CC BY
25УДК 349+351+332.1
Морское измерение национальной безопасности
России
Сергей МАРКОВ
Обеспечение безопасности морской деятельности играет важную роль в обеспечении национальной безопасности России, которая занимает лидирующее положение в мире по площади и богатству морских пограничных пространств.
Их площадь, без учёта Крыма, составляет 24 641 873 кв. км (США - 20 982 418 кв. км, Австралия -15 835 100 кв. км, Канада - 15 583 747 кв. км, Япония - 13 500 кв. км) [1].
Протяжённость морской границы России около 38 тыс. км, что более чем в 2,5 раза превышает её сухопутную границу*.
Россия имеет беспрепятственный выход на торговые пути в Атлантической, Арктической и Тихоокеанской морских зонах, занимает одно из первых мест в мире по протяжённости речных акваторий, эффективное использование которых часто связано с деятельностью на море.
МАРКОВ Сергей Николаевич - кандидат юридических наук, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС). E-mail: [email protected]
Ключевые слова: национальная безопасность, безопасность морской деятельности, морской терроризм, противодействие терроризму на море.
1 Довгаль П., Свининых О. Опыт зарубежных стран по защите национальных интересов в морских пространствах // Зарубежное военное обозрение. 2009. № 2. С. 62.
* Общая протяжённость границ Российской Федерации 60 997,9 км; морская -37 816км (Северный Ледовитый океан -19 724,1 км, Тихий океан - 16 997,6 км, Каспийское море - 580км, Чёрное море -389, км, Балтийское море - 126,1км) // URL: http://www.rosgranitsa.ru/node/2636
Такие географические особенности не могут оставаться без внимания при рассмотрении вопросов обеспечения национальной безопасности и должны учитываться при подготовке и принятии государственных соответствующих управленческих решений. Сегодня это представляется особенно важным в связи с тем, что Российская Федерация:
- является участником жёсткой конкурентной борьбы за использование транспортных возможностей Северного морского пути (СМП) и богатств Арктики;
- предпринимает усилия по стратегическому развитию Дальнего Востока, увеличению доли своего экономического участия в Азиатско-Тихоокеанском регионе, а также более глубокой интеграции в мировой рынок;
- развивает морскую прибрежную инфраструктуру и добычу энергоресурсов на континентальном шельфе;
- создаёт плавучие атомные электростанции.
Анализ содержания ст. 43 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента Российской Федерации 31 декабря 2015 г. № 683, говорит о том, что терроризм по-прежнему остаётся одной из основных угроз общественной и государственной безопасности страны [2].
Для борьбы с этим явлением в непростых условиях, связанных с политическими преобразованиями, в России сформировалась система противодействия терроризму. Сегодня это одна из самых эффективных систем в мире. Однако способы проведения террористических атак становятся всё изощрённее и охватывают всё новые сферы жизни государства. Часто в качестве объектов террористических атак избираются места массового скопления людей, особо технически и технологически сложные и опасные объекты, нарушение деятельности которых или их разрушение может привести к массовой гибели населения вследствие катастрофы природного или техногенного характера. Это заставляет совершенствовать модели противодействия этим преступлениям на земле, в воздухе и на море. Причём совершенствование борьбы с терроризмом на морских пространствах Российской Федерации сегодня требует дополнительных теоретических разработок.
Морское пространство как среда обеспечения безопасности
Процессы глобализации до неузнаваемости меняют привычный облик мировой экономики, в которой
стабильное и безопасное функционирование судов и иных объектов морской деятельности* играют важ-
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683) // URL: http // www.pravo.gov.ru
* К объектам морской деятельности относятся суда различных классов, морские стационарные и плавучие нефтегазодобывающие платформы, плавучие атомные электростанции, портовые гидротехнические сооружения и терминалы, трубопроводы.
нейшую роль. В мировом масштабе морской транспорт стоит на первом месте по грузообороту (около 90% мирового грузооборота), выделяясь низкой себестоимостью перевозок.
Кроме того, суша и её ресурсы практически полностью изучены и освоены человечеством, чего не скажешь о Мировом океане. Поэтому в обозримой перспективе национальная политика большинства государств мира будет направлена на освоение его пространств и ресурсов. Конкуренция между ними в этой сфере становится одним из главных трендов мировых процессов [3]. Причём участники этой борьбы могут быть значительно удалены от того морского района, на влияние в котором они претендуют. (Например, за Арктику борются не только пять приарктических государств.)
Россия не рядовой участник в этой борьбе. На её морских пространствах большие запасы биоресурсов и полезных ископаемых. Почти четверть из числа субъектов Российской Федерации (21) являются приморскими, что увеличивает роль морской составляющей в экономике страны. Это, с одной стороны, наделяет российское государство огромным морским потенциалом, а с другой - делает его предметом зависти и мишенью политического давления со стороны иностранных государств, суть которого заключается в стрем-
лении ограничить возможности использования этого потенциала в российских интересах. Поэтому обеспечение безопасности на морских пространствах является существенным фактором в системе обеспечения национальной безопасности государства и одной из важнейших его задач [4].
В исторической ретроспективе пространства морей и океанов являлись ареной соперничества между государствами. Борьба между ними велась за обеспечение безопасности морских торговых путей, важных для их экономик и колониальных владений. В этих целях они наращивали свои военно-морские силы.
Исторический анализ событий ХУП-ХХ вв. показывает, что доминирование на море являлось определяющим фактором для могущества государств. При детальном анализе можно проследить, как сильнейшие государства того времени сменяли друг друга (Голландия, Испания, Англия, Франция, Россия) в борьбе за мировое лидерство. Происходило это через войны, в которых превосходство на море играло не последнюю роль.
Взгляды о решающем значении морских пространств для государства были сформулированы в геополитической доктрине А. Т. Мэхэна, который в 1889 г. в своём труде «Влияние морской силы на историю 1660-1783» [5], вы-
3 Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. указом Президента Российской Федерации от 27 июля 2001 г. № 1387) // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi? req=doc; base=LAW; n=99415
4 Синчук И. Ю. Морская судоходная политика России в обеспечении национальной безопасности на современном этапе: политологический анализ. Автореферат дисс. ... канд. полит. наук. М., 2013.
5 МэхэнА. Т. Влияние морской силы на историю 1660-1783. СПб.: Terra Fantastica, 2002.
пущенном в США, первым ввёл в научный оборот понятия «господство на море» и «морская мощь». Положения его теории на протяжении многих лет являлись востребованными при формулировании основных принципов защиты национальных интересов стран.
Важнейшее значение морских пространств для развития государства отмечалось и в работах отечественных авторов.
С. Г. Горшков в своём труде «Морская мощь государства» отмечает важность обеспечения безопасности мореплавания и защиты суверенитета в приграничных морских пространствах, а также способности страны использовать военно-экономические возможности океана в своих целях [6].
Вопросы обеспечения национальной безопасности на море не только не потеряли своей актуальности сегодня, но и приобрели ещё большее значение в условиях глобализации.
В современной отечественной науке сложился комплексно-системный подход к пониманию национальной безопасности, где экономическая и военная составляющие являются важнейшими и взаимосвязанными её частями. Вместе с тем в современную информационно-технологическую эру эта система становится всё более многоэлементной, одним из значимых её элементов является антитеррористическая защищённость техни-
ческих объектов, сетей, систем. Такой подход в полной мере может быть применён и к сфере морской деятельности государства, где задействовано большое количество людских ресурсов и технологически сложных и капиталоёмких объектов.
Основными из таких объектов являются объекты морского транспорта. Несмотря на кризис системы морского судоходства из-за дефицита финансирования, уменьшения количества судов, плавающих под российским флагом, высокого износа морской инфраструктуры [7], больше половины грузооборота России по-прежнему приходится на морской транспорт. Даже при негативных внешне- и внутриэкономиче-ских процессах, связанных с санк-ционными «войнами», грузооборот через российские порты за последний год остался на высоком уровне, и даже с незначительным увеличением [8].
Сегодня в стране просматривается тенденция к развитию морского транспорта. Это отражается в документах стратегического планирования, увеличении количества строящихся и вводимых в эксплуатацию торговых судов, военных кораблей, морских платформ, что особенно заметно в акваториях Арктики и Дальнего Востока. Все эти объекты должны иметь надёжную антитеррористическую защищённость.
6 Горшков С. Г. Морская мощь государства. Изд. 2-е, доп. М.: Воениздат, 1979.
7 Журонов А. С. Роль межгосударственного и национального регулирования в развитии морского торгового флота. Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2009.
8 http://www.rostransport.com / news/11108/; http://portnews.ru/news/213055/
Вероятные террористические угрозы
Террористическая активность
в мире не снижается. Разрастание исламского псевдогосударства (ИГИЛ)* и террористические акты во Франции (2015 г.) и Бельгии (март 2016 г.) позволяют говорить о новом качестве современного международного терроризма. А война в Сирии - это свидетельство того, что терроризм представляет реальную угрозу для существования государства.
Для Российской Федерации террористические угрозы не теряют своей актуальности. Много российских граждан находятся в рядах террористических групп ИГИЛ. Часть из них может вернуться в страну для продолжения своей террористической деятельности. Причём не исключено, что их возвращению могут поспособствовать некоторые страны, которые не согласны с жёсткой политикой России по борьбе с террористами без двойных стандартов и деления их на «плохих» и «очень плохих» или с её внешнеполитической позицией.
Дополнительными стимулами для реализации террористами своих замыслов на объектах морской деятельности является их слабая антитеррористическая защищённость по сравнению, например, с объектами массового скопления людей или объектами воздушного транспорта, а также размер возможного ущерба от совершения террористического акта на них.
Анализ совершённых террористических актов в этой сфере показывает, что они могут иметь большой общественно-политический резонанс с соответствующим политическим, экономическим и психологическим ущербом.
Так, в 1985 г. террористами был захвачен лайнер «Акилле Луаро» (350 чел.).
В июле 1990 г. в Аденском заливе осуществлён вооружённый захват рыболовецкого судна «Кафф» (27 чел.).
В 1996 г. захвачен пассажирский паром «Авра-сия» с российскими гражданами (около 160 чел.) на борту.
11 ноября 2011 г. на рейде турецкого порта Селимпаша, недалеко от Стамбула, захвачен пассажирский паром «Картепе» (22 чел.).
Известны случаи, когда морские суда использовались террористами как средство передвижения к месту совершения террористического акта.
Так, в ноябре 2008 г. группа пакистанских террористов захватила рыболовецкое судно, убила всех членов экипажа, кроме капитана, и проникла на нём в Мумбаи. Действуя по заранее разработанному плану, произвела серию террористических актов (убито 165 чел., 304 ранено).
8 января 2016 г. группа террористов совершила теракт в отелях Хургады (Египет), приплыв по морю.
При рассмотрении террористических угроз на море нельзя не отметить пиратства. Современный мас-
* Организация «Исламское государство Ирака и Леванта» (ИГИЛ) признана террористической и её деятельность на территории Российской Федерации запрещена (решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. № АКПИ 14-142С, вступило в силу 28 января 2015 г.).
штаб действий пиратов (применение оружия, захват заложников, убийства) позволяет говорить о том, что пиратство имеет террористический характер и может вызвать большой политический резонанс и дестабилизировать экономику.
Не вдаваясь в нормативно-юридический анализ пиратства и терроризма на море, нужно отметить их сходство во внешних проявлениях и реагировании на них уполномоченных органов.
Примерами могут быть захват 17 ноября 2008 г. саудовского супертанкера Sirius Star в Аравийском море и украинского судна «Фаина» 25 сентября 2008 г. с военной техникой и оружием на борту в Индийском океане.
В первом случае под угрозу была поставлена поставка в США 2 млн баррелей нефти, что составляло четверть дневной добычи Саудовской Аравии. Экономический ущерб, исходя из стоимости нефти, мог составить 100 млн долл. Не менее значительным в случае разлива такого количества нефти мог быть экологический ущерб.
Во втором случае помимо 21 заложника из числа членов экипажа была захвачена военная техника (33 танка Т-72, 6 установок залпового огня «Град» и другое вооружение).
Судьба заложников и военной техники решалась на международном уровне с 25 сентября 2008 г. по 5 февраля 2009 г., что вызвало большой общественный резонанс.
Важно отметить, что в обоих случаях заинтересованные страны не смогли провести операцию по пресечению преступных действий и шли на уступки. Причинами этого могло быть несвоевременное реагирование на угрозу, слабая юридическая основа и сложность проведения мероприятий по задержанию или нейтрализации преступников на захваченных объектах.
Для России показательным был случай с захватом судна «Арктик-Си» в августе 2009 г. с российским экипажем на борту. Пропавшее судно не могли обнаружить около 10 дней.
Важным поводом для совершенствования российской системы противодействия преступлениям террористического характера на море явились действия представителей «Гринпис», пытавшихся нарушить работу на морской платформе «Приразломная».
24 августа 2012 г. и 18 сентября 2013 г. активисты этой организации с судна Arctic Sunrise предприняли две попытки несанкционированного проникновения на платформу, прикрываясь акцией по защите экологии Арктики. Судно и экипаж были задержаны и отконвоированы в Мурманск с обвинениями в пиратстве.
Однако правомерность действий российских пограничников были подвергнуты сомнению из-за несовершенства отечественного законодательства по обеспечению безопасности морской деятельности, в частности неурегулированости полномочий на применение силы при задержании корабля и иностранных граждан в исключительной экономической морской зоне, а также неоднозначного толкования некоторых норм международного права в области обеспечения безопасности стационарных платформ и судоходства.
С точки зрения возможного экологического ущерба от террористического акта показателен пример аварии на нефтяной платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе (20 апреля 2010 г.).
Из-за повреждения скважины на глубине 1500 м в залив за 152 дня вылилось около 5 млн
баррелей нефти. Нефтяное пятно достигло площади 75 тыс. кв. км, погибли 11 чел. и пострадали 17. Разлив нефти превратил аварию в одну из крупнейших техногенных катастроф.
Учитывая, что морские перевозки используются для транспортировки ядерных, химических и других опасных грузов, не исключена вероятность захвата террористами судов с таким грузом.
Актуальность рассматриваемых угроз на море также отличается специалистами иностранных государств.
Так, вице-адмирал Клив Джонстон, представляющий в НАТО британские военно-морские силы, выступая для прессы 29 января 2016 г., отметил высокую вероятность атак на круизные лайнеры, нефтяные платформы и контейнеровозы со стороны террористических групп ИГИЛ.
Конечно, для подготовки и совершения террористического акта на море преступникам необходимо гораздо больше ресурсов, чем для расстрела людей в общественных местах. Но и ущерб от него может быть значительнее по социально-экономическим и политическим последствиям.
Все эти угрозы при кажущейся неактуальности и «отдалённости» по сравнению с террористическими атаками на суше, реальны и требуют большего внимания со стороны международного сообщества в целом и российских государственных органов в частности. Для их эффективной нейтрализации необходима более чётко выстроенная система противодействия терроризму на морских пространствах России и за её пределами.
Региональные направления противодействия терроризму на море
Самая протяжённая морская граница России (19 724,1 км) проходит вдоль побережья морей Северного Ледовитого океана.
Арктика сегодня является стратегическим национальным приоритетом социально-экономического развития, укрепления обороны и безопасности Российской Федерации. К сожалению, в постсоветское время она находилась вне фокуса государственной деятельности. Социально-экономическое развитие Арктического региона основывалось на ресурсной базе, созданной во времена СССР. Причины понятны - это смена государственного строя в стране.
Однако уже в первом десятилетии нового века соперничество меж-
ду государствами за ресурсы и влияние в мире поставило «арктический вопрос» одним из основных в международной повестке дня. Международно-правовой режим использования Арктики, государственные границы, экология и безопасность в этом макрорегионе стали важнейшими темами для российской внешней и внутренней политики. Его важность для Российской Федерации зафиксирована в целом ряде документов стратегического планирования и государственных программ, определяющих его развитие.
В своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (4 декабря 2015 г.) президент России подтвердил намерение государства
развивать арктическую инфраструктуру и СМП. Отметил важность развития внутреннего водного транспорта.
Решение задач по развитию Арктики невозможно без развития судоходства и увеличения количества объектов морской деятельности. Поэтому уровень их безопасности и антитеррористической защищённости представляется важным элементом устойчивого развития региона.
В 2015 г. вопросы совершенствования мер по антитеррористической защищённости объектов морской деятельности в Арктической морской зоне неоднократно обсуждались на заседаниях Федерального оперативного штаба и Национального антитеррористического комитета [9].
Директором ФСБ России были отмечены недостатки и неиспользованные резервы в работе по противодействию терроризму на объектах инфраструктуры СМП и объектах морской деятельности России в Арктической зоне [10].
Функционирование системы безопасности в Арктическом регионе осложняется большой протяжённостью границ и площадью морских пространств, экстремальными природно-климатическими условиями, очаговым характером промышленно-хозяйственного освоения территорий, низкой плотностью населения, удалённостью от основных промышленных центров, высокой
зависимостью от поставок энергоресурсов и продовольствия.
В то же время террористические акты в Арктике нанесут материальный ущерб не только конкретному объекту морской деятельности, но и создадут негативный политический имидж России как обладателя СМП. Так, вывод из строя или взрыв морской буровой платформы может привести к большому экономическому и экологическому ущербу, по масштабам сопоставимому с трагедией в Мексиканском заливе, что даёт ещё один повод усилить давление на Россию со стороны конкурентов в борьбе за Арктику [11].
Для решения энергетических проблем региона намечен ввод в эксплуатацию плавучих атомных электростанций. Планируется построить около десяти таких энергоблоков. Первый должен быть сдан в эксплуатацию в 2019 г. в Певеке (Чукотский АО). Эти объекты также могут стать целями для террористических атак или иного рода преступных посягательств как в процессе эксплуатации, так и при их транспортировке по морским путям [12].
Любой захват судна, следующего по СМП, будет серьёзным вызовом для российской системы противодействия терроризму. Не говоря уже о том, если это будет атомный ледокол или судно с химически опасными веществами.
Вторая по протяжённости морская граница проходит на Тихоокеанском направлении (16 997 км).
9 http://nac.gov.ru/nakmessage/2015/05/13/
10 http://www.securltymedia.ru/opinion_0_138.html
11 Михеев В. Л. Борьба с преступностью на море в системе обеспечения национальной безопасности России // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 3. С. 144.
12 http://www.atomic-energy.ru/news/2015/12/09/61809
Наряду с Арктическим регионом безопасность морского транспорта в тихоокеанских водах является важным фактором для развития российского Дальнего Востока.
Необходимость построения эффективной системы противодействия терроризму на этом морском направлении обусловлена следующими обстоятельствами:
1. Высокой интенсивностью судоходства и его ролью для экономического развития региона.
2. Интенсивной разработкой шельфовых месторождений.
3. Близостью отечественных портов к Азиатско-Тихоокеанскому региону - центру мирового экономического роста, что определяет интенсивное международное морское судоходство в российском морском пространстве или в непосредственной близости от него.
4. Реализацией стратегического государственного проекта социально-экономическому развитию Дальнего Востока. В рамках этого проекта на семидесятилетний период созданы территории опережающего социально-экономического развития, успешность развития которых, существенно зависит от стабильного и безопасного функционирования свободного порта Владивосток*.
Другие морские направления обеспечения безопасности России не такие обширные, как Дальневосточное и Арктическое. Протяжённость морской границы на Балтике -126,1 км, Черноморско-Азовского морского района - 389,5 км**. Это организационно и технически облегчает построение здесь системы противодействия террористическим угрозам и реагирование на них. В данном регионе расположены два крупнейших по грузообороту российских порта - Новороссийск и Усть-Луга, вокруг которых сложилось интенсивное международное и внутреннее судоходство.
Морская граница Каспийского моря составляет около 580 км. Море не имеет выходов в океан, поэтому интенсивность морских перевозок по нему невелика и обусловлена торговыми связями прикаспийских государств, а также разработкой нефтяных месторождений.
Указанные морские направления, вне зависимости от их обширности и степени важности для экономики и безопасности страны, должны охватываться государственной системой обеспечения антитеррористической безопасности, а возникающие на них угрозы эффективно устраняться.
* Под свободным портом Владивосток понимается часть территории Приморского края, на которой устанавливаются меры государственной поддержки предпринимательской деятельности. К нему относятся территории муниципальных образований Приморского края: Артёмов-ского городского округа, Владивостокского городского округа, городского округа Большой Камень, Находкинского городского округа, Партизанского городского округа, городского округа Спасск-Дальний, Уссурийского городского округа, Надеждинского, Шкотовского, Октябрьского, Ольгинского, Партизанского, Пограничного, Хасанского, Ханкайского муниципальных районов, в том числе территории и акватории морских портов, расположенных на территориях этих муниципальных образований (ст. 2, 4 ФЗ от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» // Российская газета. 2015. № 153. 15 июля; Цепилова Е. С. Налоговые условия стратегии развития ДВФО // Обозреватель-Observer. 2015. № 10. С. 86-87).
** Указано без учёта морских границ Крыма.
Современная система противодействия терроризму на море
С 2006 г., когда законодательно была установлена система противодействия терроризму, прошло 10 лет [13]. За это время она стала надёжным элементом защиты общества и государства, хотя не раз претерпевала корректировку в целях оптимизации и повышения эффективности. К сожалению, это шло через их многократное практическое апробирование при нейтрализации угроз террористического характера в разных точках страны. Но такая практика позволила выделить всё нужное и убрать лишнее как в организационных структурах, так и в практической деятельности уполномоченных органов. В то же время совершенствование государственной системы противодействия терроризму в большей степени фокусировалось на профилактике, выявлении, предупреждении и пресечении террористических актов на местности, местах массового скопления людей, авиационном транспорте. Проблеме терроризма на море уделялось меньше внимания, и как следствие - морские пространства России оставались без эффективной системы противодействия. Это является существенным недостатком, поэтому дисбаланс между потребностями защиты национальных интересов страны и ре-
альным состоянием системы её защиты должен быть устранён [14].
Обсуждение вопросов совершенствования российской системы обеспечения национальной безопасности на морских пространствах усилилось в период 2009-2011 г. В это время количество нападений на суда в различных точках Мирового океана достигало пиковых значений. Назрела необходимость совершенствования существующего порядка организации антитеррористической деятельности в этой сфере. Чётче проявились проблемы её нормативно-правового обеспечения.
Так, в Указе Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» при учреждении организационной структуры противодействия терроризму не были учтены особенности конституционно-правового статуса водных пространств, а также их специфика при применении сил и средств для пресечения террористических актов. В частности, в соответствии со ст. 67 Конституции России внутренние воды и территориальное море не относятся к территории субъекта Российской Федерации. Возник пробел в юридической основе, регулирующей деятельность оперативных штабов на водных пространствах,
13 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ г. «О противодействии терроризму» // URL: http://www.pravo.gov.ru; Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n=191136
14 Кудинов Н. Н. Береговая охрана Федеральной службы безопасности России и защита хозяйственной морской деятельности в Арктике // Вестник Мурманского государственного технического университета. 2015. Т. 18. № 3. С. 437.
так как их полномочия распространяются на территорию субъекта, а значит, только сухопутную её часть.
В Федеральном законе от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ст. 6, 8) была определена компетенция Вооружённых Сил России по пресечению террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской деятельности, расположенных на её континентальном шельфе, а также по обеспечению безопасности национального морского судоходства. В то же время отсутствуют уточнения полномочий сил и средств ФСБ России, например, кораблей береговой охраны или антитеррористических подразделений по предупреждению и пресечению террористических актов на этих пространствах, особенно в исключительной экономической морской зоне, открытом море и континентальном шельфе.
Для устранения этого пробела на основании ст. 17 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» [15], целесообразно дополнить положения ст. 8 и 10 «О противодействии терроризму» указанием на другие войска, воинские формирования и органы, наряду с вооружёнными силами, участвующими в антитеррористической деятельности.
Частично особенности и порядок организации проведения мероприятий по пресечению террористических актов регулировался постанов-
лением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 324 «Об утверждении положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания» (утратил силу в 2011 г.). Однако к 2006 г. некоторые его положения устарели, появились коллизионные нормы.
Рассмотренная организационно-правовая основа противодействия терроризму была преобразована в конце 2015 г.
26 декабря 2015 г. Указом Президента Российской Федерации № 664 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму» (далее - Указ) введена в действие новая система противодействия терроризму на морских пространствах.
В соответствии с п. 1 Указа «...для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, управления контртеррористическими операциями в территориальном море, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе Российской Федерации, в других морских пространствах, в пределах которых Российская Федерация осуществляет суверенитет, суверенные права и юрисдикцию, а также на судах, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации... » в городах Каспийске, Мурманске, Петропавловске-Камчатском, Симферополе и Южно-Сахалинске сфор-
15 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // URL: http://www.pravo. gov.ru
мированы оперативные штабы в морских районах (бассейнах).
В п. 2 определено, что осуществление антитеррористической деятельности во внутренних морских водах возложено на оперативные штабы в субъектах Российской Федерации. Можно заметить, что в п. 1 Указа не упомянуто Балтийское морское направление. Возможно, эта морская зона будет отдана в компетенцию именно этих оперативных штабов из-за большой доли внутренних вод в её составе и незначительной протяжённости по сравнению с другими.
Как положительный факт можно отметить отражение в Указе должностных лиц, ответственных за планирование и осуществление первоочередных мер по пресечению террористического акта (п. 5), проведение контртеррористической операции во внутренних водах и в морском районе (бассейне).
В соответствии с Указом ответственность за реализацию и функционирование системы противодействия терроризму на море возложена на пограничные органы Федеральной службы безопасности при организующей и координирующей роли Национального антитеррористического комитета. Вместе с тем полномочия на применение сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, управлению контртеррористическими операциями в исключительной экономической зоне, на континен-
тальном шельфе Российской Федерации, в других морских пространствах, данные пограничным органам Федеральной службы безопасности, вступают в противоречие с нормами, указанными в ст. 6 и 8 Федерального закона «О противодействии терроризму», как упоминалось выше.
Конечно, эффективное предупреждение и пресечение террористических актов в дальней морской зоне невозможно без участия сил и средств Военно-морского флота России. Поэтому пограничным органам и ВМФ необходимо выстраивать систему взаимодействия между (ст. 48 Морской доктрины Российской Федерации от 26 июля 2015 г.). В Морской доктрине России отмечено, что «в необходимых случаях Военно-Морской Флот и органы федеральной службы безопасности оказывают взаимное содействие в выполнении решаемых ими задач» [16].
Несмотря на имеющиеся проблемы, анализ содержания Указа позволяет сказать, что организационная структура противодействия терроризму на российских морских пространствах стала просматриваться более чётко, чем ранее.
Таким образом, система противодействия терроризму на море организована в четырёх морских зонах страны: Арктической, Тихоокеанской, Черноморско-Азовской и Каспийской. В Балтийской зоне организационные основы, похоже, будут определены дополнительно.
16 Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 2001 г. № 1387) // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi? req=doc;base=LAW;n=99415
Учреждённая система должна позволить более эффективно реагировать на террористические угрозы на море, быстрее проецировать силу и ресурсы в любую точку морского пространства России и за её пределами в случае необходимости. Эффективность реагирования будет зависеть от возможностей постоянного технического контроля за надводной и подводной обстановкой на морских пространствах, присутствия в морской зоне кораблей береговой охраны или Военно-морского флота, а также скорости переброски в район террористического акта необходимых сил и средств.
Совершенствование системы антитеррористической безопасности на море должна охватывать пять основных направлений:
1. Совершенствование системы контроля за надводной и подводной обстановкой в режиме реального времени.
2. Недопущение возможности проникновения (приближения) террористов к объектам морской деятельности.
3. Поддержание в высокой степени готовности сил и средств для пресечения террористических угроз на море.
4. Поддержание в высокой степени готовности сил и средств для эффективной локализации и нейтрализации последствий террористического акта на водных пространствах.
5. Устранение пробелов и коллизий в российском законодательстве и несогласованности его с нормами международного права в области морской деятельности.
Исходя из геополитических особенностей России, можно говорить, что устойчивое и эффективное функционирование объектов морской деятельности имеет важное значение для обеспечения национальной безопасности страны, а также успешного встраивания её в мировую экономику, создаёт дополнительные возможности для реализации стратегических проектов социально-экономического развития. Безопасность в области морской деятельности приобретает особую актуальность в условиях кардинальных изменений в российской и мировой экономике.
Характер возможных террористических угроз как в приграничных морских пространствах, так и в открытом море определяет антитеррористическую безопасность объектов морской деятельности России как важную составляющую общегосударственной системы противодействия терроризму.
Опыт недавних преступных акций террористического характера против российских объектов на море выявляет имеющиеся проблемы и подтверждает необходимость совершенствования правовых и организационных основ борьбы с терроризмом на море.
Сформированная на основании Указа Президента Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 664 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму» система противодействия террористическим угрозам на море устраняет часть имеющихся проблем в этой области и создаёт основу для повышения антитеррористической безопасности страны в Мировом океане. Вместе с тем для её нормального функционирования ещё предстоит решить ряд организационных, правовых и технических задач.
Библиография • References
Горшков С. Г. Морская мощь государства, изд. 2-е, доп. М.: Воениздат, 1979. - 416 с.
[Gorshkov S. G. Morskaja moshh' gosudarstva, izd. 2-e, dop. M.: Voenizdat, 1979. -416 s.|
Довгаль П., Свининьх О. Опыт зарубежных стран по защите национальных интересов в морских пространствах // Зарубежное военное обозрение. 2009. № 2. С. 62-66.
[DovgaL' P., Svininyh O. Gpyt zarubezhnyh stran po zashchite nacional'nyh interesov v morskih prostranstvah // Zarubezhnoe voennoe obozrenie. 2009. № 2. S. 62-66]
Журонов А. С. Роль межгосударственного и национального регулирования в развитии морского торгового флота. Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2009. -22 с.
[Zhuronov A. S. Rol' mezhgosudarstvennogo i nacional'nogo regulirovanija v razvitii morskogo torgovogo flota / Avtoreferat diss. ... kand. jekon. Rossiyskiy gosu-darstvennyy torgovo-ehkonomicheskiy universitet. M., 2009. - 22 s.|
Кудинов Н. Н. Береговая охрана Федеральной службы безопасности России и защита хозяйственной морской деятельности в Арктике // Вестник Мурманского государственного технического университета. 2015. Т. 18. № 3. С. 434-440.
[Kudinov N. N. Beregovaya ohrana federalnoj sluzhby bezopasnosti rossii i zashchita hozyajstvennoj morskoj deyatelnosti v arktike // Vestnik murmanskogo gosu-darstvennogo tekhnicheskogo universiteta. 2015. T. 18. № 3. S. 434-440]
Михеев В. Л. Борьба с преступностью на море в системе обеспечения национальной безопасности России // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 3. С. 144-149.
[Miheev V. L. Bor'ba s prestupnost'ju na more v sisteme obespechenija nacional'noj bezopasnosti Rossii // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2012. № 3. S. 144-149]
Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 2001 г. № 1387) // URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=99415
[Morskaja doktrina Rossijskoj Federacii na period do 2020 g. (utv. Ukazom Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 27 ijulja 2001 g. № 1387) // URL: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=99415]
Морская доктрина Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации от 26 июля 2015 г.) // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/50060
[Morskaja doktrina Rossijskoj Federacii (utv. Prezidentom Rossijskoj Federacii ot 26 ijulja 2015 g.) // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/50060]
МэхэнА. Т. Влияние морской силы на историю 1660-1783. СПб.: Terra Fantastica, 2002.
[Myеhyеn A. T. Vliyanie morskoj sily na istoriyu 1660-1783. SPb.: Terra Fantastica, 2002]
Синчук И. Ю. Морская судоходная политика России в обеспечении национальной безопасности на современном этапе: политологический анализ. Автореферат дисс. ... канд. полит. наук. М., 2013. - 26 c.
[Sinchuk I. YU. Morskaja sudohodnaja politika Rossii v obespechenii nacional'noj bezopasnosti na sovremennom jetape: politologicheskij analiz. Avtoreferat diss. ... kand. polit. nauk. М., 2013. - 26 s.|
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683) // URL: http // www.pravo.gov.ru
[Strategija nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii (utv. Ukazom Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 31 dekabrja 2015 g. № 683) // URL: http // www.pravo.gov.ru]
92
0Б03PEВATEЛЬ-0BSERVER
5/2016
Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. M 116 «О мера^ по противодействию терроризму» // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc; base=LAW; n=191136 [Ukaz Prezidenta RF ot 15 fevralja 2006 g. M 116 «G merah po protivodejstviju terrorizmu» // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc; base=LAW; n=19113] Федеральный закон от 6 марта 2006 г. M 35-ФЗ г. «О противодействии терроризму» // URL: http://www.pravo.gov.ru [Federal'nyj zakon ot 6 marta 2006 g. M 35-FZ g. «G protivodejstvii terrorizmu» //
URL: http://www.pravo.gov.ru] Федеральный закон от 31 мая 1996 г. M 61-ФЗ «Об обороне» // URL: http://www. pravo.gov.ru
[Federal'nyj zakon ot 31 maja 1996 g. M 61-FZ «Gb oborone» // URL: http://www. pravo.gov.ru]
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. M 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» // Российская газета. 2015. M 153. 15 июля. [Federal'nyj zakon ot 13 ijulja 2015 g. M 212-FZ «G svobodnom porte Vladivostok» //
Rossijskaja gazeta. 2015. M 153. 15 ijulja] Цепилова Е. С. Налоговые условия стратегии развития ДВФО // Обозреватель-
Gbserver. 2015. M 10. С. 86-97. [Cepilova E. S. Nalogovye usloviya strategii razvitiya DVFG // Gbozrevatel'-Gbserver.
2015. M 10. S. 86-87] http://www.kremlin.ru/events/president/news/50060 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99415/ http://www.rosgranitsa.ru/node/2636 http://portnews.ru/news/213055/ http://www.rostransport.com / news/11108/ http://nac.gov.ru/nakmessage/2015/05/13/ http://www.securitymedia.ru/opinion_0_138.html http://www.atomic-energy.ru/news/2015/12/09/61809
Г
Продолжается подписка на 2016 г. на журнал «Обозреватель-ОЬвегуег» в каталоге «Газеты и журналы» агентства «РОСПЕЧАТЬ»:
47653 - на полугодие 36789 - на год
J
