума Совета муниципальных образований Москвы, глава муниципального округа Текстильщики, генеральный директор Союза российских городов Александра Игнатьева. Она поделилась собственным опытом и подчеркнула, что узнаваемость среди горожан в своем округе является одним из показателей эффективности работы московских муниципальных депутатов Юго-Восточного административного округа, ихвзаимодействия с местным сообществом, ориентированного на открытость и доступность. В основе такого взаимодействия лежит доверие, информированность, заинтересованность в совместном участии решения вопросов. Александра Витальевна в своем выступлении привела конкретные случаи из практики, например, рассказала о том, какие форматы для встреч с жителями приносят наиболее заметные результаты. Среди них собрания во дворах, прямые телефонные линии с депутатами, общение через социальные сети и официальные сайты, различные модели общественных приемов, опросы и анкетирование, ежегодные отчеты депутатов перед жителями, публичные слушания, проведение местных праздников, совместное участие
жителей и депутатов в благоустройстве и озеленении района, информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления через СМИ и др.
В докладе также акцентировалось внимание на роли депутатов в проведении качественного капитального ремонта, на слаженности действий депутатов и собственников жилья, управляющих компаний.
Выступление профессора кафедры конституционного и муниципального права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Светланы Нарутто было посвящено основоположникам современного муниципального права - академику О.Е. Кутафину и профессору В.И. Фадееву, написавшим первый учебник для вузов в 1997 г. Этот учебник стоял у истоков формирования муниципального права как новой отраслив системе российского права, научной и учебной дисциплины. Ученые выработали стройную, логически обоснованную концепцию новой отрасли права. Неоднократно переизданный и, несмотря на обилие появившихся за последние годы других учебных изданий, до сих пор является образцом классического учебникадля всех тех, кто желает получить фундаментальные знания в данной области юриспруденции. Эти выдающиеся ученые МГЮА считали местное самоуправление достижением человеческих цивилизаций, фундаментальной основой общественной самоорганизации.
Светлана Васильевна обратила внимание на то, что впервые о необходимости формирования муниципального права как комплексной отрасли права было заявлено в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Были поставлены зада-чисоздания эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в органах местного самоуправления;проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления;повышения квалификации судей в сфере муниципального права. Знание муниципального права позволяет принимать активное и осознанное участие в политических и социально-экономических процессах, протекающих на муниципальном уровне, обеспечивает воспитание чувства патриотизма, любви к так называемой «малой родине». Докладчик выразила озабоченность тем, что во ФГОС по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция муниципальное правонеотнесено к базовой части программы бакалавриата, в то время как иностранный язык дважды включен в эту часть. Муниципальное право не во всех ведущих вузах включено в учеб-
ный план подготовки юристов, что не отвечает требованиям конституционной модели современного юриста, ориентированной на подготовку юристов достаточно широкого профиля, учитывающей, что основы муниципально-правовых знаний необходимы для всех форм юридической деятельности.
В ходе дискуссий ученые подчеркнули важность изучения муниципального права не только для студентов, но и для муниципальных служащих.
Доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Елена Забелинаподробно изложила свой взгляд на особенности организации местного самоуправления в г. Москве, отличающие его от других регионов и городов. Москва -это не только город с единым механизмом хозяйства и общностью интересов горожан, крупнейшая городская агломерация, но и субъект федерации - город федерального значения, а также столица нашегогосударства. В Москве местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях - муниципальных округах (старая Москва), поселениях (новая Москва) и городском округе (наукоград Троицк). Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов этих муниципальных образований определяется законом Москвы, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований - муниципальных округов наделены полномочиями в сфере опеки, попечительства и патронажа; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства. Кроме того, они ежегодно заслушивают отчет главы управы района о результатах деятельности управы района; вправе выразить недоверие главе управы района; ежегодно заслушивают информацию о работе руководителей «Жилищник района», МФЦ, амбулаторно-поли-клинического учреждения, территориального центра социального обслуживания населения, государственной общеобразовательной организации. В сфере благоустройства органы местного самоуправления согласовывают внесенный главой управы района адресный перечень дворовых территорий для проведения работ по благоустройству дворовых территорий, установку ограждающих устройств на придомовых территориях многоквартирных домов, участвуют в работе комиссий, осуществляющих открытие работ и приемку выполненных работ по благоустройству дворовых территорий, а также участие в контроле за ходом выполнения указанных работ.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
Эту тему дополнил доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) ЕгорДорошенко, сконцентрировав внимание участников круглого стола на проблемах взаимодействия органовгосу-дарственной власти Москвы и органов местного самоуправления муниципальных округов, на задачах децентрализации власти, приближения ее к интересам жителей города. При отсутствии децентрализации управления масштабные структурные сдвиги, происходящие в Москве, осуществляются под контролем крупных лоббистских структур без учета мнения населения, а нередко и вопреки его интересам. Децентрализация власти создает благоприятные условия для конкуренции и внедрения рыночных механизмов, преодоления бюрократии и коррупции.
О большом значении коммуникации жителей и роли горизонтальных связей в городском сообществе в своем выступлении рассказал глава муниципального округа Тверской в Москве, председатель Совета депутатов муниципального округа Тверской Яков Якубович.«Сегодня одна из значимых ролей муниципального депутата -участие в урегулировании конфликтов, которые как раз и мешают территориям развиваться. На мой взгляд, муниципальная власть должна думать не столько о прошлом, о вчерашнем, а о завтрашнем дне и послезавтрашнем», - подытожил докладчик свое сообщение.
Участники круглого стола активно включились в дискуссию по проблеме неосведомленности москвичей о деятельности органов местного самоуправления. За решением социальных проблем граждане привыкли обращаться в управы и префектуры, но не в муниципалитеты. Вместе с тем функционирование органов местного самоуправления - это не бесплатное удовольствие. Ведь не только решение вопросов местного значения, но и содержание органов местного самоуправления стоит бюджетных средств. В обсуждении этих вопросов принял участие помощник ПредседателяМосковской городской Думы Иван Иванченко.
Продолжила тему полномочий органов местного самоуправления в г. Москве доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Ольга Романова, сосредоточившись на полномочиях в сфере земельных и градостроительных отношений. По ее мнению, экономическое и промышленное развитие общества привело к резкому изменению структуры расселения людей, выразившемуся в беспрецедентной урбанизации территорий, увеличению плотности и концентрации населения в городах, деградации сельских поселений, а также необходимости строить разнообразные
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
многочисленные объекты инфраструктуры государства за границами населенных пунктов. Неконтролируемый рост городов и бессистемная необоснованная застройка приводят к серьезным экологическим проблемам на соответствующих и прилегающих территориях, не всегда обеспечены необходимыми природными ресурсами и условиями, что в совокупности существенно снижает качество жизни населения и приводит к деградации окружающей среды.
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Академии социального управления Московской области, доктор юридических наук, доцент Александр Чертков остановился на проблемах территориального и человеческого изменения местного самоуправления в крупных городах. Современная модель местного самоуправления в Москве и России в целом небезупречна, что обусловлено проведением реформы местного самоуправления «сверху». Докладчик отметил, что местное самоуправление осуществляется зачастую в крупных территориальных единицах посредством функционирования представительных и довольно многочисленных исполнительных органов. В нем все сложнее изыскать общественные начала. Природа и характер властных функций такой власти близки власти государственной. Однако демократические начала должны быть реализованы в муниципалитетах любого типа и размера. Цифровые технологии дают для этого много возможностей - вплоть до становления полноценной системы цифрового самоуправления.
Ключевыми проблемами самоуправления названо недостаточное участие граждан в управлении публичными делами, разобщенность жителей и отсутствие единого сообщества горожан, а также разрозненность в интересах муниципальных служащих и жителей.
Определяя гармоничное развитие городов в качестве важной задачи обеспечения благополучия большинства жителей нашей страны, заведующий кафедрой конституционного и административного праваСевастопольского государственного университета Станислав Васильев, отметил необходимость учетатого обстоятельства, что любой город - это огромная совокупность различных интересов, нередко противоречащих друг другу, но, тем не менее, реализуемых на практике и ежедневно физически воплощаемых в жизнь. Во многом по этой причине федеральный законодатель пошел по пути ограничения местного самоуправления в городах федерального значения для обеспечения единства городского хозяйства, планирования развития и строительства, в том числе. Вместе с тем, по мнению докладчика, констатиро-
вать успехи в этой части вряд ли возможно. Так, Москва пошла по пути присоединения огромной, в т.ч. не урбанизированной, территории, оставив Московской области непосредственно прилегающие к агломерации города, органично связанные с ней логистически, экономически, социально и инфраструктурно. Севастополь до сих пор не принял генеральный план, в связи с чем приостановлено большое количество строительных проектов. Санкт-Петербург в последний год претерпевает большой объем критики по поводу сохранения того, что осталось в городе с самым большим числом памятников культуры в России. На этой основе Станислав Александрович сделал вывод о целесообразности комплексного подхода к решению вопросов пространственного развития крупных городов с обязательным включением органов местного самоуправления и общественности. При этом формальность проведения публичных слушаний и иных общественных обсуждений должна быть сведена к минимуму.
Старший научный сотрудник Института проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН Юрий Швецпосвятил свое выступление проблеме оперативного здравоохранения в городе Москве, анализу теоретических основ государственного и рыночного обеспечения социально-экономической безопасности в сфере здравоохранения, с точки зрения его управления. В числе оперативных функций здравоохранения были указаны оценка состояния здоровья и благополучия населения, мониторинг и реагирование на опасности для здоровья и при чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения, защита и укре-
пление здоровья, профилактика болезней, обеспечение стратегического руководства в интересах здоровья и благополучия, обеспечение сферы здравоохранения квалифицированными кадрами достаточной численности, обеспечение устойчивых организационных структур и финансирования, информационно-разъяснительная деятельность и социальная мобилизация в интересах здоровья, содействие развитию исследований в области здравоохранения для научного обоснования политики и практики.
Участники круглого стола также обсудили тему развития молодежного парламентаризма и его значения для города, подвели итоги межвузовского конкурса студенческих работ «Народное представительство и парламентаризм в системе единой публичной власти в России и за рубежом: история, современность, будущее» и наградили обладателей призовых мест памятными подарками.
Подытоживая мероприятие, его участники подчеркнули, что именно местное самоуправление является точкой сборки всех решений, принимаемых на федеральном или региональном уровне. Именно местный уровень фактически координирует деятельность федеральных структур, например, проекты по безопасным дорогам Минтранса и комфортной городской среде Минстроя. Выполнение майских указов Президента РФ невозможно без муниципального уровня, поскольку качество жизни людей теснейшим образом связано с местом их проживания, т.е. с местным самоуправлением.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
