CC BY
54
МОНИТОРИНГ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РЕГИОНА
И. г. ХАЖАЕВ, соискатель
Всероссийская государственная налоговая академия министерства финансов российской Федерации,
г. москва
В статье рассматривается состояние системы учета государственной собственности в Российской Федерации и в субъектах РФ. Большое внимание уделяется анализу динамики системы мониторинга государственной собственности, созданной в 2000—2008 гг. под управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом и на основе этого анализа формируются предложения по совершенствованию системы мониторинга государственной собственности на региональном уровне. Значительное внимание уделяется необходимости не только учета собственности, но и оценки эффективности ее использования, на основании чего в статье предлагается построение двухуровневой системы мониторинга.
Ключевые слова: государство, экономика, мониторинг, собственность, недвижимость, эффективность, потенциал, сектор, регион, власть.
Важной задачей, необходимой для построения эффективной системы управления государственным сектором экономики любого региона Российской Федерации, является формирование системы показателей, позволяющих оценить эффективность государственных предприятий и создание комплексной базы данных по деятельности государственного сектора региона, связанной с общей базой данных по всей стране. Поскольку главной сферой деятельности государственного сектора является производство общественных благ, рыночные показатели для оценки успеха деятельности многих предприятий общественного сектора неприменимы или недостаточны. По мнению в прошлом аудитора Счетной палаты В. М. Игнатова1, в качестве подобных критериев могут исполь-
1 Эффективность управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации, по обеспечению
зоваться: обеспечение акционерным обществом (или любым хозяйствующим субъектом) интересов государства; коммерческое использование региональной собственности; социальная значимость предприятия. Однако до настоящего времени большинство регионов России не обеспечили четкого закрепления в уставах акционерных обществ указанных критериев, за исключением критерия «получение прибыли».
В общем виде систему показателей, которые подлежат постоянному контролю на региональном уровне, можно изложить в следующем виде: это размеры государственной региональной собственности в общем объеме собственности в регионе, количество государственных предприятий, организаций и учреждений в общей объеме предприятий и организаций, действующих на территории региона, показатели эффективности деятельности предприятий и учреждений.
Система мониторинга должна иметь двухуровневую структуру. Первый уровень — оценка размеров региональной собственности в целом и разбивка ее на формы собственности: частная, государственная федеральная, государственная региональная и муниципальная. Второй уровень — оценка эффективности использования региональной собственности (для системы мониторинга региона).
Что касается федерального уровня управления государственной собственностью, то в соответствии с федеральными нормативно-правовыми актами (реестр показателей экономической эффективности деятельности структур, относящихся к
поступлений дивидендов в федеральный бюджет в 2002-2003 годах. Аналитическая записка. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 7(79).
государственному сектору) с начала 2000 г. началось формирование подобной системы2.
Следует отметить, что постановлением Правительства РФ о введении реестра вводится четкое разграничение полномочий и ответственности: руководители предприятий и представители РФ в ОАО предоставляют данные, отраслевые органы (соответствующие ведомства) принимают, обрабатывают, анализируют и контролируют представленные данные по соответствующим отраслям и передают их в Росимущество (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом), территориальные органы собирают, обрабатывают, анализируют и контролируют данные по соответствующим территориям и передают их в Росимущес-тво (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом), которое ответственно за ведение федерального реестра.
В 2007 г. вышло постановление Правительства Российской Федерации «О совершенствовании учета федерального имущества» 3. Данным постановлением было утверждено очень важное и необходимое для комплексного учета федеральной собственности «Положение об учете федерального имущества». Во второй половине 2007 г. и в 2008 г., в соответствии с этим Положением, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом формируется реестр, в который включается все имущество, которым управляют или пользуются федеральные органы исполнительной власти (или его территориальные органы), иные органы федеральной государственной власти, федеральные государственные учреждения, федеральные автономные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия федеральные казенные предприятия, или иные юридические либо физические лица, которым федеральное имущество принадлежит на соответствующем вещном праве или в силу закона. Фактически это
2 См.: постановление Правительства РФ. от 11 января 2000 года № 23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности», приказ Министерства экономического развития и торговли РФ № 320, Министерства имущественных отношений РФ №208, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 18 сентября 2001 года № БГ-3-21/355-а «Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности».
3 Постановление Правительства Российской Федерации от
16.07.07 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества».
формирует первый уровень предлагаемой нами системы мониторинга касательно только федерального имущества. Что касается регионального имущества, то в указанном постановлении (п. 9) лишь рекомендуется разработать соответствующее положение об учете государственного имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества.
На региональном уровне в ряде регионов России подобный реестр региональной собственности ведется органами власти, ответственными за управление государственной собственностью субъекта Федерации (например, Министерство имущественных отношений Чувашской Республики, Комитет по управлению государственным имуществом г. Санкт-Петербурга).
Показатели эффективности устанавливаются федеральными ведомствами и содержат лишь экономические критерии. Для федеральных государственных унитарных предприятий это: 1) выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей), 2) чистая прибыль, 3) часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, 4) чистые активы для открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности: выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей); чистая прибыль; дивиденды, подлежащие перечислению в федеральный бюджет; чистые активы4.
Органы управления государственным имуществом субъекта РФ вводят свои реестры показателей эффективности. В Чувашской Республике к указанным 4 показателям добавились показатели, направленные на оценку социальной и экологической эффективности региональных унитарных предприятий и ОАО, акции которых принадлежат региону:
1) среднесписочная численность;
2) среднемесячная заработная плата;
3) затраты на социальное обеспечение и здравоохранение;
4) затраты на реализацию экологических программ;
4 Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ № 320, Министерства имущественных отношений РФ №208, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 18 сентября 2001 года № БГ-3-21/355-а «Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности».
5) прогноз показателей экономической эффективности деятельности предприятий на два года, следующих за планируемым5.
Следует отметить, что долгое время на федеральном уровне формируемый реестр не предоставлял всей полноты данных по государственной собственности. Так, по материалам В. М. Игнатова, на 1 января 2003 г. Министерство имущества России располагало данными экономической эффективности только по 1150 акционерным обществам (27 % от общего числа ОАО с участием РФ) 6. Еще хуже обстояло дело с ФГУПами: точное общее число их, по данным другой аналитической записки Счетной палаты РФ на 2004 г., было неизвестно7.
Аналогичное положение дел было в различных регионах РФ касательно региональной государственной собственности. На настоящий момент состояние в этой сфере на федеральном уровне существенно улучшилось. Благодаря предпринятым за последние годы мероприятиям Федеральному агентству по управлению государственным имуществом удалось систематизировать и оптимизировать сеть государственных предприятий. В соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на 2009 г. на 1 января 2008 г. Российская Федерация являлась собственником имущества 5709 ФГУПов и акционером 3674 акционерных обществ8.
Таким образом, требуется не только уточнение снимаемых и контролируемых показателей эффективности, но и построение работы по правильному, точному и своевременному ведению реестра. Уточняя рассматриваемые показатели, можно предло-
5 Распоряжение Минимущества Чувашской Республики и Минэкономики Чувашской Республики от 20 декабря 2001 года №1387-р, №01-05/60 «Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской собственности».
6 Эффективность управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации, по обеспечению поступлений дивидендов в федеральный бюджет в 2002-2003 годах. Аналитическая записка. Стр. 8 записки // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 7(79).
7 Деятельность федеральных государственных унитарных предприятий по обеспечению поступлений части прибыли, оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 гг. Аналитическая записка аудитора Счетной палаты В. М. Игнатова.
8 Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010-2011 годы. Утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р.
жить их следующую структуру (для региональных ГУПов и ОАО с участием региона):
1) экономические показатели: а) выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей); б) чистая прибыль; в) часть прибыли (дивиденты), подлежащая перечислению в федеральный бюджет; г) чистые активы; д) суммы, направленные на рост капитализации, на увеличение размера государственной собственности;
2) социальные показатели: а) среднесписочная численность; б) среднемесячная заработная плата; в) минимальная заработная плата; г) затраты на социальное обеспечение и здравоохранение в расчете на одного работника;
3) экологические показатели: а) уровень загрязнения и вредности предприятия; б) затраты на реализацию экологических программ;
4) значимость предприятия для региона.
Отсюда возможно вычисление эффективности
и ранжирование региональных ГУПов и ОАО с региональным участием по их масштабам. Причем формы региональных реестров (касающихся государственной собственности региона) следует сделать типовым для всех регионов, что позволит в общем оценивать эффективность деятельности региональной власти. Следует отметить, что данное предложение не идет вразрез с Конституцией РФ, в соответствии с которой управление региональной собственностью является прерогативой регионов. Речь в данном случае идет не о вмешательстве федеральной власти в управление региональной собственностью, а об установлении общих принципов, позволяющих оценивать региональную власть, в том числе и местному населению.
Итак, первый уровень системы мониторинга, по нашему мнению, должен обобщать данные разрозненных ведомств по поводу различного имущества (объединенный реестр собственности). При этом органы, выдающие соответствующие данные, должны нести полную ответственность за их достоверность. Изначально для создания подобного реестра следует обеспечить полный учет всех объектов собственности, расположенных на территории региона. Объединение баз данных по различным объектам собственности федеральных органов власти позволит дать общую оценку собственности на территории региона.
Учет объектов региональной — ведение объединенного реестра и выделение из него объектов государственной собственности субъекта РФ (первый уровень мониторинга), так же, как и ведение
реестра эффективности (на основе предложенных показателей) региональных государственных унитарных предприятий и ОАО с участием региона (второй уровень), следует возложить на орган управления государственным имуществом субъекта Российской Федерации. При этом указанные показатели обязательно должны передаваться в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
В целом на основе вышеизложенного можно предложить следующую принципиальную схему системы мониторинга государственного сектора экономики региона с привязкой к общефедеральной системе мониторинга государственного сектора экономики, ведение которого может осуществлять орган управления собственностью субъекта РФ (см. рисунок).
Создание рассмотренной системы мониторинга позволит решить следующие задачи, выходящие за рамки управления только государственным сектором экономики региона:
• расчет величины и структуры региональной собственности, как в статике, так и в динамике, что позволит создать своеобразный баланс региональной собственности, в котором найдет отражение движение составных частей этой собственности в разрезе ее форм и разновидностей. Решение указанной задачи в статике и мониторинг величины и структуры региональной собственности в динамике представляют собой основу государственного управления процессом преобразований отношений собственности (приватизация, национализация, определение приоритетных отраслей создания новых объектов государственной собственности) и использования их для стимулирования роста эффективности регионального хозяйства;
• определение на базе решения предыдущей задачи величины экономического потенциала региона, его составляющих (природно-эко-логический, ресурсно-производственный, трудовой потенциалы), а также его структуры и динамики, как в абсолютном, так и относительном выражении. Увеличение экономического потенциала, улучшение его структуры свидетельствуют о росте возможностей региона
Обобщенные данные по функционированию государственного сектора экономики региона (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом)_
Второй уровень: эффективность функционирования государственного сектора экономики региона_
Первый уровень: объединенный реестр собственности на территории региона + объекты собственности региона
Ведение мониторинга осуществляет орган управления государственной собственностью региона_
Система мониторинга эффективности управления государственным сектором экономики региона
и, следовательно, о совершенствовании системы государственного регулирования развития регионального хозяйства; • повышение качества управления региональным хозяйством в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.07 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества».
3. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ № 320, Министерства имущественных отношений РФ № 208, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 18 сентября 2001 г. № БГ-3-21/355-а «Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности».
4. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010—2011 годы. Утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 г. № 1272-р.
5. Эффективность управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации, по обеспечению поступлений дивидендов в федеральный бюджет в 2002 — 2003 годах. Аналитическая записка. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 7(79).
