CC BY
343. Осляков В. Г. История становления и развития государственного контроля в России // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3.
4. Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718.
5. Собрание постановлений Правительства СССР. 1969. № 1. Ст. 2.
6. Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
7. Доклад Специального комитета по вопросу определения агрессии // Док. ООН А/АС. 134/2.
8. Игнатов Ю. В. Экономическая безопасность государств и проблемы ее международно-правового обеспечения в современных условиях : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 170 с.
9. Кормишкин Е. Д., Кормишкин Л. А. Национальная экономическая безопасность как проявление экономически эффективного государства // Экономическая безопасность России : политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2005. №5.
О Еркеев И. X.
УДК 340.155.4:340.130.53-047.36(470)
Э. Р. ЧЕРНОВА, доцент кафедры истории и теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук (г. Уфа)
Е. R. CHERNOVA, Assistant Professor of the Chair of History and Theory of State and Law of Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law (Ufa)
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ИНСТИТУТ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
MONITORING LEGISLATION AS AN INSTITUTE LEGAL SYSTEM OF RUSSIA
Аннотация. В статье исследуется категория мониторинга законодательства. Автором отмечено, что данный правового институт представляет собой относительно новое явление в российской правового системе, который в последние годы постоянно развивается и совершенствуется. В работе проанализированы различные подходы к определению данного понятия, сложившиеся на сегодняшний день в отечественного юридического науке. На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что мониторинг законодательства выступает в качестве систематического государственного деятельности, осуществляемой в непрерывной форме для того, чтобы получать полную и исчерпывающую информацию о функционировании системы законодательства в стране. Мониторинг законодательства является эффектгшным инновационным институтом направленным на совершенствование правотворческого процесса и всей правовой системы Российской Федерации, который позволяет устранить пробелы в законодательстве, исключить противоречивость правовых актов и унифицировать систему законодател ьства.
Ключевые слова и словосочетания: мониторинг законодательства, правовое пространство, правовая система, законодательство, правовой институт.
Annotation. The article examines the category> of legislative monitoring. The author notes that this legal institution is a relatively new phenomenon in the Russian legal system, which in recent years is constantly
developing and improving. The paper analyzes different approaches to the definition of this concept that have developed to date in the domestic legal science. Based on the analysis it is concluded that the monitoring of legislation acts as a systematic state activity, carried out in a continuous form in order to obtain complete and comprehensive information about the functioning of the legislative system in the country Legislative monitoring is an effective innovative institution aimed at improving the law-making process and the entire legal system of the Russian Federation, which allows to eliminate gaps in legislation, eliminating the inconsistency of legal acts and unify the legislative system.
Keywords and phrases: legislation monitoring, legal space, legal system, legislation, legal institution.
Быстрые темпы расширения правового массива Российской Федерации после принятия Конституции РФ и системы законодательных актов способствовали образованию пробелов в законодательстве, возникновению противоречий между федеральным и региональным законодательством, возникновению коллизионных норм. Целесообразность совершенствования нормативно-правового регулирования общественных правоотношений обуславливается необходимостью обеспечения стабильного и устойчивого развития правовой системы Российской Федерации. Из этого следует острая потребность разработки и принятия мер по согласованию нормативно-правовых актов, улучшению эффективности законодательства. В качестве данного механизма выступает мониторинг законодательства, который представляет собой современный инструмент обеспечения качества разрабатываемых в стране законодательных актов и способствует совершенствованию эффективности правовой системы государства.
Несмотря на то, что мониторинг законодательства представляет собой относительно новое явление, данный правовой институт получает все большее расширение, постоянно развивается и совершенствуется. Данный институт был сформирован по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Официальное правовое закрепление и регулирование мониторинга законодательства и правоприменительной практики было предусмотрено в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Во исполнение данного указа Правительством
Российской Федерации разработано Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Данными правовыми актами закреплены обобщенные принципы, механизмы регулирования мониторинга законодательства и правоприменительной практики, определены основные цели данного института, субъекты, уполномоченные осуществлять правовой мониторинг, объекты мониторинга. Кроме этого, данными правовыми актами закреплены вопросы разработки и реализации планов на последующий год по проведению мониторинга законодательства и правоприменения, а также процедура предоставления доклада о мониторинговых результатах. При этом регионы в последующем разрабатывают и приметают собственные нормативно-правовые акты, которыми регулируются вопросы организации и проведения мониторинга законодательства и правоприменения. Например, такой закон принят в Республике Башкортостан от 29 мая 2012 г. № 533-з «О мониторинге законов Республики Башкортостан», в Калужской области от 28 марта 2013 г. № 407-03 «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Калужской области», Московской области от 4 мая 2012 г. № 46/2012-03 «О правовом мониторинге в Московской области» и прочих субъектах государства.
В настоящее время не имеется исчерпывающего и полного законодательного регулирования реализации мониторинговых процедур, не предусмотрены правовые основы сбора, анализа, сравнения и оценки правовой информации о состоянии законодательства государства. Кроме этого, не со-
всем понятные направления использования государственными органами власти результатов проведенного мониторинга. Ученые сходятся во мнении, что на современном этапе развития мониторинг законодательства не способен предоставить полную и объективную информацию об эффективности законодательного массива в стране. В настоящее время в Российской Федерации не имеется единого официального банка данных правовой информации, который включал бы в себя всю систему законодательных актов, необходимую и полную аналитическую информацию о них, что является значительным пробелом в системе государственного управления, существенно затрудняет процесс совершенствования правотворчества в стране.
Снижению эффективности осуществления мониторинга законодательства способствуют также отсутствие общепринятых теоретических и научных концепций по определению объектов и субъектов мониторинга, распределения между ними полномочий, прав и обязанностей, не имеется научно разработанной концепции о структуре мониторинга. Из этого следует, что остро встает проблема совершенствования взаимодействия и сотрудничества государственных органов власти, власти субъектов Федерации при реализации мониторинга, устранения проблем реализации мониторинга законодательства, совершенствования правовой основы регулирования данного института. Это обуславливается тем, что именно мониторинг законодательства способствует совершенствованию всей правовой системы государства, призван способствовать совершенствованию правотворчества в Российской Федерации, устранению коллизионных норм в системе Федерального и регионального законодательства, а также законодательства муниципальных образований, формированию полной информации и учета общественного мнения в правотворческом процессе.
Для наиболее полного представления понятия и сущности мониторинга законодательства требуется проанализировать
общие теоретические концепции, предложенные учеными при изучении данного института.
В юридической литературе имеется множество дефиниций, подходов и теоретических концепций к определению категории «мониторинг законодательства». Зачастую можно встретить такие понятия, как правовой мониторинг, мониторинг правового массива и пространства, мониторинг законодательства и правоприменения, коллизионный мониторинг и прочие категории.
В отечественной юридической науке на сегодняшний день сложились следующие подходы к определению мониторинга законодательства: технологический, системно-информационный, деятельностный, институциональный, доктринальный, комплексный.
С точки зрения технологического подхода мониторинг законодательства может рассматриваться как технология модернизации всей правовой системы, либо отдельных элементов. При этом мониторинг законодательства включает в себя отдельные технологические приемы, способы, средства.
Системно-информационный подход определяет мониторинг законодательства с точки зрения возможности оценки жизненного цикла законодательного акта в качестве последующего использования всей накопленной информации с целью дальнейшего анализа и оценки состояния правовой системы государства для разработки необходимых рекомендаций по ее совершенствованию.
С точки зрения деятельностного подхода мониторинг законодательства рассматривается в качестве реализации юридической деятельности. Так, Н. Н. Черногор рассматривал мониторинг законодательства и правоприменения в качестве непрерывный деятельности отдельных субъектов, уполномоченных осуществлять наблюдение, анализ и производить оценку качества принятых законодательных актов, практики применения норм правовых актов, эффективности правового регулирования соответствующих правоотношений. Мониторинг
законодательства и правоприменения в данном случае также рассматривается, как действенный механизм совершенствования правотворчества и правоприменительной деятельности [1, с. 156]. Из этого следует, что мониторинг законодательства призван восполнить систему правового регулирования недостающими нормами, исключить из нее противоречивые нормы.
Так, заместитель прокурора Свердловской области обратился в Арбитражный суд с исковым заявлением, в котором требовал признать незаконными бездействия администрации Сысертского городского округа. В исковом требовании заместитель прокурора обозначил, что в результате мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования, проведенного органами прокуратуры, было установлено отсутствие нормативного акта, декларирующего специфику организации и проведения контроля муниципальными органами власти в сфере недропользования, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». В результате судебного разбирательства судебным органом были признаны неправомерными бездействия администрации, а исковое требование помощника прокурора было удовлетворено. На администрацию Сысертского городского округа были возложены обязательства по разработке и принятию соответствующего правового акта, регулирующего вопросы осуществления муниципального контроля за пользованием и охраной недр [2].
Как видно из материалов судебной практики, мониторинг законодательства и правоприменительной деятельности позволяет выявить пробелы законодательства, неполноту правового регулирования, отсутствие правовых актов, регулирующих отдельные виды правоотношений.
Институциональный подход рассматривает мониторинг законодательства в качестве системы норм, организаций, общественно-гражданских явлений, которые призваны способствовать повышению эффективности правового регулирования общественных
правоотношений, совершенствованию законодательства, правотворчества, правоприменительной практики и всей правовой системы Российской Федерации. Так, Ю. А. Тихомиров рассматривал мониторинг законодательства с точки зрения информационно-аналитического института, который способствует установить обратную связь между законодателем и гражданами государства [3, с. 15].
Мониторинг законодательства при док-тринальном подходе характеризуется как научная категория. С точки зрения данного подхода мониторинг включает в себя систему обобщенных положений, которые образуют новый раздел в юридической науке, включающий в себя соответствующие составные элементы:
- концепция мониторинга законодательства;
- определение места и роли мониторинга законодательства и правоприменительной практики в процессе правового развития Российской Федерации;
- технология мониторинга законодательства;
- средства внесения корректив в действующее законодательство;
- разработка политики прогнозирования развития правовой системы.
Необходимость разработки научной концепции может рассматриваться как действенный способ формирования полного и всеобъемлющего понимания понятия и значения такого масштабного и сложного механизма, как мониторинг законодательства. Мониторинг законодательства может рассматриваться как правовое явление, интегрирующее в себе современные государственные и гражданско-правовые институты, призванные разрабатывать и реализовывать контрольные мероприятия в сфере применения норм права, разрабатывать механизм совершенствования законодательства, используя при этом соответствующий набор методов, способов инструментария и пр.
Таким образом, мониторинг законодательства может рассматриваться в качестве
юридической деятельности, основу который образует сбор, анализ и оценка действующего законодательства и его эффективности, практики применения норм и степени уре-гулированности общественных правоотношений. Данный правовой институт можно использовать для изучения правосознания отдельных субъектов, для формирования действенных механизмов борьбы с коррупцией в стране, для реализации антикоррупционной экспертизы федерального, регионального и муниципального уровня, для внесения корректив в систему правоприменения, что в конечном итоге будет способствовать укреплению законности в стране. Так, по результатам проведенного мониторинга правовых актов Федеральной антимонопольной службой по Карачаево-Черкесской Республике была выявлена противоречивость антимонопольному законодательству правовых актов мэрии муниципального образования г. Черкесска. Со стороны Федеральной антимонопольной службы в отношении мэрии были вынесены решения от 24 июля 2013 г. и предписания от 24 июля 2013 г. № 26 об устранении противоречивости актов [4].
При более подробном исследовании данного института можно обнаружить разграничение между правовым мониторингом и мониторингом законодательства. Так, А. А. Невеселов в своем исследовании подчеркивает, что мониторинг права представляет собой соответствующую деятельность, направленную на исследование развития прав человека, на анализ гарантий и механизма обеспечения соблюдения прав и законных интересов личности, исследование приемов, способов и процедур, которые характеризуют эффективность реализации системы защиты прав человека [5, с. 15]. Мониторинг законодательства представляет собой юридическую деятельность, в основании которой находится оценка действующего законодательства, наблюдение и анализ системы права и ее элементов, отображающая взаимодействие приемов, способов и процедур, которые выступают в качестве характеристик специфики технологии и системы ее осуществления.
В. Л. Негробов подчеркивает, что мониторинг законодательства может быть рассмотрен как исследование информации о действующем в стране законодательстве, по предусмотренным ориентиром, исследование системы законодательства при помощи уникальных методов научного познания [6, с. 19]. Данная юридическая деятельность направлена на анализ полученной информации, а также комплекса правоприменительной практики в стране.
Важно обозначить, что правовой мониторинг, в отличие от мониторинга законодательства, представляет собой непрерывное исследование и оценку законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой, с учетом мнения государственных органов власти, правоохранительных органов, уполномоченных по правам человека, Общественной палаты, а также институтов гражданского общества, научных, общественных организаций, средств массовой информации [7, с. 34].
Обобщая основные концепции и теоретические подходы к определению понятия мониторинга законодательства, можно сформулировать следующее определение. Мониторинг законодательства представляет собой систему информационных наблюдений, которая позволяет проанализировать и оценить эффективность законотворческой деятельности, оценить качество правового массива, функционирующего в государстве, проанализировать эффективность законодательного регулирования и практического применения норм права.
Таким образом, мониторинг законодательства представляет собой относительно новое явление в правовой системе России. Тем не менее, данный правовой институт получает все большее расширение, постоянно развивается и совершенствуется. Мониторинг законодательства является эффективным средством формирования сбалансированного регулирования общественных правоотношений, действенным механизмом развития отраслевых институтов законодательства, формирования системности в оценке практики применения законодательства. Данный пра-
вовой институт также рассматривается учеными как эффективный способ обеспечения взаимодействия органов государственной
власти, институтов гражданского общества при решении проблем функционирования правовой системы Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Желдыбина Т. А. О значении мониторинга как самостоятельного правового института // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 1. С. 34-41.
2. Невеселов А. А. Государственная политика, мониторинг права и законодательства : понятие, соотношение. Ростов-на-Дону : Изд-во СКАГС, 2019. 39 с.
3. Негробов В. Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики : общетеоретический аспект : автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Владимир, 2008. 25 с.
4. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2017 г. № 17АП-16709/2017-АК по делу № А60-34608/2017 // СудАкт : Судебные и нормативные акты РФ. URL: https:// sudact.ru/arbitral/doc/4XWtpylsiBoO/ (дата обращения: 01.10.2021).
5. Постановление от 17 марта 2014 г. по делу № А25-1513/2013 Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд (16 ААС) // СудАкт : Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/ doc/WO 1 rIKtTlVHX/ (дата обращения: 01.10.2021).
6. Тихомиров Ю. А. Эффективность закона и экономика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. С. 5-16.
7. Черногор Н. Н. Правовой мониторинг : актуальные проблемы теории и практики. М. : Изд-во Международного юридического института, 2010. 232 с.
О Чернова Э. Р.
