CC BY
21Магдилов М.М., Кадиева М.А. Проблемы совершенствования системы мониторинга законодательства в современной России
УДК 340.1
Б01: 10.21779/2500-1930- 2017-32-3-122-127 М.М. Магдилов, М.А. Кадиева
Проблемы совершенствования системы мониторинга законодательства
в современной России
Дагестанский государственный университет; Россия, 367001, г. Махачкала, ул. М. Га-джиева, 43а; maglar@mail.ru, kadievamalika@gmail.com
В современный период наличие существенных недостатков российского законодательства актуализирует значение института мониторинга законодательства. В статье подчеркивается значение мониторинга законодательства для современного процесса правотворчества и совершенствования законодательства и в целом правовой системы. При этом правотворчество, законодательство, правовая система призваны соответствовать закономерностям, не только действующим в правовой сфере, но и отражающим реальные свойства и связи, имеющие место в обществе и государстве. Мониторинг законодательства имеет целью принятие нормативных актов, соответствующих требуемым стандартам формальной определенности и ведущих к позитивным изменениям в жизни общества. Признается целесообразным на основе данных проводимого мониторинга составление прогнозов динамики и путей дальнейшего развития законодательства. Большое внимание уделяется разработке новых форм осуществления мониторинга законодательства, которые стали возможны в силу развития современных информационных технологий для активизации взаимодействия гражданского общества и власти. Авторами делается вывод о необходимости совершенствования методик проведения мониторинга законодательства в современной России и даются практические рекомендации по его совершенствованию.
Ключевые слова: мониторинг законодательства, нормативный правовой акт, качество законодательства, правотворчество, правоприменение, правовая система, информационные технологии.
В последние годы усиливается внимание к проблемам, связанным с анализом и прогнозными оценками состояния российского законодательства. Стремительные темпы развития правовой системы России после введения новой Конституции Российской Федерации 1993 года и нормативно-правовых актов, принятых впоследствии, привели к значительному увеличению коллизий и противоречий в российском законодательстве как между федеральными нормативно-правовыми актами, обладающими одинаковой юридической силой, так и между федеральным законодательством и законодательством субъектов России [13, с. 42]. Нарушения правил юридической техники в действующем законодательстве, пробелы во всех сферах жизнедеятельности и во всех отраслях права требуют незамедлительного выявления и устранения.
Для динамичного и устойчивого развития правовой системы России необходимо повышать качество российского законодательства, поэтому существует острая необходимость в установлении соответствия и внутренней согласованности между российским законодательством, а также нынешней действующей государственно-правовой системой и соответствующими общественными отношениями [8, с. 11].
Мониторинг законодательства является одним из современных инструментов обеспечения качества принимаемых нормативно-правовых актов, эффективности правовой системы России.
В последние 15 лет в России проводится множество конференций и «круглых столов», на которых обсуждаются проблемы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Среди них можно выделить организуемые Советом Федерации Федерального Собрания РФ научные конференции, направленные на повышение качества законодательной деятельности; использование результатов мониторинга в деятельности органов государственной власти; разработку системы организационного обеспечения совершенствования мониторинга в Российской Федерации; рассмотрение методик и результатов отраслевого правового мониторинга.
Важную роль играют также ежегодные доклады Совета Федерации, являющиеся итоговой формой подведения результатов совместной деятельности Совета Федерации с органами конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Они определяют перспективы и практические формы дальнейшего развития диалога власти и общества в процессе реализации стратегии правового развития.
Актуальность совершенствования мониторинга законодательства обусловлена, во-первых, тем, что он «является инструментом обеспечения эффективности нормативно-правовых актов и практики их применения, позволяющим увидеть современное состояние законодательства, действительную картину его работы, оценить качество правового регулирования и выяснить причины, тормозящие достижение поставленных целей» [4, с. 12]. Во-вторых, в настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует должное нормативное правовое закрепление проведения правового мониторинга, что затрудняет его и обуславливает особую актуальность поставленной проблемы.
В настоящее время в России пока нет Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, поэтому в современной юридической науке также отсутствует единый подход к определению правового мониторинга. Анализ научных публикаций позволяет сделать вывод о том, что мониторинг законодательства рассматривается и воспринимается и как вид юридической деятельности, и как функция государственных органов, и как элемент государственной политики, и как метод осуществления государственного контроля.
Например, по мнению Т.И. Боровковой и И. А. Морева, мониторинг законодательства - это контроль за созданием, принятием и введением в действие нормативных правовых актов [6, с. 14]. Некоторые исследователи определяют мониторинг законодательства как диагностику системы законодательства, а также как сопоставление реально существующего и действующего законодательства с эталоном-стандартом [7, с. 108]. Большинство авторов определяют мониторинг законодательства как выявление, анализ, обобщение и оценивание степени отклонений в системе законодательства и их предпосылок [3, с. 20; 5, с. 58; 12, с. 199; 14, с. 118]. Анализируя множество различных определений мониторинга законодательства, С.Р. Бекишиева отмечает, что все исследователи сходятся во мнении по поводу его значения как эффективного способа контроля за качеством нормативно-правовых актов, а также инструментом выработки предложений по совершенствованию законодательства, повышения его качества и эффективности правовой системы в целом [4, с. 9].
Согласно Положению «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657, мониторинг представляет собой комплексную деятельность, которую должны
осуществлять федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов России. Органы исполнительной власти в меру полномочий ведут деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке правовой информации для обеспечения принятия и издания, изменения или признания утратившими силу законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации [1].
Совершенствование мониторинга законодательства в Российской Федерации предполагает решение ряда практических проблем его проведения.
Во-первых, наличие существенных недостатков российского законодательства признано на самом высоком уровне власти. Ежегодно Министерством юстиции Российской Федерации готовится и передается на утверждение Президенту Российской Федерации план проведения мониторинга законодательства на следующий год. На основе плана проведения мониторинга законодательства Совет Федерации РФ ежегодно готовит доклад, в котором выявляется степень реализации мониторинга законодательства, рост формального нормотворчества, то есть количество принятых в году нормативно-правовых актов, а также соответствие принятых нормативно-правовых актов определенным принципам и критериям.
Так, Совет Федерации РФ в своем докладе отметил наиболее существенные недостатки принятых в 2016 г. нормативно-правовых актов:
- попытка законодательного органа внести изменения в совокупность разрозненных законодательных актов в одном законе;
- отсутствие должного внимания к различным сферам отношений на стадии подготовки нормативно-правового акта;
- множественность законодательных актов, регулирующих одну и ту же сферу отношений, что приводит к загромождению массива действующего законодательства, разночтению правовых актов, а порой проявлению такого негативного последствия, как прямое противоречие между нормами разных законодательных актов;
- появление большого массива отсылочных норм в принятых законодательных актах;
- отсутствие права законодательной инициативы у прокуратуры РФ на федеральном уровне [2].
На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что недостаточно полная и комплексная работа законодателя на стадии подготовки и принятия законодательных актов свидетельствует о необходимости проведения мониторинга законодательства не только в отношении ранее принятых нормативно-правовых актов, но и в отношении только что принятых актов, что приводит к дополнительным ресурсозатратам из федерального бюджета РФ. Представляется целесообразным на основе данных проводимого мониторинга составление прогнозов динамики и путей дальнейшего развития законодательства.
Во-вторых, одним из основных вопросов в сфере организации системы мониторинга законодательства является четкое определение перечня органов, обладающих полномочиями проведения мониторинга, и пределов их полномочий. В настоящее время круг участников мониторинга чрезвычайно обширен, но на уровне законодательства нет четкого распределения сферы деятельности каждого из них.
В. Л. Негробов и группа исследователей считают, что практически все органы федеральной власти, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах своих компетенций должны осуществлять постоянный мониторинг законодательства, предварительно разграничив предметы ведения. Также высказывалось мнение
о необходимости создания координирующего центра, который должен объединить в себе все усилия участников мониторинга законодательства [10, с. 69].
Однако мы не можем согласиться с вышеизложенным мнением. Множество категорий субъектов и участников мониторинга законодательства затрудняют методику его проведения. На наш взгляд, мониторинг законодательства не может быть эффективно проведен, если он осуществляется исключительно внутри каждой конкретной системы. Считаем, что было бы целесообразным создание отдельного органа, который занимался бы только мониторингом законодательства, что наряду с более полным, всесторонним и объективным рассмотрением и анализом законодательства РФ дало бы возможность своевременного устранения коллизий и пробелов в законодательстве, а также (что является немаловажным) позволило бы сократить расходы федерального бюджета на проведение мониторинга.
Обоснованной представляется точка зрения Е.Н. Никифоровой, что «у правового мониторинга должен быть официальный статус одного из видов государственной деятельности, функции органов власти» [11, с. 164]. На наш взгляд, это будет способствовать созданию новой модели государственного управления, открытой для институтов гражданского общества, понятной для каждого гражданина, а также повысит качество законодательства в его воздействии на качество жизни населения.
В-третьих, в информационном обществе важно применять соответствующие технологии для проведения мониторинга российского законодательства. На наш взгляд, для того чтобы мониторинг законодательства стал комплексным механизмом оперативной оценки действующего законодательства, необходимо прежде всего использование сетевых технологий, а именно:
- организация постоянно действующего интернет-форума, посвященного общественному обсуждению законодательства по различным его отраслям;
- систематическое размещение в Интернете доступных комментариев законов, бесплатных правовых консультаций, направленных на информирование населения о состоянии законодательства;
- создание в электронных средствах массовой информации постоянных рубрик, специально посвященных указанным вопросам;
- обеспечение совместимости баз мониторинга законодательства с системами баз данных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также с системами правовой информации, действующими в России, такими, как «Консультант» и «Гарант».
Использование информационных технологий при проведении мониторинга законодательства позволяет обеспечить его эффективность, поскольку в этом случае достигаются полнота и точность исследования нормативно-правового массива, появляется возможность учета комментариев специалистов-экспертов, пожеланий граждан, которые впоследствии могут быть использованы в законопроектной деятельности субъектов законодательной инициативы [9, с. 65]. Важно также отметить, что использование информационных технологий при проведении мониторинга законодательства обеспечивает диалог власти и гражданского общества в решении важнейших общественных проблем и становление правового мониторинга не только как государственной, но и общественной деятельности.
Таким образом, система мониторинга российского законодательства в настоящий момент нуждается в совершенствовании, а именно:
- создании отдельного государственного органа, обладающего единоличными полномочиями проведения мониторинга законодательства;
- более тщательном проведении оперативного мониторинга в течение первого года действия нормативно-правовых актов Российской Федерации;
- разработке новых форм осуществления мониторинга, которые стали возможны в силу развития современных информационных технологий, и для использования официальных порталов и сайтов органов публичной власти в целях активизации взаимодействия гражданского общества и власти.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2014 № 529) // Режим доступа: http://www.consultant.ru/document (дата обращения 22.11.2016).
2. О результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ. - М., 2016 // Режим доступа: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения 27.02.2017).
3. Абрамова А.И. Правоприменительная практика и ее влияние на развитие законодательства // Журнал российского права. - 2015. - № 12 (228). - С. 18-27.
4. Бекишиева С.Р. Роль правового мониторинга в реализации функций правовой системы // История государства и права. - 2011. - № 12. - С. 9-12.
5. Бондарев Р.В. Проблемы проведения мониторинга законодательства Российской Федерации // Юридическая мысль. - 2015. - № 6. - С. 57-62.
6. Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования. Ч. 1. Теоретические аспекты: учебное пособие. - Владивосток, 2004. - 150 с.
7. Дерхо Д.С. Конституционный мониторинг в механизме конституционного пра-вообразования // Евразийский юридический журнал. - 2014. - № 10 (77). - С. 108-114.
8. Курдюк Г.П. О проблемах и перспективах развития российского законодательства // Вестник Краснодарского университета МВД России. - 2015. - № 4. - С. 11-15.
9. Морозов А.В. Мониторинг законодательства и правоприменения в информационно-правовом пространстве // Мониторинг правоприменения. - 2012. - № 4. -С. 63-65.
10. Негробов В.Л. Роль мониторинга законодательства в совершенствовании законотворчества парламента // Юридическая мысль. - 2008. - № 4. - С. 66-70.
11. Никифорова Е.Н. Правовой мониторинг как комплексный механизм оперативной оценки действующего законодательства // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. - 2013. - № 13. - С. 157-165.
12. Полящук Н.А. Методологические подходы к пониманию правового мониторинга // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. - 2016. - Т. 1, № 9. - С. 196-203.
13. Рагимов А. Т., Исамагомедов А.М. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. - 2016. - № 3. - С. 42-46.
14. Тирских М.Г. Проблемы осуществления мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации, сравнительного анализа и практического использования его результатов // Сибирский юридический вестник. - 2014. - № 3. - С. 117-121.
Поступила в редакцию 12 апреля 2017 г.
UDC 340.1
DOI: 10.21779/2500-1930- 2017-32-3-122-127
Problems of improving the legislation monitoring system in modern Russia
M.M. Magdilov, M.A. Kadieva
Dagestan State University, Russia, 367001, Makhachkala, M. Gadzhiev st., 43 a; mag-lar@mail.ru, kadievamalika@gmail.com
Nowadays, the existence of significant deficiencies in Russian legislation actualizes the importance of the institution of monitoring legislation. The article highlights the importance of monitoring legislation for the modern process of lawmaking and the improvement of legislation and the legal system as a whole. At the same time, lawmaking, legislation, and the legal system are designed to correspond to laws that not only operate in the legal sphere, but also reflect the real properties and connections that take place in society and the state. The monitoring of legislation is aimed at the adoption of normative acts that meet the required standards of formal certainty and lead to positive changes in the life of society. It is considered appropriate to draw up forecasts of the dynamics and ways of further development of the legislation based on the monitoring data. Much attention is paid to the development of new forms of monitoring legislation that have become possible due to the development of modern information technologies to enhance the interaction of civil society and government. The authors conclude that it is necessary to improve the methods for monitoring legislation in modern Russia and give practical recommendations for its improvement.
Keywords: monitoring of legislation, normative legal act, quality of legislation, law-making, law enforcement, legal system, information technologies.
Received 12 April, 2017
