Мониторинг как инструмент управления антикоррупционным процессом на уровне субъекта РФ и муниципального района Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 67.401.02я431

Ю. И. Молотков

Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)

МОНИТОРИНГ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫМ ПРОЦЕССОМ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РФ И МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

В статье рассматривается модель применения программно-целевого метода управления антикоррупционным процессом на уровне субъекта РФ или муниципального образования в качестве эффективного инструмента мониторинга.

Ключевые слова: мониторинг, коррупция, антикоррупционный процесс, программно-целевое управление, индикативная оценка антикоррупционных мер, качественные и количественные показатели, индекс восприятия коррупции (ИВК).

Система мониторинга как эффективный инструмент управления антикоррупционным процессом включает в себя субъекты, объекты, антикоррупционные программы, реализуемые на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Кроме того, сама система мониторинга охватывает те направления, которые влияют на коррупционные процессы, а именно такие, как:

— продолжение ратификации Конвенции ООН в нормативных правовых актах на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

— формирование антикоррупционных программ на уровнях государственной и муниципальной власти;

— формирование организационных структур и их функций по управлению процессом противодействия коррупции в социуме;

— развитие механизмов социального партнерства по взаимодействию населения с органами власти;

— формирование информационно-коммуникативного механизма — публичности, информационной открытости, в том числе в реализации антикоррупционных процессов, для населения страны;

— формирование финансово-экономического механизма воздействия на коррупционные процессы, за счет организации открытых конкурсов, торгов на государственные и муниципальные заказы и подотчетность исполнения бюджетов на всех уровнях государственной и муниципальной власти;

— формирование системы мониторинга программ социально-экономического развития в Российской Федерации, в том числе программ антикоррупционной деятельности органов власти;

— разработка графиков Ганте и дорожных карт для сопровождения антикоррупционных ме-

ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © Ю. И. Молотков, 2016

роприятий при исполнении программ противодействия коррупции на всех уровнях государственной и муниципальной власти;

— повышение персональной ответственности органов власти и конкретных лиц за исполнение программных мероприятий, в том числе по противодействию коррупции;

— разработка мотивационных механизмов для всех участников, влияющих на снижение коррупции на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Рассмотрим процесс программно-целевого управления противодействием коррупции на примере субъекта Российской Федерации Новосибирской области с помощью программы «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы» (далее — Программа). В этой связи разработаны и приняты программно-целевые мероприятия, за счет которых административные органы управления влияют на изменение коррупционных составляющих, существующих на территории субъекта РФ Новосибирской области (табл. 1).

Следует отметить, что в принятой Программе сформированы ожидаемые результаты без конкретизации индикативных показателей.

Рассмотрим систему мониторинга по двум индикаторам:

1. Количественный индикативный показатель — оценка количественного уровня. Расчет коэффициента исполнения антикоррупционных программных мер.

2. Качественный индикативный показатель — оценка по четырем группам показателей.

Таблица 1

Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ

Наименование Программы Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы

Наименование, номер и дата правового акта, послужившего основанием для разработки Программы Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»; Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N° 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010— 2011 годы»; Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы»; Закон Новосибирской области от 27 апреля 2010 г. № 486-О3 «О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области»

Ответственный исполнитель Программы Отдел по профилактике коррупционных и иных правонарушений департамента организации управления и государственной гражданской службы администрации губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области

Исполнители Программы Областные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области, администрация губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области, структурные подразделения администрации губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области

Цели Программы Создание эффективной системы противодействия коррупции, обеспечивающей защиту прав и законных интересов граждан, общества, исключение проявлений коррупции в системе управления; формирование антикоррупционного общественного сознания и создание в обществе нетерпимости к коррупционному поведению

Задачи Программы Мероприятия Программы направлены на решение следующих основных задач: — обеспечение исполнения на территории Новосибирской области (НСО) нормативных правовых актов РФ, направленных на совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах РФ; совершенствование правовых основ и организационных механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, для которых установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; — совершенствование механизмов контроля за соответствием расходов лиц, замещающих отдельные государственные должности Новосибирской области, должности государственной гражданской службы Новосибирской области, их доходам; — повышение эффективности противодействия коррупции в областных исполнительных органах государственной власти НСО, администрации губернатора НСО и правительства НСО, активизация деятельности их подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссии для координации работы по противодействию коррупции в Новосибирской области; — повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; — усиление влияния этических и нравственных норм на соблюдение лицами, замещающими государственные должности Новосибирской области, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы Новосибирской области и муниципальной службы, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции; — повышение эффективности информационно-пропагандистских и просветительских мер, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям

Направления Программы Совершенствование правовых основ противодействия коррупции; совершенствование комплекса мер по оказанию методической, практической, консультационной помощи в сфере противодействия коррупции органам государственной власти НСО, органам местного самоуправления; совершенствование механизмов контроля за соблюдением требований к служебному поведению, ограничений и запретов, связанных с замещением государственных должностей НСО, должностей государственной гражданской службы НСО, выполнением государственными учреждениями НСО, организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед областными исполнительными органами государственной власти НСО области, обязанности принимать меры по предупреждению коррупции, а также при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд; совершенствование механизмов системы обратной связи, позволяющей повысить эффективность антикоррупционной работы на основе информации о ее результативности, полученной от институтов гражданского общества; повышение эффективности организационных основ противодействия коррупции в Новосибирской области

Сроки реализации Программы 2016—2017 гг.

Объемы и источники финансирования Программы Бюджетные ассигнования, предусмотренные в областном бюджете Новосибирской области на содержание областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, администрации губернатора НСО и правительства НСО; Бюджетные ассигнования, распределенные в областном бюджете НСО на осуществление закупок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (подп. 3 п. 25 Перечня мероприятий Программы)

Ожидаемые результаты реализации Программы — Развитие системы законодательства НСО, системы муниципальных правовых актов; — соблюдение лицами, замещающими государственные должности НСО, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы НСО, муниципальной службы, запретов, ограничений, требований и исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; выполнение требований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов лицами, замещающими должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в том числе своевременное применение к лицам, нарушившим эти требования, установленных законодательством мер юридической ответственности;

Окончание табл. 1

Наименование Программы Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы

— активизация деятельности общественных объединений, уставной задачей которых является участие в противодействии коррупции, и других институтов гражданского общества в реализации антикоррупционных мероприятий; повышение правовой культуры и уровня антикоррупционного правосознания лиц, замещающих государственные должности НСО, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы НСО и муниципальной службы, а также граждан; — обеспечение открытости и доступности информации о работе областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, администрации губернатора НСО и правительства НСО

Контроль исполнения Программы Отдел по профилактике коррупционных и иных правонарушений департамента организации управления и государственной гражданской службы администрации губернатора НСО и правительства НСО

Примечание: Контроль исполнения программы в паспорте отсутствует, взят из текста программы.

При оценке количественного уровня все мероприятия фиксируются по следующим категориям, а именно:

— выполненные мероприятия, предусмотренные в Программе;

— успешно реализуемые мероприятия Программы;

— нормально реализуемые мероприятия Программы;

— плохо реализуемые мероприятия Программы;

— невыполненные мероприятия, предусмотренные в Программе.

Приведенная классификация не является обязательной, и можно фиксировать мероприятия антикоррупционной Программы упрощенно, например, как выполненные или невыполненные. Системный мониторинг предполагает сопровождение и влияния на процесс исполнения мероприя-

тий Программы, в том числе на ответственных лиц и субъектов, реализующих эту Программу.

Приведем виртуально (из-за отсутствия данных) мониторинг действующей Программы «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы» (табл. 2), с виртуальной количественной оценкой исполнения программных мероприятий. Такой подход позволяет не только оценить количественную сторону исполнения Программы, но и установить, как исполняли программные мероприятия закрепленные за ответственными лицами и организациями в Программе «Противодействие коррупции». Такая оценка позволяет осуществить мотивацию исполнителей не только за количественное, но и за качественное или некачественное исполнение мероприятий Программы.

Таблица 2

Мониторинг программных мероприятии по реализации программы «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы»

Направление программных мероприятий Всего ВП УР НР ПР НВ Ким

Совершенствование правовых основ противодействия коррупции 7 2 2 1 1 1 0,71

Совершенствование комплекса мер по оказанию методической, практической, консультационной помощи в сфере противодействия коррупции органам государственной власти НСО и органам местного самоуправления 11 4 3 1 2 1 0,72

Совершенствование механизмов контроля за соблюдением требований к служебному поведению, ограничений и запретов, связанных с замещением государственных должностей НСО, должностей государственной гражданской службы НСО, выполнением государственными учреждениями НСО, организациями обязанности принимать меры по предупреждению коррупции, а также при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд 18 10 3 2 1 2 0,83

Совершенствование механизмов системы обратной связи, позволяющей повысить эффективность антикоррупционной работы на основе информации о ее результативности, полученной от институтов гражданского общества 7 2 3 1 1 0 0,86

Повышение эффективности организационных основ противодействия коррупции в НСО 2 1 0 0 0 1 0,50

Итого 45 19 11 5 5 5 0,78

Примечания. 1. Исполнение мероприятий проставлено виртуально без учета факта исполнения.

2. ВП — выполненное мероприятие, УР — успешно реализуемое мероприятие, НР — нормально реализуемое мероприятие, ПР — плохо реализуемое мероприятие, НВ — невыполненное мероприятие, Ким — коэффициент исполнения мероприятия.

Количественную оценку исполнения программы «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы», антикоррупционных мер, спланированных в Программе, можно рассчитать по формуле

Куп = (ВП + УР + НР) / X М < 1, (1)

где Куп — коэффициент управления планом антикоррупционных мер, предусмотренных в Программе;

ВП — выполненные мероприятия, предусмотренные в Программе;

УР — успешно реализуемые мероприятия Программы;

НР — нормально реализуемые мероприятия Программы;

X М — сумма всех принятых мероприятий в Программе.

Расчетный коэффициент (Куп) количественной оценки исполнения плановых мероприятий, запланированных в антикоррупционной программе субъекта РФ, определяется как отношение по формуле 1, а именно:

Куп = (19 + 11 +5) / 45 = 0,777. (2)

Следует иметь в виду, что Куп количественной оценки исполнения Программы определен виртуально, так как нет данных о фактическом исполнении программных мероприятий. Однако при оценке достигнутого уровня исполнения оптимальный коэффициент лежит в границах от 0,9 до 1,0, так как полностью исполнить план не всегда удается по разным организационно-экономическим и другим причинам. Качество исполнения мероприятий определяется лицом или контролирующим этот вид деятельности отделом в органах государственной и муниципальной власти.

При невыполнении плановых мероприятий по таким категориям, как ПР — плохо реализуемые мероприятия и НВ — невыполненные мероприятия антикоррупционного плана, необходимо дополнительно принять меры, например разработать дорожную карту, в которой предусмотреть меры по их исполнению или коррекции.

Системный мониторинг программы «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы» предусматривает не только количественную оценку исполнения программных мероприятий, но и оценку изменения индикативных показателей, отражающих состояние и уровень изменения коррупционных составляющих. Ниже приведены индикаторы, по которым необходимо оценивать качественное исполнение программы, сформированные в четыре группы.

1. Индикаторы I группы. Оценка качества законодательной базы противодействия коррупции:

— количество нормативных правовых актов (НПА), в которые внесены изменения и дополнения антикоррупционных норм и правил;

— количество НПА, которые возвращены органами надзора;

— количество НПА, которые отменены органами надзора.

2. Индикаторы II группы. Оценка законодательной базы противодействия коррупции на коррупциогенность, а именно:

— количество функций, порождающих условия коррупции в органах власти, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований;

— коэффициент выполнения комплекса антикоррупционных мероприятий в принятых программах;

— количество дублирующих функций по разработке правил и их контролю в органах государственной и муниципальной власти;

— количество контрольно-надзорных функций в административных регламентах;

— количество контрольных функций, выполняемых лицензированными независимыми экспертами, специалистами и организациями;

— потери бизнеса при выполнении административными органами контрольно-надзорных функций;

— доля контрольно-надзорных функций, переданных от центра территориальным органам.

3. Индикаторы III группы. Оценка информационной доступности населения к результатам противодействия коррупции, а именно:

— количество жителей, посетивших специальный сайт «результаты противодействия коррупции»;

— наличие информации о привлечении чиновников за коррупционные действия;

— аналитические оценки органов, контролирующих деятельность органов власти;

— данные по открытым торгам, проведенным в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных служб» (далее — Закон о размещении заказов).

4. Индикаторы IV группы. Оценка мониторинга исполнения мер по противодействию коррупции органами власти, а именно:

— экономия бюджета по государственным и муниципальным закупкам за счет конкурсных процедур согласно Закону о размещении заказов;

— количество независимых электронных торгов в субъекте РФ или муниципальном образовании;

— оценка реализации целевых антикоррупционных программ в субъекте РФ;

— оценка реализации целевых антикоррупционных программ в муниципальном образовании.

Исходя из количественной и качественной оценки по проведенному мониторингу промежуточного или окончательного исполнения Программы и ее программных мер можно оценить степень участия и влияния конкретных исполнителей на весь процесс реализации антикоррупционных мер Программы. Для этого надо рассчитать коэффициенты исполнения мероприятий (Ким) Программы по каждому закрепленному направлению за конкретными лицами или подразделениями, отвечающими за реализацию программных

мер. Соответственно, можно промотивировать их труд, применяя коэффициент исполнения мероприятий ответственными лицами по каждому

направлению путем умножения на Ким, влияя на надбавку в оплате труда.

Y. I. Molotkov

MONITORING AS A MANAGEMENT TOOL OF ANTICORRUPTION PROCESS AT THE LEVEL CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION AND MUNICIPAL DISTRICT

In article considered the model of using programme-targeted administration of anticorruption process at the level constituent entities of the Russian Federation or municipal district as an effective monitoring instrument.

Keywords: monitoring, corruption, anticorruption process, programme-targeted administration, the indicative evaluation of anticorruption measures, qualitative and quantitative indicators, Corruption Perceptions Index (CPI).