CC BY
330
Максимов И.В. ©
Аспирант, кафедра государственно-правовых дисциплин, Волжская государственная
академия водного транспорта
ЕДИНСТВО И РАЗДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ
Аннотация
В статье освещается реализация принципа разделения властей в Российской Федерации, приводится обобщение системы сдержек и противовесов законодательной, исполнительной и судебной власти, затрагивается спорный вопрос о государственных органах, не относящихся ни к одной из ветвей власти.
Ключевые слова: государственная власть, разделение властей, суверенитет, конституция. Keywords: state power, separation of powers, sovereignty, constitution.
Государственная власть тогда эффективно действует, когда есть соответствующее разделение труда, институты государства "выстраиваются" по-особому, формируются самостоятельные ветви власти, каждая из которых сконцентрирована на "своей" особой стороне. В этой связи в истории человечества разрабатывалась и обосновывалась теория разделения властей в государстве, ключевые положения которой будут раскрыты в данной статье. Как видно, отправное положение этой теории в следующем: для обеспечения процесса нормального функционирования государства в нем должны существовать относительно независимые друг от друга власти - законодательная, исполнительная и судебная. Законодательная власть должна принадлежать парламенту, исполнительная -правительству, судебная - суду. Такое разделение необходимо для того, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного лица или небольшой группы лиц.
Теория разделения властей - далеко не новое порождение общественнополитической мысли. В самом общем виде идея разграничения форм государственной деятельности высказывалась древнегреческими философами и учеными. Известно, что Платон (427-347 г. до н.э.) в сочинении «Государство» говорил о государственном искусстве законодателя и судьи, считая оба искусства связанными между собой. При этом уточнялось то, что они «направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга» [1].
Древнегреческий философ и ученый-энциклопедист Аристотель (384-322 г. до н.э.) обосновывал идею разделения властей в труде «Политика», полагал, что ее реализация необходима для результативного управления делами общества [2].
Значительно позже древнегреческий историк и государственный Деятель Полибий (200-120 гг. до н.э.) в важнейшем труде «История» отметил преимущество такой формы правления, при которой составные элементы (законодательные органы и др.) при осуществлении своих задач не перевешивали бы другие. "Дабы таким образом, - отмечал Полибий, - государство неизменно пребывало в состоянии равномерного колебания и равновесия, наподобие идущего против ветра корабля".
Значительное развитие теория разделения властей получила в средние века. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всех форм диктатуры. Опасность последней - реальность, с которой необходимо считаться. Особый интерес в этом плане вызывают теоретические положения, взгляды английского
© Максимов И.В., 2012 г.
философа-материалиста Дж. Локка и французского философа-просветителя Ш. Монтескье.
Дж. Локк, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, считал необходимым ограничить политическую власть через ее разделение. Законодательная власть должна быть отдана избираемому народом представительному органу - парламенту. Исполнительная власть должна быть вверена монарху, деятельность которого правомерна пока она исходит из общих интересов. Судебную власть Локк считает составным элементом исполнительной власти. В своем известном произведении "Два трактата о правлении" Дж. Локк подчеркивает исключительную важность системы «сдержек и противовесов», способных обеспечить связь различных властей, их сбалансированность и соподчинение. Согласно Локку, законодательная власть высшая по отношению к другим, но последние не должны стать ее придатком [3].
Ш. Монтескье в основном сочинении "О духе законов" углубляет содержание теории разделения властей. Чтобы избежать возможности злоупотреблять властью, считает Монтескье, необходима такая система, при которой законодательная, исполнительная и судебная власть были бы разделены и взаимно сдерживали бы друг друга". Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их... Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судебная получает возможность стать угнетателем" [4].
Позднее теория разделения властей получила развитие в трудах французского философа Ж.Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо признавал необходимость как разделения власти, так и ее единства. Основу государственной власти он видит в суверенитете народа, рассматривая законодательную, исполнительную и судебную власти лишь особыми проявлениями единой верховной власти [5]. Позиция Руссо отвечала требованиям времени и способствовала революционным процессам во Франции конца XVIII века.
Теоретическое обоснование позиций относительно позитивного или негативного отношения к теории разделения властей содержатся в работах отечественных ученых и государственных деятелей дооктябрьского (1917 г.) периода.
Известный ученый-юрист Б.А. Кистяковский признавал теорию разделения властей необоснованной. Как государство есть нечто целое, единое и неделимое, так и власть неделима. Власть принадлежит государству в целом, и в нем не должно быть несколько властей [6].
Последовательно и определенно по этому поводу раскрывал свои взгляды Н.Н. Алексеев: «Те три власти, которые различает Ш. Монтескье, вовсе не самостоятельные государственные власти, а не что иное, как различные функции одной и той же государственной власти, единой по существу» [7].
Следует также отметить, что ученые-юристы того периода, признавая позитивный смысл теории разделения властей, в основном полагали, что законодательная власть стоит выше всех других властей государства. Приоритет первой ветви из властей -законодательной - признавали Гессен В.М. [8], Лазаревский Н.И. и др. В качестве аргумента приводилось то, что в основе верховенства законодательной власти — верховенство закона. В этой трактовке законодательная власть не сконцентрирована в руках правящей элиты, она обеспечивает функциональную взаимозависимость исполнительной и судебной подсистем общества. Такое толкование приоритетного
положения законодательной ветви власти, по мнению сторонников названного подхода, подчеркивает ее позитивную социальную способность к достижению общественных целей.
М.М. Сперанский, М.М. Ковалевский, А.И. Елистратов, Б.И. Чичерин и другие ученые и государственные деятели дооктябрьского (1917 г.) периода уделяли внимание реализации теории разделения властей. Основой правового развития государства для Ковалевского выступает самоуправление народа посредством представительства его интересов на высшем государственном уровне, а также участие граждан в осуществлении государственной власти. Первым признаком такого самоуправления является наличие представительного органа власти. Ковалевский отмечал, что любая неограниченность власти представляет огромную общественную опасность, независимо от ее субъекта, поэтому в своих работах он высказывал мысль о необходимости существования института гарантий против единовластия конкретного лица или органа [9].
Идеи теории разделения властей оказали значительно воздействие на политическое мировоззрение. Они были отражены в Декларации прав человека и гражданина, принятой в 1789 году Национальным собранием Франции. В этом документе провозглашалось: "общество, в котором не обеспечено пользование права и не проведено разделение властей, не имеет конституции". Принцип разделения властей впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г. Это подтверждает то, что эта теория логически достаточно последовательна.
Отметим следующее: с установлением после революции 1917 г. Советской власти в нашей стране ценность теории разделения властей стала отрицаться. Такой подход предопределяется тем, что все рычаги государственной власти концентрировались в руках партийно-государственной элиты большевиков. В этой связи теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная) и по этой причине отрицалась. И в период "диктатуры пролетариата", и после провозглашения "общенародного государства" неизменным оставалось положение о полновластии Советов, объединяющих законодательную, исполнительную и контрольную власть. Формальная независимость признавалась только за судом. Такие взгляды господствовали вплоть до начала 90-х гг.
По-видимому, первым реальным шагом к введению в нашей стране системы разделения властей стало учреждение в марте 1991 года поста Президента СССР, почти при одновременном создании поста Президента РСФСР. Эти существенные новшества могли быть истоком для более совершенного обоснования функционирования различных государственных институтов в проведении гармонично сбалансированной политики. Однако в условиях слабости гражданских институтов демократического конституционного правления в тот период, создать основы для системы разделения властей не удалось.
В 1991-1993 гг. власть Советов доминировала над исполнительной властью, опираясь на конституционные нормы о своем "верховенстве". С ликвидацией системы Советов наметилась тенденция укрупнения исполнительной власти, ее перевеса над законодательной. Принятие Конституции России 12 декабря 1993 г. положило начало новому периоду в развитии теории и практики разделения властей, продолжающемуся до настоящего времени.
Разделение властей - один из принципов действующей Конституции РФ 1993 года. Статья 10 Конституции указывает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны.
Согласно конституционному положению, на общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную -
правительство, а судебную - федеральные суды (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный и иные федеральные суды). Установлено, что судебная власть играет в государственном механизме существенную и вместе с тем некоторую посредническую роль. Она поддерживает необходимый баланс между представительной и исполнительными властями посредством контроля суда за соответствием федеральных законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ (конституционное производство). К тому же, судебная власть осуществляет контроль за законностью актов исполнительно-распорядительных органов, изданных в ходе государственного управления (административное судопроизводство). При этом следует дополнительно иметь в виду также и право судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и т.п [10]. Судебная власть в конституционной системе разделения властей характеризуется еще одной особенностью: судебная практика все более признается специалистами-правоведами в качестве источника права. При этом применяется следующий ход рассуждений. До того как суды не истолковали правовую норму, не применили ее по конкретному делу она нередко представляет собой непроверенную декларацию. Уже само по себе толкование судом Конституции и других законов, подзаконных актов становится источником права, поскольку оно является авторитетным разъяснением смысла правовой нормы, ее детализацией. К тому же, суд может столкнуться с противоречивым нормативным правовым материалом и вынужден решить вопрос. Какой именно нормативно-правовой акт является действующим. Наиболее показательно в этом план-решение вопросов о конституционности законов и о законности подзаконных актов. По-видимому, с учетом этого можно согласиться с тем, что судебные решения по таким делам следует рассматривать в качестве источника права. Это, прежде всего, относится к решениям и толкованиям Конституционного Суда, постановлениям пленумов Верховного и высшего Арбитражного Суда. В качестве источников права, по мнению специалистов, должны также рассматриваться постановления общих арбитражных судов по конкретным делам [11].
Президент РФ не является органом какой-либо из трех властей, а, как сказано в ч.
2. ст. 80, «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Поэтому в юридической литературе высказано следующее убедительное суждение: «у Президента РФ - своя форма власти, согласно которой он решает задачи "обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти - и Российской Федерации, и субъектов РФ» [12]. Как видно, этот вывод подкрепляется содержанием ст. 80, 85 Конституции РФ. Существенно и то, что никакие другие органы подобными возможностями не располагают. Окуньков Л.А. высказал мнение, заслуживающее внимания, почему создатели Конституции РФ не выбрали вариант определения места Президента как главы исполнительной власти. События 1992 - 1993 гг., а также материалы Конституционного совещания 1993 г. свидетельствуют о том, что при усилившейся критике Правительства на этапе тяжелейших для народа радикальных преобразований в экономике и социальной сфере надо было безотлагательно увести Президента от ответственности за деятельность Правительства и исполнительной власти в целом. Правовых решений этой проблемы было немного. Одно из них: создать конституционно самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть в России и ответственный перед Президентом. Таким путем ответственность за деятельность исполнительной власти, образно говоря, перекладывалась с Президента на федеральное Правительство и его Председателя. Следовательно, речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, что и было записано в ст. 110 Конституции. При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями (ст. 113 Конституции) и
становился второй по значимости политической фигурой среди высших должностных лиц России. Об этом недвусмысленно говорит и ст. 92 Конституции: "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации" [13].
С этой точки зрения президентская власть (как власть главы государства) несколько возвышается над другими ветвями власти. Образно говоря, Президент РФ стоит несколько особняком от законодательной, исполнительной и судебной властей, в силу отмеченной выше специфики (согласование их функционирования и взаимодействия). Вместе с тем нередко признается, что Президент - глава государства - больше тяготеет к исполнительной власти. Он осуществляет определенные полномочия, свойственные этой власти, и официально либо фактически руководит центральными органами исполнительной власти государства, а, по сути всей системой этих органов на территории страны.
Существуют органы, в отношении места которых в системе разделения властей существует дискуссия. Такими органами являются, например, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ [14]. В юридической науке распространено мнение о том, что такие органы не относятся ни к одной из названных ветвей власти. Для объяснения роли этих органов в системе властеотношений появилась категория "федеральные органы государственной власти с особым статусом", которая получила широкое распространение и наиболее активно пропагандируется членом-корреспондентом РАН М.В. Баглаем [15]. Однако, данная точка зрения поддерживается не всеми правоведами.
Каков смысл понятия «ветвь государственной власти»? В отечественной юридической литературе последнего времени предлагаются различные трактовки этого понятия. Наиболее объемным и логически последовательным представляется следующее определение: ветвь государственной власти - это обособленная организационно-
функциональная структура целостного механизма осуществления государственной власти, органы которой, реализуя определенную функцию государственного механизма по управлению обществом, при осуществлении своих полномочий не подчинены органам других ветвей государственной власти и применяют в своей деятельности специализированные формы, методы процедуры [16].
Конституция РФ достаточно четко закрепила за каждой из ветвей власти круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию, предусмотрела в этом плане необходимые сдержки и противовесы. Есть основание утверждать, что фактический баланс полномочий возможен при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые и составляют в целом институт сдержек и противовесов" [17].
Рассмотрим наиболее действенные инструменты системы сдержек и противовесов применительно к названным ветвям государственной власти в современной России.
В этом плане обратим внимание на следующие положения: а) применительно к законодательной власти используется довольно жесткая юридическая процедура, которая регламентирует основные стадии законодательного процесса (ст. ст. 105, 108 Конституции Российской Федерации); б) право Президента Российской Федерации наложить вето при поспешных решениях законодателя (ст. 107 Конституции Российской Федерации); в) предусмотренная Основным Законом страны возможность для Государственной Думы и Совета Федерации в установленном порядке (ст. 107 Конституции РФ) преодолеть вето Президента; г) право Президента принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации); д) право Государственной Думы выразить вотум недоверия Правительству Российской Федерации (ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации); е) необходимость согласия Государственной Думы при назначении Президентом на должность Председателя Правительства Российской
Федерации (п. "а" ст. 83 Конституции Российской Федерации); ж) право Государственной Думы выдвинуть обвинение против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности (п. "ж" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации); з) право Президента Российской Федерации распустить Государственную Думу (ст. ст. 111, 117 Конституции Российской Федерации) и др.
В этой связи можно отметить следующее: если единство государственной власти -ее глубинное свойство, проявляющееся в нацеленности на обеспечение общенациональных интересов личности, то разделение властей -теоретико-правовая конструкция, обусловленная потребностью сохранить названное свойство. Этого можно достичь путем строгого разграничения компетенции трех ветвей власти, а также их взаимодействия. Имеется в виду достаточно четкое сбалансированное единство государственного механизма.
Общие моменты, относящиеся к рассматриваемой теории, заключаются в следующем: законодательная, исполнительная и судебная ветви власти должны
взаимодополняться, но не пересекаться, не накладываться одна на другую. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных Конституцией и законом. К тому же, надо отметить, что разделение властей ни в коей мере не означает их противостояние. Каждая ветвь имеет свои функции и наделяется соответствующей компетенцией; власти обладают возможностью сдерживать и контролировать друг друга. Если одна из трех властей оказывается приоритетной, то очень сложно говорить о разделении властей. В этом случае следует говорить лишь о разделении компетенции между ними.
В науке признается, что оптимальные формы разделения и взаимодействия властей в современной России еще не устоялись, требуют дальнейшего совершенствования. Обращается внимание также на то, что это «разделение является неполным; функции властей частично пересекаются» [18].
В этой связи приводится ряд убедительных аргументов. Известно, что законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию. Однако Президент страны, в эту ветвь не входящий, во-первых, пописывает и обнародует федеральные законы, а во-вторых, издает указы и другие правовые акты, в том числе и нормативного характера. По-видимому, Президента, являющегося главой государства, вернее всего было бы отнести к исполнительной власти. Но положений о том, что Президенту принадлежит исполнительная власть, в Конституции нет. Примечательно и то, что Президент осуществляет и некоторые функции тесно связанные с правосудием: назначение судей, а также помилование преступников.
К тому же, отметим следующее: деятельность исполнительных органов не исчерпывается одним лишь "исполнением законов". Это более основательная и многообразная управленческая деятельность, связанная с реализацией самого общественного предназначения государства, осуществлением его функций. Сказанным объясняется значение нормотворческой, организационной деятельности этих органов и др. Вместе с тем в юридической литературе по этому поводу высказано такое суждение: «органы исполнительной власти не вправе заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона», ибо это означает «вторжение» в сферу законодательной власти [19].
Следует учитывать и то, что теория разделения властей нигде полностью не была воплощена в жизнь. В одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других в пользу правительства. В Российской Федерации в настоящее время отчетливо проявляется тенденция в перераспределении властных полномочий в пользу органов исполнительной власти. Власть сосредоточена в едином центре. Такой центр представлен, прежде всего, Президентом РФ и его Администрацией [20]. Неоднократно отмечалось Администрации Президента и другие органы, призванные помогать
Президенту в осуществлении его функций зачастую действуют как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как "второе Правительство" [21]. В рамках этого наметившегося направления, заметно существенное ограничение функций представительных (законодательных) институтов власти. Они наделены ограниченными возможностями осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов, влиять на ход реализации принимаемых ими законов. Соответственно можно отметить, что поле деятельности представительных органов власти в современной России ограничено в сравнении с возможностями парламентской деятельности развитых стран Европы.
Для современного Российского общества принцип разделения властей особенно важен и значим. Он выражает не только разделение труда между государственными органами, но умеренность, "рассредоточенность" государственной власти, предупреждающую ее концентрацию, превращение ее в авторитарную власть.
Литература
1. Платон// Соч. в 3-х т. - М. - 1968-1972. - Т. 1. - С.211.
2. А.Ф. Лосев // Платон, Аристотель (Жизнь замечательных людей). - М. - 1993. - С. 180.
3. Дж. Локк // Соч. в 3-х томах. - Т. 3. - М. - 1988. - С. 349.
4. Ш. Монтескье // Избранные произведения. - М. - 1955. - С. 290.
5. В.С. Нерсесянц // История политических и правовых учений - М. - 1998. - С. 290-300.
6. Б.А. Кистяковский // Государственное право (Общее и русское). - М. - 1908-1909. - С. 177.
7. Н.Н. Алексеев // Введение в изучение права. - М. - 1918. - С. 151.
8. В.М. Гессен // Правовое государство и народное голосование. - СПб. - 1906. - С. 15.
9. С.А. Зоць С.А. //Эффективный механизм государства: взгляд М.М. Ковалевского -История государства и права - 2007 - № 2. - С. 52
10. С.Н. Кожевников, С.В. Каширский // Судебная власть в конституционной системе
разделения властей - Экономические споры. - 2005. - № 1. - С. 99.
11. С.Н. Кожевников, С.В. Каширский, там же. - С. 103
12. С.А. Авакьян // Президент РФ - Российская юридическая энциклопедия. - М. - 2001. -С. 777-779.
13. Л.А. Окуньков // Президент и Правительство (в механизме государственной власти) -Журнал российского права. - 2001. - № 2. - С. 62.
14. С.Н. Станских // Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей. - Государственная власть и местное самоуправление. - 2007.
- № 1. С. 25.
15. М.В. Баглай // Конституционное право Российской Федерации. - М. - 2006. - С. 156.
16. В.Е. Чиркин // О понятии «ветвь государственной власти» . - Право и политика. - 2003.
- № 4. С. 6.
17. Е.Г. Крылова // Принцип разделения властей в организации государственной службы. -Государство и право. - 2007. - № 11. - С. 15.
18. С.В. Бородин, В.Н. Кудрявцев // О разделении и взаимодействии властей в России. -Государство и право. 2002. - № 5. - С. 13.
19. А.С. Пиголкин // Теория государства и права. - М. - 2007. - С. 177.
20. С.Н. Кожевников // Политическая система России: политический и государственноправовой аспекты. Монография. - Н.Новгород. - 2007. - С. 54-55.
21. Л.А. Окуньков // Президент и Правительство (в механизме государственной власти). -Журнал российского права. - 2001. - № 2. - С. 23.
