CC BY
52
2021 № 3 (28)
УДК 342.33 DOI 10.51608/23058641_2021_3_27
МОРФОГЕНЕЗ СИСТЕМЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ЛНР
© 2021 Ю.А. Скорченко*
Для эффективной стабилизации политической жизни регионального социума, утверждения устойчивого конституционного порядка очень важно правильное понимание задач и механизмов разделения ветвей государственной власти. Сегодня ЛНР находится в интерстициональной ситуации, а некоторый дисбаланс между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, нечеткость распределения полномочий между ними создают апории на этапе демократической консолидации. В статье проанализированы место и роль механизма «сдержек и противовесов» в политической системе, выявлены особенности функционирования ветвей власти в государствах с различными формами правления, определены проблемы и перспективы совершенствования взаимодействия исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в ЛНР.
Ключевые слова: механизм «сдержек и противовесов», правовое регулирование, исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть.
Формирование правового государства в ЛНР, способного обеспечить эффективное и демократическое управление, гарантировать гражданские права и свободы, во многом зависит от организации политической власти. Дифференциации (разделения) ее на отдельные ветви (отрасли), которые сдерживают и уравновешивают друг друга, а также взаимодействуют на основе правил, предусмотренных Конституцией и законами ЛНР, ради достижения общественно значимых целей.
Система «сдержек и противовесов» (греч. systema - целое, состоящее из частей) - один из существующих в современном конституционном праве механизмов реализации принципа разделения властей, предполагающий наличие определенных возможностей взаимного контроля и влияния независимых и равноправных ветвей власти, что препятствует ее монополизации [9, а 359].
Приоритетным направлением государственного строительства является усовершенствование системы взаимоотношений между сферами власти. Без этого сложно уяснить проблему соотношения социальной свободы и народной власти - выражения процесса демократизации общественно-политической жизни в ЛНР.
В соответствии с принципом разделения властей народ, избирая своих представителей в руководящие органы ЛНР, делегирует им те
властные полномочия, которые касаются законодательной ветви власти, а следующее разделение полномочий между органами исполнительной и судебной власти осуществляется конституционным или законодательным путем. Власть Народного Совета и Главы ЛНР, получившая легитимность в результате выборов, создает систему вторичного представительства, реализуя делегированные народом полномочия. Таким образом, исполнение функций судебной власти осуществляется судьями судов общей юрисдикции, которые назначаются на должности по согласованию с Главой ЛНР.
Стабильное развитие государства обеспечивается распределением властных компетенций; принятием законов, их исполнением; разрешением социальных и индивидуальных конфликтов и т.д. Между ветвями власти нередко происходит соперничество по поводу их полномочий и правового положения в системе органов государственной власти, когда возникают разногласия во взглядах относительно применения теории разделения властей к конкретным общественно-политическим условиям. Ни одна из ветвей власти не должна вмешиваться в полномочия других. Значительная часть недоразумений между ними возникает, когда присваиваются чужие права или не в достаточной мере осуществляются собственные. Для предупреждения и устранения разногласий существует
* Скорченко Юрий Александрович (skorchenko60@mail.ru) - кандидат исторических наук, доцент кафедры социальной философии и политологии, Луганский государственный аграрный университет (Луганск, ЛНР).
система сдержек и противовесов, согласовательных процедур, в конце концов, судебное разрешение конфликтных ситуаций.
Сегодня ЛНР находится в интерстицио-нальной ситуации, а некоторый дисбаланс между исполнительной и законодательной ветвями власти, нечеткость распределения полномочий между ними создают апории на этапе демократической консолидации.
Для эффективной стабилизации политической жизни регионального социума, утверждения устойчивого конституционного порядка очень важно правильное понимание задач и механизмов разделения ветвей государственной власти.
Идея разделения властей высказывалась Аристотелем, Эпикуром, Полибием. Теоретически она развита и обоснована Дж. Локком. В классическом виде концепция была разработана Ш. Монтескье, а в ее современной форме - А. Гамильтоном, Дж. Мэдисоном, Дж. Джеем и др.
Вопросы взаимодействия между ветвями власти, их развитие и совершенствование, внедрение в политико-правовую практику механизмов «сдержек и противовесов», влияние на процесс консолидации политического режима рассматриваются М.В. Баглаем, Ю.А. Веденеевым, А.Г. Гранбергом, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, В.Е. Чиркиным, М.С. Шалумо-вым, А.Н. Шохиным и др.
На каждом последующем этапе трансформации политической системы возникают новые проблемы и очередные дискуссии ученых о приемлемой для стабильного развития общества модели разделения властей. Характерной для нее системы сдержек и противовесов как механизма обеспечения взаимодействия органов государственной власти. Указанные вопросы исследуют И.А. Алебастрова [1], И.А. Барнашов [2], А.В. Безруков [3], М.Н. Марченко [8], А.А. Мишин [7], Л.М. Энтин [12] и др. Данная тема продолжает оставаться актуальной, требует дальнейшего изучения и осмысления.
Цель статьи состоит в рассмотрении теоретических основ и определении направлений дальнейшего совершенствования механизма «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях исполнительной, законодательной и судебной власти в ЛНР на современном этапе.
Для реализации этой цели надлежит решить следующие задачи:
- раскрыть место и роль механизма «сдержек и противовесов» в политической системе;
- потенцировать особенности функционирования ветвей власти в государствах с различными формами правления;
- проанализировать механизм «сдержек и противовесов» в ЛНР, определить проблемы и направления его дальнейшего совершенствования.
Принцип разделения властей - это модель построения государственного аппарата, в соответствии с которой его полномочия должны быть распределены между законодательными, исполнительными и судебными органами. Причем каждая ветвь власти, относительно других - самостоятельна и независима. Это делает невозможным узурпацию компетенций в государстве определенным актором или отдельным органом.
Итак, главная идея подобного разделения заключается в предотвращении существования государственной структуры, которая могла бы сосредоточить чрезмерные права, каковые должны принадлежать разным ветвям власти, предотвращать создание предпосылок для бесконтрольного осуществления или злоупотребления своими полномочиями.
Для более четкого понимания системы разделения компетенций целесообразно раскрыть суть прав и обязанностей каждой ветви власти.
Законодательная власть - одна из ветвей единой, но разделенной функционально государственной власти, сущность которой заключается в способности державы осуществлять свою волю, влиять на деятельность и поведение индивидов, их объединений с помощью законов и правовых актов, которые принимают представители законодательного института власти (парламент, совет). В институциональном смысле законодательная власть - система государственных учреждений, имеющих право принимать законы, обязательные для всех граждан, их объединений и других государственных институтов. В правовой державе законодательная власть принимает исключительно такие законы, которые не противоречат конституции страны [10, с. 229].
Исполнительная власть - важная составная часть императивных структур государства. Главная ее функция содержится в организации государственно-властной, исполнительно-распорядительной, подзаконной деятельности. В целях практического осуществления задач в хо-
№ 3 (28)
зяйственной, социо-культурной и административно-политической областях.
Между высшими органами государственной власти происходит распределение конституционно определенных прав и обязанностей, ареципрокный контроль и взаимозависимость являются, прежде всего, андеррайтерами законности, уважения прав и свобод граждан. Одновременно разделение полномочий предусматривает ответственный механизм сдержек и противовесов, который обеспечивает двухстороннее сотрудничество и уравновешивание ветвей власти [9, с. 359].
Судебная власть, что также важно, осуществляет сдерживающую миссию в обществе и государстве. Речь идет о рассмотрении жалоб на действия должностных лиц; контроль над законностью нормативно-правовых актов; решение конфликтов между физическими и юридическими лицами и т.д. Деятельность судов не ограничивается осуществлением правосудия. Судам свойственны также контрольные функции относительно иных ветвей власти, что свидетельствует об их авторитетных полномочиях. Они принимают решения, обязательные для исполнения. Убедительным примером контрольных функций судов является проверка законности содержания граждан под стражей, санкционирование ареста, досмотра, обыска жилища или иного владения лица; снятие ограничений относительно тайны переписки, контроль телефонных, телеграфных и иных переговоров, наложение ареста на почтовые и телеграфные отправления и их выемка в учреждениях связи.
Следует подчеркнуть, что судебная защита может стать эффективной и действенной только при условии полной независимости судебной ветви власти и реальной самостоятельности судей. Это также является надежной гарантией соблюдения прав и свобод граждан.
В реальной жизни существуют попытки вмешательства в деятельность судебной власти - так называемое «телефонное», «депутатское», «митинговое» право. Их существование коренится в моральных аспектах властных структур, игнорирование «сильными мира сего» принципов законности. Пока еще не удалось полностью преодолеть указанные негативные явления.
Теорию разделения властей целесообразно рассматривать с двух сторон - с точки зрения структурного оформления государственной администрации и обеспечения демократических принципов в обществе. Эта теория предпола-
гает обоснование идеи организации и осуществления полномочий на основе рационального разделения труда в рамках государственного механизма как единой системы органов, находящихся в определенном соотношении, но организационно разделенных. Этот принцип, безусловно, требует четкого разграничения функций и фиксирования границ между ветвями власти. Конкретизации прав, обеспечивающих их юридическую самостоятельность и определенную независимость, деловое взаимодействие и взаимное сдерживание. Данное положение способствует эффективному контролю и нейтрализации неконституционных действий ветвей власти, баланс полномочий и определенное соперничество; налаживание равноправного партнерства и недопущения непомерного увеличения роли одного органа за счет статуса другого. Из этого следует, что разделение властей составляет обязательное условие недопущения деспотизма и произвола, злоупотребления полномочиями, их узурпации, а также необходимую предпосылку умеренного фаларизма, обеспечения социального порядка и законности, гарантии прав граждан, осуществления общегосударственной политики.
Сегодня принцип разделения компетенций в политико-правовой теории обычно рассматривают с позиций структурно-функциональных разграничений деятельности органов государственного управления, что обусловлено разделением властных функций. Поэтому данный императив предусматривает: распределение полномочий между государственными органами, которые являются носителями единой власти; обеспечение относительной самостоятельности каждого центра власти при осуществлении полномочий; предоставление контролирующих компетенций каждой ветви власти.
Взаимоотношения между высшими учреждениями государства порождают различия между современными формами правления. В конституционно-правовой науке они определяются своеобразными типологическими моделями организации государственной власти. Это принципы разделения властей: - «жесткий» (присущий президентским республикам) -«мягкий» (парламентские республики и парламентские монархии) - «смешанный» (республики со смешанными формами правления) [6].
«Жесткое» разделение властей, или президентская республика, является распространенной формой правления и используется во мно-
гих странах (США, Венесуэла, Египет, Мексика и др.) и имеет три признака.
Во-первых, президент избирается прямым голосованием на срок обычно от четырех до восьми лет. Это является необходимым, но недостаточным условием для определения президентской формы правления, поскольку прямые выборы президента еще не означают, что он имеет реальную власть.
Во-вторых, при президентской форме правления высшее должностное лицо не может быть ни назначено, ни освобождено путем голосования членов законодательного собрания -полномочия определяются мандатом всенародного голосования, и не зависят от законодательной ветви власти.
В-третьих, исполнительная ветвь власти подчиняется исключительно президенту и никто из политиков или членов правительства не может соперничать с ним за первенство. Заметим также: важный признак президентской системы правления составляет двойная независимость исполнительной и законодательной ветвей власти, то есть, в соответствии с нормами президентской демократии как исполнительная, так и законодательная ветви власти избираются народом. Это обеспечивает определенную стабильность системы, ведь, несмотря на неспособность или некомпетентность президента, законодательная власть не имеет права освободить его от должности, за исключением совершения президентом преступления. При данной системе импичмент - единственный способ отстранения от власти президента, который нарушил закон. Кроме того, при президентской системе правления исполнительная и законодательная ветви власти часто не достигают согласия во время принятии нормативных актов. Данное обстоятельство может вызвать проблемы безвыходных положений или ситуаций тупиков в системе власти по вопросам законодательных приоритетов. Конечным итогом возникновения подобных эксцессов является оживление динамики государственной власти без достижения значительных результатов в сфере законодательства. Это заставляет президентов и парламенты вести переговоры и находить компромиссы относительно властных приоритетов.
Главные недостатки президентских систем заключаются в том, что они вызывают ситуацию двойной независимости (где глава исполнительной власти избирается прямым голосованием). Это, как правило, не имеет конститу-
ционного способа решения в случае возникновения безвыходных ситуаций, которые обусловливают дестабилизацию выборов, поскольку установленный срок пребывания в должности приводит к борьбе за пост президента по принципу «победитель получает все». Создается идеологическая поляризация между политическими группами и фракциями. Указанные обстоятельства мешают образованию коалиции. Не редко приводят к формированию авторитаризма, при котором демократическая консолидация ограничена.
В связи с тем, что в системах с президентской формой правления руководитель правительства и глава государства - это единое лицо, президентский пост является по своей природе двухмерным и в некотором смысле неопределенным. Согласно положениям европейской политико-правовой доктрины, совмещение функций лидера государства и главы исполнительной власти вызывает гипертрофию полномочий президента, а это может нарушать баланс властных полномочий, а также противоречит принципу разделения властей. В рамках указанной доктрины, руководитель государства определяется как должностное лицо, которое не принадлежит ни к одной ветви власти, но играет роль «арбитра», обеспечивая взаимодействие в системе органов государственной администрации в целом.
Органы власти, которые выполняют соответствующие функции, должны тесно сотрудничать и взаимодействовать, несмотря на формальное разделение полномочий [6]. Такое толкование принципа разделения функций власти наиболее соответствует природе парламентских форм правления и составляет основу «мягкой» модели разделения властей. Одновременно классическая система деления с момента ее конституировання в США обрела существенное многообразие под влиянием политико-правовой практики.
Зарубежные и отечественные ученые отмечают: международное развитие конституционализма приобретает новые содержательные характеристики, поэтому можно выделить качественные периоды в его развитии. Последний фазинг, по мнению некоторых исследователей, начался после Второй мировой войны.
Одним из характерных признаков новейших конституций является то, что предметом их регулирования стали отношения, которые возникают в рамках политической системы общества, вне сугубо государственной организа-
№ 3 (28)
ции. Это, прежде всего, касается деятельности политических партий в их взаимосвязях с государственным механизмом. То есть сейчас в процессе практической реализации системы сдержек и противовесов политические механизмы приобретают не меньшее значение, чем правовые.
Дополнение конституционной системы сдержек и противовесов определенными политическими механизмами в странах с парламентской формой правления нарушает классическую модель разделения властей. Особенности реализации принципа сдержек и противовесов выражают большую зависимость «от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях, - отмечает М. Дюверже, -реальное разделение властей есть ... результат взаимодействия партийной системы и конституционных норм» [4, с. 123-134].
Политические процессы в современной Европе демонстрируют прямую зависимость эффективности деятельности парламентских форм правления с «мягкой» моделью разделения властей от типа партийной системы и уровня развития политической культуры в стране. В случае функционирования в государстве партийной системы атомизованного или поляризованного типа несформированность эффективной системы сдержек и противовесов вызывает постоянную парламентско-правительственную нестабильность и неэффективное функционирование системы власти. Однако политико-правовая практика предложила новые подходы к реализации принципа разделения форм-факторов власти, прежде всего, в рамках концепции «модернизированного парламентаризма». Рационализация парламентского режима - отмечает Ж. -Л. Шабо, - имеет целью обеспечить «сцепление» парламентских механизмов посредством конституционного регулирования при невозможности достичь этого на почве логики партийной структуры [11].
Среди характерных признаков системы сдержек и противовесов, присущих парламентским республикам, целесообразно выделить следующие:
1. Осуществление полномочий главы государства (президента) и руководителя правительства различными лицами.
2. Ограниченность полномочий лидера государства и одновременно принадлежность реальной компетенции в сфере исполнительной власти правительству и его фронтмену (например, ФРГ, Италия, Австрия и др.).
3. Формирование правительства парламентом при участии главы государства, является преимущественно почти номинальной (практикуется парламентский и внепарламентский способы). Например, в Итальянской Республике, президент назначает главу и членов правительства по предложению руководителя правительства с последующей процедурой инвеституры в парламенте.
4. Формальная политическая ответственность правительства (коллективная и индивидуальная) перед парламентом (все страны с парламентской формой правления).
5. Право главы государства распустить парламент, которое обычно эффективно контролирует правительство (ФРГ).
6. Фактический центр осуществления государственной власти всегда - не представительский орган, а правительство.
Анализ системы сдержек и противовесов в странах с парламентской формой правления позволяет сделать вывод, что все рычаги реальной власти находятся у лидеров политических партий, которым принадлежит большинство мест в парламенте. Причем парламент исполняет роль механизма правового оформления политики правящей партии или коалиции. Практическое выражение этой концепции - организация системы сдержек и противовесов в смешанных республиках, которая сочетает элементы парламентской и президентской форм правления (Французская Республика, Португальская Республика и др.). Речь идет о двойной ответственности правительства перед парламентом и президентом. Важнейшей особенностью организации власти в смешанной республике является ее потенциальная способность приближаться к режиму сильной президентской власти. Иногда, наоборот, к режиму парламентаризма (устанавливается, когда президент страны и парламентское большинство относятся к оппозиционным друг другу политическим силам).
Смешанная форма правления достаточно гибкая и в зависимости от расстановки политических сил в парламенте приобретает признаки или парламентско-президентской или прези-дентско-парламентской.
Данной конфигурации правления свойственны:
- избрание президента и парламента на всеобщих выборах;
- право президента распустить национальный парламент (например, во Франции - только нижнюю палату);
- широкий круг общих полномочий президента и парламента страны, прежде всего, учредительных (формирование правительства, судебной ветви власти), контрольных (двойная ответственность правительства - перед президентом, и перед парламентом);
- крайне ограниченные возможности отправить президента в отставку (сложная процедура импичмента);
- право отлагательного вето президента;
- контрассигнование актов президента страны главой правительства или профильным министром.
Таким образом, мировой опыт подтверждает, что надежным средством устранения негативных явлений, которые возникают во время организации и функционирования государственной власти, служит система сдержек и противовесов, с помощью которой взаимодействуют различные ветви власти в процессе решения ими общегосударственных вопросов.
Создание правового государства в ЛНР требует, прежде всего, реализации положений верховенства права, когда функционирование органов власти и управления ограничено Конституцией ЛНР, законами, а главным направлением деятельности административных ведомств является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Судебная власть существует только в форме государственно-правового института, который призван удовлетворять потребности социума, граждан, государства в законном, справедливом, оперативном разрешении споров, конфликтов, возникающих в процессе реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений.
Из чего можно заключить, обретение судами реальной независимости, формирование влиятельной судебной ветви власти вообще является вопросом большой общественной значимости. Авторитет судей базируется исключительно на законности принимаемых решений, доступности судов, беспристрастности судебной власти. Высоконравственная деятельность представителей правосудия, их положительные моральные качества рассматриваются как необходимые условия и предпосылки доверия социума к судебной власти. Эти положения не заменит ничто: ни судейский иммунитет, ни высокая зарплата и т.д.
Следует настойчиво и активно решать сложные, комплексные проблемы дальнейшего развития и всестороннего совершенствования
судопроизводства. Особого внимания требуют усилия по организации деятельности судебной власти, осуществление которых будет способствовать повышению ее авторитета, продвижению Луганской Народной Республики по пути построения правового социального государства, существенно улучшит качество правосудия, позволит эффективнее защищать права и свободы человека и гражданина.
Конституция ЛНР закрепила общие теоретические положения, на которых базируется механизм «сдержек и противовесов» [5, с. 7]. В то же время действенный механизм функционирования данной системы в должной мере еще не развит.
Среди основных проблем взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти в ЛНР выделим:
- не в полной мере сбалансированный характер системы власти;
- некоторое снижение политического влияния Народного Совета как представительного органа;
- недостаточность эффективных механизмов интерференции парламента на систему исполнительной власти;
- отсутствие эффективного механизма сдержек и противовесов между Главой ЛНР и Народным Советом, определенный дефицит парламентского контроля над деятельностью Правительства ЛНР.
В целях дальнейшего развития взаимопонимания между исполнительной и законодательной ветвями власти в ЛНР целесообразно осуществить некоторые модификации. Например, возможно предложить для совершенствования деятельности органов исполнительной власти:
- утверждение программы Правительства ЛНР при его формировании;
- введение индивидуального вотума недоверия членам Правительства ЛНР;
- увеличение воздействие Правительства ЛНР на законодательную деятельность Народного Совета ЛНР путем предоставления Правительству возможности оказывать влияние на формирование повестки дня парламента и обеспечения приоритетности правительственным законопроектам;
- учредить санкции в отношении должностных лиц и органов государственной власти за невыполнение ими процедур, определенных Конституцией и законами ЛНР.
№ 3 (28)
Библиографический список
1. Алебастрова И.А. Принцип разделения властей в условиях разрастания количества государственных органов: проблемы сохранения чистоты концепции // Государство и право. - 2017. - № 9. -С. 25-33.
2. Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 1988. - 102 с.
3. Безруков А.В. Реализация конституционного принципа разделения властей как условие обеспечения правопорядка // Государство и право. -2016. -№ 6. - С. 12-19.
4. Дюверже М. Политические партии / пер. Л.А. Зимина. - М.: Академический Проект, 2000. - 558 с.
5. Конституция Луганской Народной Республики: текст с изменениями и дополнениями. - Луганск: ПРЕСС-ЭКСПРЕСС, 2020. - 44 с.
6. Кравец И.А. Российский республиканизм и проблема разделения властей // Право и политика. -2016. - № 1.
7. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. - М: Наука, 1984. - 201 с.
8. Разделение властей: учеб. пособие / отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Изд-во МГУ: Юрайт, 2004. -428 с.
9. Скорченко Ю.А. Политология. Глоссарий: учебное пособие / авт.- сост. Ю.А. Скорченко. - Луганск: ЛНАУ, изд. «Ноулидж», 2020. - 516 с.
10. Скорченко Ю.А. Политология: учебное пособие. - Луганск: Изд. «Ноулидж», 2021. - 271 с.
11. Шабо Ж.Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. - 1993. - № 3. - С.155.
12. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.: Юридическая литература, 1995. - 175 с.
Поступила в редакцию 11.05.2021
MORPHOGENESIS OF THE POWER SEPARATION SYSTEM IN LPR
© 2021 Yu.A. Scorchenko *
For the effective stabilization of the political life of the regional society, the establishment of stable constitutional order, it is very important to have a correct understanding of the tasks and mechanisms for dividing the branches of state power. Today the LPR is in an interstitial situation, and a certain imbalance between the executive, legislative and judicial branches of government as well the unclear distribution ofpowers between them create aporia at the stage of democratic consolidation. The article analyzes the place and role of the mechanism of "checks and balances" in the political system. The features of the functioning of the branches ofpower in states with various forms of government are revealed. The problems and prospects for improving the interaction of the executive, legislative and judicial branches of government in the LPR are identified.
Keywords: the mechanism of "checks and balances", legal regulation, executive power, legislative power, judicial power.
* Skorchenko Yuriy Aleksandrovich (skorchenko60@mail.ru) - candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Social Philosophy and Political Science, Lugansk State Agrarian University (Lugansk, LPR).
Received for publication on 11.05.2021
