Мониторинг расходов на государственное и муниципальное управление субъектом Российской Федерации в условиях экономического кризиса Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

5(140) - 2010

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

МОНИТОРИНГ РАСХОДОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СУБЪЕКТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИВУСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

Я. Я. КАЙЛЬ, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет

Выявлены и обоснованы проблемы расходов на государственное и муниципальное управление субъектом РФ в условиях экономического кризиса. Представлен опыт мониторинга расходов государственного и муниципального управления Волгоградской области в условиях экономического кризиса. Предложены мероприятия по повышению эффективности государственного и муниципального управления субъектом РФ в условиях экономического кризиса, которые могут быть использованы в другихрегионах Российской Федерации.

Ключевые слова: административная реформа, финансово-экономический кризис, антикризисное управление, антикризисная политика, стандарты и нормативы минимальных финансовых затрат, стандартизация межбюджетных отношений, соотношение расходов на содержание муниципального управления, качество государственных услуг.

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание эффективной системы государственного и муниципального управления.

Осуществляемая административная реформа, к сожалению, носит во многом избирательный, фрагментарный характер не только по органам государственной власти, относящимся к различным ветвям власти, но и по их уровням. На местах, в большинстве своем, административная реформадо

сих пор реализуется лишь в немногих экспериментах, заключающихся в подготовке региональных и муниципальных органов исполнительной власти к предстоящему реформированию. Такое положение имеет место и в Волгоградской области.

В условиях экономического кризиса субъекты РФ столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении бюджетов всех уровней. Аналогичная ситуация складывается и в Волгоградской области.

В 2009 г. снизился уровень исполнения бюджетов по собственным доходам, возросла стоимость привлечения заемных ресурсов, сократилась возможность их привлечения. При этом объем полномочий органов управления как региона, так и муниципалитетов не уменьшен, но стоимость их осуществления вследствие инфляции цен выросла.

Сложившаяся в области система государственного и муниципального управления не отвечает современным реалиям, особенно в условиях финансово-экономического кризиса. Формирование и функционирование органов государственной и муниципальной власти являются высокозатратными и многочисленными (табл. 1, 2).

Например, до кризисного периода в Волгоградскую областную Думу избирались всего 25 депутатов, половина из их числа осуществляла свою

Таблица 2

Таблица 1

Экономическая эффективность систем государственного органа исполнительной власти Волгоградской области за 2006—2008 гг. [4]

Параметр Год

2006 2007 2008

Расходы на содержание аппарата Администрации Волгоградской области в расчете на душу населения:

численность населения, тыс. чел. 2 678 2 678 2 678

расходы на содержание аппарата, тыс. руб., всего 787 513 1 552 468 1 852 869

расходы на содержание аппарата на душу населения, руб. 294 579 692

Размер доли бюджета Волгоградской области на одного работника аппарата Администрации:

численность аппарата, чел. 11 129 12 015 12 423

величина расходов на содержание аппарата, тыс. руб., всего 787 513 1 552 468 1 852 869

средний расход на содержание 1 работника аппаратаАдминистрации, руб. 71 592 129 372 149 425

Количественная эффективность систем государственного органа исполнительной власти Волгоградской области за 2006—2008 гг. [4]

Параметр Год

2006 2007 2008

Размер численности аппарата относительно численности населения Волгоградской области:

численность населения, тыс. чел. 2 678 2 678 2 678

численность сотрудников аппарата, чел. 11 129 12 015 12 423

доля численности сотрудников аппарата в общей численности населения области,% 0,41 0,44 0,46

Соотношение расходов на одного работника аппарата и величины валового внутреннего продукта Волгоградской области:

валовый региональный продукт, млрд руб. 205,8 255,3 292,6

расходы на содержание 1 работника аппарата, руб. 71 592 129 372 149 425

доля расходов на содержание 1 сотрудника аппарата в валовом региональном продукте области, % 0,035 0,05 0,051

деятельность на безвозмездной основе. С 2003 г. в Волгоградскую областную Думу стали избираться 38 депутатов, 26 из которых осуществляли свою деятельность на постоянной основе. С января 2005 г. все 38 депутатов могут осуществлять свою деятельность на постоянной основе. Например, в Москве на 10 млн чел. населения в городе, который является одновременно субъектом РФ и муниципальным образованием, всего 35 депутатов. По аналогии с Москвой (субъект и «столичный город») депутаты субъекта и депутаты города Волгограда (48 депутатов) составляют 86 депутатов на 2,6 млн чел. Кроме того, все депутаты Волгоградской городской Думы в нарушение действующего законодательства [7] осу-ществляютсвою деятельность на возмездной основе. При этом необходимо отметить, что бюджет Москвы в 20 раз больше бюджета Волгоградской области.

Численность органов исполнительной власти и расходы, связанные с их содержанием, функции которой исполняет Администрация Волгоградской области, являются одними из самых многочислен-

ных и высокозатратных в Российской Федерации. Например, в Ростовской области, которая по численности населения в 1,7 раза больше Волгоградской области, количество государственных служащих субъекта РФ меньше (табл. 3).

Из числа городов-миллионников в Российской Федерации Волгоград занимает последнее место по численности населения, но аппарат муниципальных служащих и расходы на их содержание являются самыми большими. Даже в кризисный 2009 г. в Волгограде произошло увеличение численности муниципальных служащих на 200 чел., среднемесячная заработная плата выросла с 22,5 тыс. руб. до 34,5 тыс. руб. Доля расходов на содержание аппарата управления в бюджете составила 15 % в 2009 г. вместо 10 % в 2008 г. В других муниципальных образованиях области, особенно сельских, доля расходов на содержание аппарата управления в бюджете составляет более 40 %.

Сам процесс формирования органов государственной и муниципальной власти осуществляется

Таблица 3

Численность работников органов государственной власти субъектов РФ [4]

Субъект Российской Федерации Численность госслужащих субъекта РФ, чел. Численность жителей субъекта РФ, тыс. чел. Доля госслужащих в общей численности жителей субъекта

Волгоградская 3 385 2 678 1,26

область

Ростовская 3 359 4 403 0,76

область

Саратовская 2 903 2 723 1,07

область

Воронежская 2 017 2 485 0,81

область

Астраханская 1 924 1 029 1,87

область

Республика 1 473 317 4,65

Калмыкия

без участия представителей гражданского общества, которое, согласно Конституции РФ и Устава Волгоградской области, является источником власти. Созданные в области общественные палаты как на государственном, так и на муниципальном уровнях, осуществляя свою деятельность в рамках закона [3], не оказывают заметного влияния на формирование и функционирование органов государственной и муниципальной власти. Необходимо более решительно привлекать к управлению области все институты гражданского общества для осуществления планирования и оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти, контроля и получения обратной связи от населения.

Эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти определяется качеством оказания государственных и муниципальных услуг. Для решения этого вопроса Законом Волгоградской области от 10.12.2008 г. была принята Программа «Повышение качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Волгоградской области на 2008—2011 годы» [2].

Основной акцент Программы был направлен на решение проблем в сфере государственного и муниципального управления. В ней было отмечено, что проблема совершенствования сферы государственного управления является центральной и определена в мероприятиях по созданию комплексной информационной системы «Электронное правительство Волгоградской области», реализуемых в

рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)» [6].

Внедрение комплексной информационной системы «Электронное правительство Волгоградской области» позволило бы автоматизировать и оптимизировать (снизить бюджетные расходы) процесс предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам при помощи технических средств, Интернета и современных средств массовой информации. Но этого до сих пор не сделано.

Одним из главных организационных механизмов для предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам территориальными органами федеральных органов власти, органами исполнительной власти Волгоградской области и органами местного самоуправления и обеспечения условий для ее развития и эффективного функционирования было определено создание сети многофункциональных центров (МФЦ). Создан и функционируеттолько один такой центр в г. Волжский. Предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ на основе создания единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного и документационного взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Волгоградской области, органов местного самоуправления с гражданами и юридическими лицами позволяет улучшить качество предоставления услуг.

Отсутствие программы разработки и внедрения стандартизации и регламентации государственных и муниципальных услуг позволяет органам и государственной и муниципальной власти оказывать услуги на свое усмотрение, т. е. какие и сколько услуг оказывать населению, они назначают сами. Основная цель стандартизации состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами и юридическими лицами в процессе оказания государственных услуг. Такое положение приводит к высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и коррупции, избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета.

Практика антикризисного управления в муниципальных образованиях является основным элементом структурной перестройки экономики региона. Преодоление кризисной ситуации в му-

ниципалитетах становится неотъемлемой частью региональной экономической политики.

Кризис затронул практически все сферы обеспечения жизнедеятельности населения в муниципальных образованиях. Это:

• финансовое обеспечение;

• медицинское обеспечение;

• образование;

• жилищно-коммунальныеуслуги;

• услуги коммуникации (дороги, транспорт, связь);

• экологическая безопасность;

• культура и отдых и т. д. Антикризисной комиссией Администрации

Волгоградской области [5] (протокол от 14.07.2009) было принято решение — «Разработать мероприятия, направленные на снижение влияния экономического кризиса на финансовое положение муниципальных образований» и предложены следующие меры:

• активизация деятельности местных органов власти по реализации антикризисных мер, разработанных и утвержденных в планах работы комиссий по обеспечению стабильного функционирования экономики и социальной сферы;

• для бюджетообразующих предприятий — применение практики предоставления налоговых кредитов, рассрочки, реструктуризации платежей с целью стабилизации поступлений местных налогов;

• предоставление местным бюджетам финансовой помощи (бюджетных кредитов);

• сокращение расходов на содержание аппарата муниципальных образований. Распоряжением Правительства Российской

Федерации от 08.08.2009 № 1123-р принята «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года». В рамках этой концепции отмечено, что в 2009 г. произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в частности, налога на прибыль организаций.

В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:

• установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской

Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

• создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

• корректирование механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

• совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

• дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Повышение эффективности использования

бюджетных средств в условиях экономического кризиса требует совершенствования инструментов управления бюджетным процессом.

На наш взгляд, реализация антикризисных мер должна быть направлена на решение следующих вопросов:

1) выполнение всех принятых обязательств в отраслях социальной сферы;

2) обеспечение заинтересованности органов местного самоуправления в устойчивой работе всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципалитета;

3) координация работы всех звеньев антикризисного управления на территории муниципального образования;

4) участие в финансовом оздоровлении предприятий-должников;

5) участие в процессах антикризисного управления (банкротства) муниципальными предприятиями.

Управление муниципальным образованием предлагается осуществлять какхозяйственно-терри-ториальным комплексом. В связи с чем предлагаются следующие основные направления антикризисного управления муниципальными образованиями:

• антикризисное планирование социально-экономического развития муниципального образования;

• анализ финансового состояния муниципального образования и управление его финансовыми ресурсами;

• формирование бюджета муниципального образования;

• управление муниципальной собственностью;

• антикризисная политика во взаимоотношениях с предприятиями и организациями, расположенными в муниципальном образовании;

• налоговая политика как инструмент управления экономикой муниципального образования.

Финансовое состояние муниципального хозяйства и анализ состояния бюджета является, на наш взгляд, необходимым условием антикризисного управления. В связи с этим мерами по увеличению доходов муниципального образования могут быть:

• увеличение налоговой базы;

• использование муниципальной собственности;

• использование аутсорсинга;

• использование фандрайзинга. Минимизация расходов муниципального образования для достижения финансовой стабильности предусматривает использование муниципального заказа и прозрачность расходов бюджета.

Бюджетная политика Российской Федерации на 2010—2012гг. [1] направлена, с одной стороны, на выход экономики из кризиса и решение важнейших социальных задач, а с другой — на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.

Основными целями бюджетной политики в 2010—2012 гг. являются:

• использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса;

• обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. В ближайшие годы потребуется адаптация бюджетных расходов к более низкому уровню доходов;

• повышение эффективности расходов бюджета. В условиях вынужденного снижения объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств. Для реализации этой политики необходимо:

• разработать стандарты и нормативы минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов и минимизировать издержки (расход времени и иных ресурсов) получателя государственной и муниципальной услуги;

• осуществить стандартизацию межбюджетных отношений между исполнительной властью Волгоградской области и муниципальными образованиями Волгоградской области;

• расширить сферы принятия областных целевых программ, направленных на реализацию и удовлетворение потребностей населения области;

• законодательно установить процентное соотношение расходов на содержание муниципального управления к бюджету муниципального образования;

• сократить численность депутатов областной Думы на постоянной основе. Подготовить закон, который бы снизил численность депутатов Волгоградской областной Думы до 24 чел. к следующему очередному их избранию в2013 г.;

• оптимизировать аппарат Администрации Волгоградской области, доведя его численность и расходы на его содержание до аппаратов управления передовых (экономных) субъектов РФ;

• использовать практику участия гражданского общества в планировании региональных структур органов исполнительной и законодательной власти;

• расширить практику привлечения экспертно-консультативного сообщества для осуществления оценки, контроля, получения обратной связи от населения об эффективности деятельности органов представительной и исполнительной власти;

• выработать региональную политику в различных отраслях социально-экономического развития региона на основе интересов населения области на среднесрочный период (три года);

• внедрить принцип управления областью как объектом хозяйствования и управления. Реализация перечисленных мероприятий

позволит:

• оптимизировать расходы на оказание стандартов государственных услуг, качественно улучшить взаимоотношения между органами государственной и муниципальной власти Волгоградской области и населением Волгоградской области;

• улучшить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;

• обеспечить эффективность и качество административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

• упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки ихдеятельности;

• обеспечить прозрачность региональных и муниципальных финансов и завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

• сократить расходы консолидированного бюджета Волгоградской области на содержание органов представительной (законодательной) и исполнительной власти.

Список литературы

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» // Парламентская газета. № 28. 29.05.2009.

2. Закон Волгоградской области от 10.12.2008 № 1811-ОД «Об областной целевой программе «Повышение качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Волгоградской области» на 2008—

2011 годы» // Волгоградская правда. № 237. 17.12.2008.

3. Закон Волгоградской области от 14.03.2008 № 1647-ОД «Об общественной палате Волгоградской области»//Волгоградскаяправда. № 52. 26.03.2008.

4. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks.ru/.

5. Постановление Волгоградской областной Думы от 21.05.2009 № 5/125 «О создании в Волгоградской областной Думе антикризисной комиссии по обеспечению стабильного функционирования экономики в сфере строительства и стройиндустрии и по тарифной политике, мониторингу стоимости услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства и энергообеспечения» //Волгоградскаяправда. №91. 22.05.2009.

6. Постановление главы Администрации Волгоградской области от 09.10.2009 № 1192 «Об информационной системе «Государственные услуги органов исполнительной власти Волгоградской области» — подсистеме комплексной информационной системы «Электронное правительство Волгоградской области»» // Волгоградскаяправда. № 192, 14.10.2009.

7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 202. 08.10.2003.