CC BY
172
УДК 349.6; 34.07
Р.Н. Салиева
Институт проблем экологии и недропользования АН РТ, sargus6@yandex.ru
мониторинг состояния недр:
вопросы законодательного обеспечения
Проведен анализ законодательства, регламентирующего порядок проведения мониторинга состояния недр в Российской Федерации, выявлены вопросы законодательного обеспечения в сфере создания фонда данных государственного экологического мониторинга. Сформулированы предложения по актуализации и совершенствованию законодательного обеспечения мониторинга состояния недр.
Ключевые слова: государственный экологический мониторинг; состояние недр; фонд данных государственного экологического мониторинга.
Вопросы осуществления экологического мониторинга в современных условиях состояния окружающей среды остаются актуальными. Например, по данным государственного отчета на территории России в результате государственного мониторинга состояния недр, выявлено 6548 участков загрязнения подземных вод, в том числе 3472 участка связаны с загрязнением подземных вод на водозаборах хозяйственно-питьевого назначения, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины с производительностью менее 1.0 тыс. м3/сут. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля объема загрязненных вод не превышает 5-6% общей величины их использования для питьевого водоснабжения населения (Государственный доклад..., 2011).
В целях обеспечения экологических прав, закрепленных в Конституции, государству необходимо осуществлять мероприятия по наблюдению за состоянием окружающей среды и принимать необходимые меры для поддержания экологически безопасного состояния природы. В этих целях проводится постоянный мониторинг. Мониторинг (от лат. monitor - напоминающий, надзирающий) - наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью человека (Большой энциклопедический словарь,1991).
Государственный экологический мониторинг регламентируется на уровне законов, а также в подзаконных нормативных правовых актах. В связи с изменениями, внесенными в Закон РФ «Об охране окружающей среды» по вопросам организации и проведения государственного экологического мониторинга, целесообразным представляется изучение нормативных правовых актов и правоприменительной практики в указанной сфере. В статье анализируются законодательство, правоприменительная практика, формулируются предложения, направленные на систематизацию нормативных правовых актов, регламентирующих
отношения, возникающие в сфере осуществления государственного экологического мониторинга состояния недр.
В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей среды» под государственным экологическим мониторингом (государственным мониторингом окружающей среды) понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.
В соответствии со статьей 5 Закона «Об охране окружающей среды» основные полномочия по организации и осуществлению мониторинга выполняют органы государственной власти Российской Федерации. Они устанавливают порядок осуществления государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), порядок организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга, формируют государственную систему наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечивают функционирование такой системы, а также устанавливают порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, перечень видов включаемой в него информации, порядок и условия ее представления, а также порядок обмена такой информацией.
В порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в осуществлении государственного экологического мониторинга с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга.
Получаемая в процессе мониторинга информация образует Единую систему государственного экологического мониторинга. Как определено в законе, Единая система государственного экологического мониторинга включает в себя 15 подсистем (государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды; государственного мониторинга атмосферного воздуха; государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации и др.), в том числе включает и подсистему государственного мониторинга состояния недр.
Наблюдение за состоянием недр является важной задачей государства - собственника недр - в области охраны и рационального использования недр, а также прогнозирования происходящих в них процессов.
Статья 36.2 Закона РФ «О недрах», введенная Федеральным законом от 21.11.2011 № 331-ф3, согласована со статьей 63.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и закрепляет правило о том, что государственный мониторинг состояния недр является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
Государственный мониторинг состояния недр осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации установлен в Приказе МПР РФ от 21.05.2001 № 433 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации». Отдельные правила ведения мониторинга установлены в ведомственных актах. Например, в Постановлении Федерального горного и промышленного надзора России от 4 февраля 2002 г. № 8 «Об утверждении Правил промышленной безопасности при освоении месторождений нефти на площадях залегания калийных солей» определено, что на территории разрабатываемых месторождений нефти мониторинг состояния недр, включающий гидрогеологические исследования, инструментальные наблюдения за сдвижением земной поверхности, контроль изменения геомеханического и геодинамического состояния недр, проводится за счет средств недропользователя. При этом научно-исследовательские работы по проблемам совместного освоения месторождений нефти и калийных солей, а также оценке влияния техногенных факторов на недра, выполняемые за счет государственных средств, осуществляются в установленном порядке.
Необходимо обратить внимание на то, что вышеназванные подзаконные нормативные правовые
акты были приняты до введения общего порядка осуществления государственного экологического мониторинга и формирования Единой системы государственного экологического мониторинга. В связи с этим необходимо сформулировать в вышеназванных актах современные правила исходя из того, что государственный мониторинг состояния недр является частью (подсистемой) государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
В целях выявления системных связей между государственным экологическим мониторингом и мониторингом состояния недр как его составной части целесообразно определить общие положения об осуществлении государственного экологического мониторинга. Общий порядок осуществления государственного экологического мониторинга установлен Постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 № 681. В нем, в частности, определено, что работы по организации и функционированию единой системы мониторинга координирует Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а создание и функционирование наблюдательных сетей и информационных ресурсов (государственного фонда данных государственного экологического мониторинга) в рамках подсистем осуществляют соответствующие федеральные министерства и ведомства. В части государственного мониторинга состояния недр полномочия по созданию и функционированию наблюдательных сетей и информационных ресурсов осуществляет Федеральное агентство по недропользованию.
В настоящее время в российском законодательстве создается правовая основа организации и функционирования эффективной системы мониторинга состояния недр. Например, в Распоряжении Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» отмечено определяющее значение государственного сектора геологической отрасли, который призван обеспечивать выполнение государственного мониторинга состояния недр. В целях обеспечения комплексного геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации на основе передовых геологических, геофизических и геохимических технологий, государственного мониторинга состояния недр на базе ОАО «Центргеология» было образовано ОАО «Росгеология», 100% акций которого находится в федеральной собственности.
Необходимо отметить, что государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (далее в тексте используется сокращенное на-
звание - государственный фонд), создаваемый при проведении мониторинга, в целом и его подсистемы, создаваемые на основе мониторинга в отдельных сферах (например, в сфере мониторинга состояния недр, состояния атмосферного воздуха и т.д.), имеют специальный правовой режим.
Во-первых, государственный фонд является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку и анализ данных в соответствии с законодательством об охране окружающей среды, природоресурсным законодательством, а также включающей в себя комплекс таких данных, как: данные, содержащиеся в базах данных подсистем единой системы мониторинга; результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора; данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В целях формирования государственного фонда министерства и ведомства предоставляют необходимую информацию. В частности, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) предоставляет информацию, полученную при осуществлении государственного мониторинга состояния недр: результаты наблюдений за состоянием недр; результаты учета состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения; результаты анализа и оценки состояния недр по результатам наблюдений; прогноз развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр.
Во-вторых, информация, содержащаяся в государственном фонде как в государственной информационной системе, относится к государственным информационным ресурсам. Правовой режим информационных ресурсов (порядок создания, использования) определяется законодательством об информации, информационных технологиях и о защите информации (Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ). В связи с этим в сфере право реализации ив сфере законодательного обеспечения возникают вопросы, связанные с правом на информацию и с доступом к информации; вопросы обеспечения конфиденциальности информации, предоставления информации, распространения информации, а также вопросы, связанные с вводом в эксплуатацию информационной системы в целом как объекта отношений. Для успешного разрешения указанных проблем необходимо создание непротиворечивой правовой основы, в которой нормы экологического, информационного законодательства, а также законодательства о недрах и недропользовании были бы
взаимосвязаны и объединены единой понятийной основой.
Оптимальное законодательное обеспечение может быть сформировано с учетом опыта правового обеспечения в зарубежных государствах. Наиболее эффективным представляется норвежский опыт создания юридических механизмов, особенно учитывающих специфику нефтяной отрасли на всех уровнях администрирования. Так, отношения, связанные с предоставлением информации, урегулированы таким образом, чтобы имелся доступ должностных лиц к информации и документации компаний. Как отмечает директор проекта по международному сотрудничеству Норвежского нефтяного директората Стэйнар Нье (2007), «в норвежском нефтяном законодательстве предусмотрены требования к владельцам лицензий и операторам проектов, касающиеся предоставления необходимой информации».
Здесь можно привести также пример законодательного определения объектов мониторинга в сфере недропользования, который сложился в законодательстве стран СНГ. Так, например, в целях осуществления мониторинга недр Кабинет Министров Республики Узбекистан утвердил Положение о порядке осуществления мониторинга недр Республики Узбекистан, в котором содержатся понятие мониторинга состояния недр, цель и задачи мониторинга, структура мониторинга, порядок ведения мониторинга. В пункте 6 названного положения определено, что объектами мониторинга являются экзогенные и эндогенные процессы, подземные воды (включая термальные и минеральные), перспективные участки и месторождения всех видов полезных ископаемых, сейсмически активные районы и районы развития экзогенных геологических процессов. А согласно пункту 8 структура системы мониторинга состоит из следующих подсистем: подземные воды; опасные экзогенные геологические процессы; эндогенные геологические процессы; перспективные участки и месторождения твердых полезных ископаемых и углеводородного сырья; участки недр, используемые для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.
В Модельном кодексе о недрах стран СНГ в статье 34 содержится определение государственного мониторинга недр как системы регулярных наблюдений за состоянием недр с целью своевременного выявления изменений в их состоянии, оценки этих изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений. В Модельном кодексе предлагается в законодательстве о недрах государств предусма-
тривать следующие положения, направленные на регулирование отношений по мониторингу за состоянием недр: включать в содержание лицензии на пользование недрами условия выполнения установленных законодательством государства, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, горно-экологическому мониторингу, технологии производства и безопасному ведению работ (ст. 78); устанавливать в лицензии на добычу твердых полезных ископаемых, нефти и газа условия отбора подземных вод при разработке месторождений, а также определять условия проведения геоэкологического мониторинга в соответствии с установленным порядком в пределах предоставленного участка недр и зоны влияния эксплуатации объекта (ст. 83); оговаривать условия проведения мониторинга подземных вод и сроки передачи информации в систему государственного мониторинга геологической среды (ст. 84); относить к основаниям для прекращения, приостановления или ограничения действия лицензии наряду с другими основаниями также и такое основание, как систематическое нарушение пользователем недр правил пользования недрами и их охраны, а также охраны и мониторинга окружающей природной среды, установленных действующим законодательством, стандартами (лимитами, правилами, нормами), включая правила консервации предприятий (ст.102); предусмотреть создание горно-экологического мониторинга для прогноза и контроля состояния природной среды в районах длительно и интенсивно разрабатываемых и крупномасштабно осваиваемых месторождений углеводородов, углей, руд, драгоценных камней и металлов (ст.139); устанавливать дополнительные требования к осуществлению прогнозной оценки техногенных воздействий на окружающую природную среду в районе проектируемого горного предприятия и иного объекта недропользования, в том числе предусматривать проведение дополнительного мониторинга (ст. 180).
При обосновании целесообразности внесения дополнений в систему мониторинга состояния недр необходимо учесть также высказанные в литературе предложения о создании единой информационной системы «Мониторинг недропользования», включающей такие блоки информации, как: о состоянии недр; о государственном геологическом изучении недр; о разработке недр (Стратегия..., 2009).
В правоприменительной сфере отсутствие норм о правах и обязанностях участников в сфере осуществления мониторинга приводит к
спорным ситуациям. Например, непредставление предприятием «Гидроспецгеология» первичной документации по проводимым работам по мониторингу состояния недр послужило основанием для составления управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования акта от 18.03.2008 № 0.3/02 о невыполнении обязанностей. Предприятие заявило требования о признании недействительными распоряжения управления от 18.02.2008 № 26 и акта проверки управления от 18.03.2008 № 0.3/02. Определением ВАС РФ от 29.01.2009 № 17602/08 по делу № А73-3892/2008-29 в передаче дела по заявлению о признании недействительными актов уполномоченного органа для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как обязанность пользователей недрами представлять контролирующему органу документы, относящиеся к предмету проверки, установлена п. 14 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного актом Правительства РФ от 12.05.2005 № 293, однако такая обязанность заявителем не была исполнена.
Выводы
1. В целях регулирования порядка взаимодействия органов исполнительной власти при осуществлении мониторинга целесообразно было бы принятие соответствующих административных регламентов взаимодействия органов государственного мониторинга в случаях пересечения их полномочий.
2. Установления взаимной согласованности требуют и нормы законодательства, определяющие виды мониторинга состояния недр и полномочия соответствующих органов власти и управления и других участников отношений в сфере осуществления мониторинга, т.к. на уровне закона виды мониторинга и полномочия участников отношений в сфере осуществления мониторинга не определены. Также целесообразно определить в Законе «О недрах» полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере организации и осуществления мониторинга за состоянием недр на федеральном, региональном, территориальном (административно-территориальном) уровнях и определить права и обязанности недропользователей при осуществлении объектного (локального) мониторинга за состоянием недр. В частности, целесообразно было бы статью 11 Закона РФ «О недрах» дополнить нормой о включении в содержание лицензии на пользование недрами условия выполнения
установленных законодательством государства, стандартами (нормами, правилами) требований по горно-экологическому мониторингу.
3. В целях установления системных связей необходимо привести в соответствие с действующим законодательством нормы, содержащиеся в Приказе МПР РФ от 21.05.2001 № 433. В частности, целесообразно указать перечисленные в Постановлении № 681 виды информации, которые рассматриваются как подсистемы единой системы государственного экологического мониторинга.
4. В целях создания непротиворечивой согласованной системы представляется необходимым определить в законе объекты мониторинга, а также структуру (виды) мониторинга, систему наблюдений. Важно также определить субъектов, выполняющих работы (или услуги) по мониторингу состояния недр в зависимости от вида мониторинга. Следовало бы дополнить также правила о процедуре непосредственного оформления результатов мониторинга: режим наблюдений, каким образом фиксируются результаты мониторинга, ответственность в случае нарушения порядка осуществления мониторинга.
В целом следует отметить, что приведенные примеры законодательного обеспечения мониторинга состояния недр как части государственного экологического мониторинга свидетельствуют о целесообразности проведения систематизации нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере осуществления мониторинга, в целях актуализации, устранения противоречий и создания эффективной системы государственного мониторинга. Очевидно, что в этой сфере законодательного обеспечения требуется проведение специальных исследований, дополнительных научных работ, которые способствовали бы как научному обоснованию системы и содержания законодательного обеспечения в сфере осуществления мониторинга, так и созданию эффективной непротиворечивой законодательной основы.
Список литературы
1. Большой энциклопедический словарь. М., 1991. С. 831.
2. Государственный доклад Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году» // СПС Консультант Плюс.
3. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 апреля 1992 г. № 16. Ст. 834.
4. Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ. (Принят в г. Санкт-Петербурге 07.12.2002 Постановлением 20-8 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (часть 2). С. 5-218.
5. Нье С. Эффективность нефтяного администрирования // Проблемы привлечения инвестиций в освоение ресурсов нефти и газа / Матер. Междунар. научн. конф. Новосибирск: СНИИГГиМС, 2007. С. 34.
6. Определение ВАС РФ от 29.01.2009 № 17602/08 по делу N А73-3892/2008-29 // СПС «Консультант Плюс».
7. Приказ МПР РФ от 21.05.2001 N 433 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 33. 13.08.2001.
8. Постановление Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 (ред. от 10.07.2014) «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (вместе с «Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)») // Собрание законодательства РФ. 19.08.2013. N 33. Ст. 4383.
9. Положение о порядке осуществления мониторинга недр Республики Узбекистан // Собрание законодательства Республики Узбекистан. 19 мая 2014 г. № 20. ст. 225.
10. Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 4 февраля 2002 г. № 8 «Об утверждении Правил промышленной безопасности при освоении месторождений нефти на площадях залегания калийных солей» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 18 марта 2002 г. № 11.
11. Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 28.06.2010. № 26. Ст. 3399.
12. Стратегия государственного управления недропользованием в Российской Федерации (Практические предложения, подготовленные с применением приемов системного анализа). Тюмень, 2009.
13. Указ Президента РФ от 15.07.2011 № 957 (ред. от
02.11.2013) «Об открытом акционерном обществе «Росгео-логия» // Собрание законодательства РФ. 18.07.2011. № 29. Ст. 4423.
14. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от
12.03.2014) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 14.01.2002. № 2. Ст. 133.
15. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 05.05.2014, с изм. от 21.07.2014) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
R.N. Salieva. Mineral resources monitoring: issues of legislative support
The analysis of the legislation regulating the procedure for the state mineral resources monitoring in Russian Federation is carried out, issues of legislative support in creation of the state environmental monitoring data fund are studied. Proposals on actualization and improving of mineral resources monitoring legislative support are formulated.
Keywords: the state environmental monitoring; mineral resources monitoring; the state environmental monitoring data fund
