CC BY
35
УДК 343.9:328.185:340.1
Р. И. Васильев
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
АНАЛИЗ ДЕФИНИЦИИ «АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ПРОСВЕЩЕНИЕ» В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТАХ СУБЪЕКТОВ СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
В статье приведен анализ антикоррупционных законов субъектов Сибирского федерального округа, отражающих понятие «антикоррупционное просвещение» региональными правотворческими органами. Выявлено, что вместо понятия «антикоррупционное просвещение» используются такие понятия, как «антикоррупционное образование» и «антикоррупционная пропаганда».
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная деятельность, антикоррупционное законодательство, антикоррупционное просвещение, объект антикоррупционного просвещения, субъект антикоррупционного просвещения.
Вопросы повышения качества противодействия коррупции в современном российском обществе находятся в центре внимания специалистов различных отраслей знания и представителей органов государственной власти. Им посвящено значительное количество научных, учебных, методических и публицистических работ различного объема, содержания и качества.
В начале 2014 г. Правительством Российской Федерации принята специальная Программа по антикоррупционному просвещению на 2014— 2016 гг.1 В региональном антикоррупционном законодательстве антикоррупционное просвещение как средство противодействия коррупции было закреплено еще раньше и использовалось органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации антикоррупционной политики. Однако содержание понятия «антикоррупционное просвещение» раскрыто не до конца, а предлагаемые дефиниции противоречивы и требуют совершенствования. Все это свидетельствует не только о теоретической, но и о практической значимости исследования феномена антикоррупционного просвещения.
Проведенный сравнительно-правовой анализ федеральных и региональных нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции показал, что правотворческие органы вкладывают разную смысловую нагрузку в предлагаемые ими термины и словосочетания, связанные с организацией и осуществлением антикоррупционного просвещения.
На федеральном уровне направления по противодействию коррупции установлены Феде-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © Р. И. Васильев, 2016
1 См.: Об утверждении Программы по антикоррупци-
онному просвещению на 2014—2016 годы : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 14 мая 2014 г. N° 816-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 21. Ст. 2721.
ральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2. Настоящий федеральный закон не содержит определения понятия «антикоррупционное просвещение», устанавливая лишь в ч. 1 ст. 6, что одной из основных мер по профилактике коррупции является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Реализация его связана прежде всего с повышением уровня правовой культуры, что достигается за счет еще одного средства антикоррупционной деятельности — правового воспитания, относительно которого в законе приводится описательное определение.
Под правовым воспитанием понимается целенаправленная деятельность государства, а также общественных структур, средств массовой информации, трудовых коллективов по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан. Данное понятие включает также получение и распространение знаний о праве и других правовых явлениях, усвоение правовых ценностей, идеалов.
Антикоррупционная направленность правового воспитания основана на повышении в обществе в целом позитивного отношения к праву, его соблюдению; повышении уровня правовых знаний, в том числе о коррупционных формах поведения и мерах по их предотвращению; формировании как у государственных и муниципальных служащих, так и у граждан представления о мерах юридической ответственности, которые могут применяться в случае совершения коррупционных правонарушений.
Также правовое антикоррупционное воспитание раскрывается через соответствующие виды деятельности. В федеральном законе «О противодействии коррупции» основными формами реа-
2 О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
лизации правового антикоррупционного воспитания могут признаваться:
— антикоррупционное образование, т. е. формирование нетерпимости к коррупционному поведению в рамках обучающих программ, школьного, высшего, послевузовского и дополнительного образования;
— антикоррупционная пропаганда, прежде всего через средства массовой информации, в том числе с использованием социальной рекламы;
— проведение органами государственной власти и местного самоуправления различных мероприятий (слушаний, совещаний, семинаров, конференций и др.) антикоррупционной направленности1 .
В программе по антикоррупционному просвещению, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации, понятие «антикоррупционное просвещение» не описывается, но подробно раскрываются меры, отражающие содержание деятельности по антикоррупционному просвещению. Программа состоит из двух частей. Первая часть программы предполагает разработку и совершенствование правовой базы в целях создания условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знаниях общих прав и обязанностей. Она предусматривает:
1) проведение мониторинга правоприменения положений законодательства Российской Федерации, связанных с повседневными потребностями граждан, с целью выявления противоречий, избыточного регулирования и сложных для восприятия положений, которые способствуют проявлениям коррупции и тормозят развитие правовой грамотности граждан;
2) исследование проблем нравственной ориентации и правосознания граждан и внесение при необходимости на основании результатов исследования изменений в законодательство Российской Федерации;
3) изучение иностранного опыта по вопросам повышения уровня правосознания граждан, популяризации антикоррупционных стандартов поведения, образования и воспитания, направленного на формирование антикоррупционного поведения гражданина, а также организация взаимодействия с международными организациями, иностранными ведомствами, научными и образовательными структурами по распространению соответствующих передовых практик;
4) включение в федеральные государственные образовательные стандарты общего образования, среднего профессионального образования и высшего образования элементов по популяризации антикоррупционных стандартов поведения;
1 См., например: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / отв. ред. С. Ю. Наумов ; науч. ред. С. Е. Чаннов. URL: http://www.belnadzor.ru/protivodejstvie-korrupczii/metodicheskie-materialy/
5) разработка проектов правовых актов, предусматривающих методическое обеспечение повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знаниях общих прав и обязанностей;
6) разработка методических и информационно-разъяснительных материалов об антикоррупционных стандартах поведения для федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, а также работников организаций, созданных на основании федеральных законов, государственных внебюджетных фондов и иных организаций, на которых распространены антикоррупционные стандарты поведения.
Вторая часть программы предполагает принятие организационно-управленческих решений по обеспечению условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знаниях общих прав и обязанностей. Она предусматривает:
1) проведение мониторинга результатов внедрения в процесс обучения элементов, дополняющих примерные основные образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования положениями, связанными с соблюдением гражданами антикоррупционных стандартов поведения, формированием антикоррупционного мировоззрения и повышением общего уровня правосознания и правовой культуры граждан;
2) информирование граждан об основных зарубежных правовых системах, предусмотренных в них правовых механизмах антикоррупционного воспитания граждан посредством размещения информации на сайте Минюста России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
3) издание методических пособий и печатной продукции по вопросам повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знаниях общих прав и обязанностей, а также обеспечение образовательных организаций методическими пособиями и печатной продукцией по указанным вопросам;
4) обеспечение в рамках деятельности рабочей группы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти при президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции рассмотрения вопросов внедрения в практику предпринимательского сообщества антикоррупционной модели поведения посредством реализации Антикоррупционной хартии российского бизнеса;
5) методическая помощь образовательным организациям высшего образования, осуществляющим подготовку специалистов по специальности «Юриспруденция», в разработке спецкурса
по теме «Повышение уровня правосознания граждан и популяризация антикоррупционных стандартов поведения»;
6) организация федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проведения «прямых линий» с гражданами по вопросам антикоррупционного просвещения, отнесенным к сфере деятельности указанных государственных органов;
7) обобщение опыта и распространение лучшей практики работы по освещению в средствах массовой информации антикоррупционной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;
8) внедрение на сайте Минюста России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет федеральной интерактивной интернет-карты, отображающей участников бесплатной юридической помощи;
9) направление в государственные средства массовой информации полученных от правоохранительных органов материалов, пропагандирующих недопустимость коррупционного поведения, а также результатов расследования конкретных правонарушений коррупционной направленности и вынесенных по ним судебных решений;
10) обеспечение содействия некоммерческим организациям и религиозным объединениям, участвующим в правовом и антикоррупционном просвещении граждан;
11) организация мероприятий по обмену опытом между государственными органами по вопросам формирования стандартов антикоррупционного поведения и практики их реализации, а также содействие в проведении указанных мероприятий;
12) рассмотрение в приоритетном порядке материалов по антикоррупционной тематике при выдвижении кандидатов в лауреаты премий Правительства Российской Федерации в области средств массовой информации, а также при отборе заявок организаций, претендующих на получение государственной поддержки в области средств массовой информации;
13) проведение комплекса мероприятий, приуроченных к Международному дню борьбы с коррупцией 9 декабря;
14) проведение в системе жилищно-коммунального хозяйства комплекса просветительских и воспитательных мероприятий по разъяснению ответственности за преступления коррупционной направленности;
15) проведение в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования комплекса просветительских и воспитательных мероприятий по разъяснению ответственности за взяточничество и посредничество во взяточничестве;
16) мониторинг принятых мер по созданию условий для повышения уровня правосознания
граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знаниях общих прав и обязанностей, и выработка предложений о совершенствовании соответствующей работы1.
Таким образом, данное распоряжение Правительства определяет шаги, которые нужно сделать по антикоррупционному просвещению как в государственных структурах, так и в гражданском обществе, но не дает конкретного представления о том, что такое «антикоррупционное просвещение».
Используя сравнительно-правовой анализ, попробуем определить, как трактуется понятие «антикоррупционное просвещение» в региональных законодательствах субъектов Сибирского федерального округа.
Так, ч. 1 ст. 2 Закона Новосибирской области от 27 апреля 2010 г. № 486-О3 «О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области»2 антикоррупционное просвещение определяет как «просветительскую деятельность органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области, государственных учреждений Новосибирской области, муниципальных учреждений, организаций, общественных объединений и граждан по распространению идей, знаний, культурных ценностей в области противодействия коррупции». Достоинством определения является указание на цели антикоррупционного просвещения: а) деятельность, направленная на формирование антикоррупционного мировоззрения как в государственных органах, так и в правосознании граждан; б) повышение уровня культурных ценностей.
В Законе Республики Бурятия от 16 марта 2009 г. № 701-1У «О противодействии коррупции в Республике Бурятия»3 конкретного определения антикоррупционному просвещению не дается. Об антикоррупционном просвещении в п. 11 ст. 6 говорится только как об одном из дополнительных направлений деятельности государственных органов Республики Бурятия по повышению эффективности противодействия коррупции. Однако в ч. 1 ст. 10 приводится определение антикоррупционного образования, которое рассматривается как «целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанный на образовательных программах, разработанных в рамках государственных образовательных стандартов и реализуемых в общеобразовательных организациях, профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях высшего образования. Антикоррупционное образование направлено на решение задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня
1 Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный).
2 Сов. Сибирь. 2010. 30 апр.
3 Собр. законодательства Республики Бурятия. 2009. № 1—2 (118—119).
правосознания и правовой культуры, а также обучения и дополнительного профессионального образования специалистов соответствующей квалификации». Наряду с понятием «антикоррупционное образование» в данном законе используется и понятие «антикоррупционная пропаганда», так же связанное с просветительскими антикоррупционными мерами. В ч. 3 ст. 11 антикоррупционная пропаганда определяется как «целенаправленная деятельность средств массовой информации, координируемая и стимулируемая системой государственных заказов и грантов, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях, воспитание у населения чувства гражданской ответственности, укрепление доверия к власти».
В Законе Республики Хакасия от 4 мая 2009 г. № 28-3 РХ «О противодействии коррупции»1 отсутствует определение «антикоррупционное просвещение». Так же как и в Законе Республики Бурятия, используются близкие к нему понятия: «антикоррупционное образование» и «антикоррупционная пропаганда». В ст. 12 устанавливается, что антикоррупционное образование является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, реализуемых в республиканских учреждениях начального, среднего и дополнительного профессионального образования для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации. Антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность средств массовой информации, координируемую и стимулируемую системой государственных заказов и грантов, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противодействия коррупции в любых ее проявлениях, воспитание у населения чувства гражданской ответственности за судьбу реализуемых антикоррупционных программ, укрепление доверия к власти.
Закон Алтайского края от 3 июня 2010 г.
№ 46-ЗС «О противодействии коррупции в Ал" 2 тайском крае»2 также не содержит определения
понятия «антикоррупционное просвещение». Вместе с тем в ч. 1 ст. 10 дается определение антикоррупционному образованию, которое представляет собой «процесс обучения и воспитания с целью формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры и осуществляется органом исполнительной власти Алтайского края, уполномоченным в сфере образования, органами местного самоуправления в соответствии с феде-
1 Вестн. Хакасии. 2009. № 28.
2 Алтайская правда. 2010. 12 июня.
ральным законодательством». В данном законе также используется понятие «антикоррупционной пропаганды». В ч. 3 ст. 10 дается определение, согласно которому антикоррупционная пропаганда представляет собой «целенаправленную деятельность органов государственной власти Алтайского края, иных государственных органов Алтайского края, органов местного самоуправления, средств массовой информации, институтов гражданского общества, содержанием которой является просветительская работа по вопросам противодействия коррупции».
В Законе Красноярского края от 7 июля
2009 г. № 8-3610 «О противодействии корруп-ции»3 также отсутствует определение «антикоррупционное просвещение». При этом в ч. 1 ст. 14 устанавливается цель антикоррупционного образования и пропаганды, которые осуществляются для приобретения лицами, занимающими государственные должности Красноярского края, муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, работниками государственных и муниципальных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, гражданами знаний об опасности и вреде коррупции и мерах противодействия ей, обобщения и распространения положительного опыта противодействия коррупции, формирования антикоррупционного мировоззрения, воспитания нетерпимого отношения к проявлениям коррупции. Законом устанавливается, что организация антикоррупционного образования и пропаганды осуществляется уполномоченным исполнительным органом (органами) государственной власти Красноярского края.
В законах Забайкальского края от 25 июля 2008 г. № 18-ЗЗК «О противодействии коррупции в Забайкальском крае»4 и Омской области от 28 апреля 2009 г. № 1154-ОЗ «О противодействии коррупции»5, так же как и в остальных аналогичных законах субъектов Сибирского федерального округа, отсутствует определение «антикоррупционное просвещение».
В Законе Иркутской области от 13 октября
2010 г. № 92-ОЗ «О противодействии коррупции в Иркутской области»6 в ст. 12 закрепляется проведение в обществе антикоррупционного воспитания и антикоррупционной пропаганды, хотя не дается их точных определений. В ч. 1 ст. 12 устанавливается, что в целях укрепления в обществе доверия к власти, формирования в обществе нетерпимости к коррупции органы государственной власти Иркутской области, иные государственные органы Иркутской области организуют и осуществляют мероприятия, направленные на формирование ценностных установок и принципов
3 Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. № 37 (333).
4 Забайкал рабочий. 2008. 4 авг.
5 Ведомости Законодат. Собр. Омской обл. 2009. № 2 (61) (ч. I). Ст. 3996.
6 Ведомости Законодат. Собр. Иркутской обл.. 2010. № 24 (т. 3).
по недопустимости коррупционного поведения (антикоррупционное воспитание), а также просветительскую работу по вопросам проявления коррупции в обществе и противостояния коррупции в любых ее проявлениях (антикоррупционная пропаганда). В ч. 2 устанавливаются формы проведения воспитания и пропаганды: 1) проведение популярных лекций, семинаров, диспутов, встреч, бесед, слушаний, посвященных вопросам противодействия коррупции; 2) проведение выставок художественного творчества, книжных и иных выставок, посвященных вопросам противодействия коррупции; 3) организация тематических стендов, иных форм наглядной агитации, посвященных вопросам противодействия коррупции; 4) размещение посвященных вопросам противодействия коррупции тематических публикаций в печатных средствах массовой информации, тематических циклов теле- и радиопередач в аудио-и аудиовизуальных средствах массовой информации, видеопрограммах, кинохроникальных программах, иных формах периодического распространения массовой информации; 5) издание и распространение печатной продукции о противодействии коррупции; 6) иные формы распространения информации.
В Законе Кемеровской области от 8 мая 2007 г. № 57-ОЗ «О противодействии коррупции»1 в ч. 1 ст. 8 дается определение антикоррупционному образованию, которое представляет собой «целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства и направлено на формирование антикоррупционного мировоззрения, повышение уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовку и переподготовку специалистов соответствующей квалификации». В ч. 3 дается определение антикоррупционной пропаганде, которая представляет собой «целенаправленную деятельность средств массовой информации, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях, воспитание в населении чувства гражданской ответственности, укрепление доверия к власти».
В Законе Томской области от 7 июля 2009 г. № 110-ОЗ «О противодействии коррупции»2 в ч. 1 ст. 5 устанавливается, что одной из основных мер по профилактике коррупции является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, а в ст. 6 устанавливается, что формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению осуществляется посредством организации воспитательной, образовательной и просветительской деятельности, направленной на укрепление доверия к власти, включающей: 1) издание и распространение печатной продукции о противодействии коррупции в Томской области, в том числе учебных пособий и материалов; 2) выпуск передач государствен-
1 Кузбасс. 2007. 22 мая.
2 Томские новости. 2009. 16 июля.
ных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания о противодействии коррупции в Томской области; 3) производство и распространение социальной рекламы о противодействии коррупции в Томской области; 4) организацию конкурсов в сфере противодействия коррупции в Томской области; 5) осуществление иных мероприятий, направленных на противодействие коррупции в Томской области. Организация воспитательной, образовательной, просветительской деятельности, направленной на противодействие коррупции в Томской области, осуществляется уполномоченными губернатором Томской области исполнительными органами государственной власти Томской области во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики на базе образовательных учреждений, находящихся в ведении Томской области, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В Законе Республики Тыва от 7 июля 2008 г. № 856 ВХ-11 «О противодействии коррупции»3 в ч. 1 ст. 14 устанавливается, что антикоррупционное образование является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, реализуемых в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации. В ч. 3 данной статьи дается определение антикоррупционной пропаганды, которая представляет собой целенаправленную деятельность средств массовой информации, координируемую и стимулируемую системой государственных заказов и грантов, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях, воспитание в населении чувства гражданской ответственности за судьбу реализуемых антикоррупционных программ, укрепление доверия к власти.
По итогам проведенного анализа, возможно сделать следующие выводы. Только Закон Новосибирской области «О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области» вводит понятие антикоррупционное просвещение и дает ему определение. В других субъектах законодатель не вводит такого понятия и не дает ему определения в законе, однако вводит понятия антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда, которые по своему содержанию очень схожи с понятием антикоррупционное просвещение. Таким образом, в антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации, по Сибирскому федеральному округу, антикоррупционное просвещение отождествляется с антикоррупционным
3 Тувинская правда. 2008. 21 авг.
образованием и антикоррупционной пропагандой. Однако, на мой взгляд, эти понятия не являются тождественными. Пропаганда в современном политическом дискурсе понимается как открытое распространение взглядов, фактов, аргументов и других сведений. Образование, в свою очередь, рассматривается как процесс усвоения знаний, умений и навыков. В толковом словаре русского языка В. И. Даля просвещение определяется как «передача и распространение знаний и культуры, а также система воспитательно-образовательных мероприятий и учреждений в каком-либо государстве»1.
Исходя из этого, предлагаю ввести в законодательство следующее определение: антикоррупционное просвещение — это просветительская деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан по передаче и распространению в обществе антикоррупционного мировоззрения и формированию у его субъектов соответствующего поведения, сознания и культурных ценностей.
R. I. Vasiliev
ANALYSIS OF DEFINITION «ANTICORRUPTION AWARENESS» IN LEGISLATIVE ACTS OF ENTITIES SIBERIAN FEDERAL DISTRICTS
In article is provided the analysis of anticorruption laws of entities Siberian Federal districts that reflect understanding of definition «anticorruption awareness» by regional legislative bodies. It identified that definitions «anticorruption education» and «anticorruption propaganda» are used instead definition «anticorruption awareness».
Keywords: corruption, anticorruption activities, anticorruption legislative, anticorruption awareness, the object of anticorruption education, the subject of anticorruption education
1 Даль В. И. Толковый словарь русского языка: современное написание. М. : Астрель, 2007. С. 715.
