CC BY
42
Мониторинг электоральной коррупции в России
(в исследовании М.М. Какителашвили «Конституционно-правовые проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации»)
Илий С. К.'
Ключевые слова: выборы, избирательная кампания, политическая партия, избирательный процесс, контроль, надзор, финансирование политических партий, финансовый отчет.
Аннотация. В настоящей статье автор высказывает свою позицию по наиболее актуальным проблемам электоральной коррупции в России, затронутым в монографии Какителашвили М.М. «Конституционно-правовые проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации».
В целом, рецензент отмечает, что монографическая работа успешно состоялась. Автор справился с поставленными в книге задачами: проанализировано законодательство о финансировании партий и избирательных кампаний, а также практика его применения. На основе анализа большого числа источников сформулированы аргументированные выводы, изложена авторская позиция по поводу понимания коррупции в избирательном процессе.
Книга рассчитана на специалистов в области противодействия коррупции, а также на широкую аудиторию заинтересованных читателей.
DOI: 10.21681/2412-8163-2017-1-18-22
В последнее время антикоррупционная тематика в научных исследованиях превратилась в модный тренд. За последние годы были написаны сотни работ - статей, монографий, диссертаций -по вопросам противодействия коррупции, как по юридическим, так и по политологическим наукам. При этом содержание большинства из них носит преимущественно описательный характер, без конкретных авторских выводов и предложений.
На этом фоне проявленный интерес к монографическому исследованию кандидата юридических наук Какителашвили М.М. «Конституционно-правовые проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации» обусловлен прежде всего тем, что в нем содержится оценка состояния коррупции в рассматриваемой сфере и предложена антикоррупционная концепция в сфере финансирования партий и избирательных кампаний.
Еще одним обстоятельством проявленного интереса к работе, явился личный многолетний научный интерес к проблемам противодействия коррупции. Пожалуй, как справедливо заметил профессор
Астанин В.В. [1] именно это обстоятельство имеет довлеющее значение при рецензировании работ.
Актуальность заявленной темы, помимо прочего, обусловлена Национальным планом противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы (утвержден Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147) предусматривающим необходимость научных междисциплинарных исследований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения.
Также экспертами Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) рекомендовано провести независимое исследование финансирования политической деятельности (включая как общее финансирование политических партий, так и финансирование избирательных кампаний) и, основываясь на выводах этого исследования, разработать необходимые меры по исправлению ситуации2.
2 Второй отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО по итогам третьего раунда оценки по темам «Криминализация коррупционных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий» (Принят ГРЕКО на 73-м пленарном заседании, 17-21 октября 2016 г.). Сайт Генеральной прокуратуры РФ URL: http://genproc.gov.ru/ smi/news/archive/news-1139027/ (дата обращения 01.02.2017).
1 Илий Сергей Кириллович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Какителашвили Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва.
Среди множества научных работ рецензируемое монографическое исследование привлекает к себе внимание по ряду причин, каждая из которых в различных аспектах демонстрирует актуальность, теоретическую значимость, научную новизну и индивидуальность предпринятого исследования. К ее основным достоинствам можно отнести научный подход, связанный с широким использованием специальной литературы, нормативного материала, исторического наследия России, зарубежного опыта, статистических и социологических данных. В работе использован богатый материал: монографии, диссертации, статьи и исторические документы.
Какителашвили М.М. не ограничивается сухим воспроизведением нормативного материала в части правового регулирования вопросов финансирования партий и выборов, а проводит тщательный и всесторонний анализ сложившихся в системе законодательства, правоприменительной практике и доктрине положений о финансировании партий и выборов.
В работе представлены результаты многолетних исследований автора. Она имеет четкую структуру и делится на четыре части (в свою очередь разделяются на 11 параграфов): первая посвящена вопросам теоретико-правового финансирования партий и избирательных кампаний; вторая - частным вопросам финансирования партий и избирательных кампаний; третья - государственным основам финансирования партий и избирательных кампаний; в четвертой - представлена классификация нарушений и раскрывается проблема применения ответственности за них, а также заключения и приложений.
Введение, с которого начинается монография, заставляет читателя понять важность противодействия коррупции в избирательном процессе как крайне опасному явлению - поскольку она порождает последующее многообразие коррупционных проявлений во всех органах власти.
В первой главе «Теоретико-правовые основы финансирования политических партий и избирательных кампаний в России и мире» Какителаш-вили М.М. обосновывает актуальность выбранной темы исследования, поясняя, что в работе сформулированы научные положения о месте и роли избирательного права в системе российского права.
Основываясь на накопленном в науке материале по вопросам противодействия коррупции в избирательном процессе, автор обосновывает, что противодействие коррупция является, прежде всего, задачей конституционного (государственного) права. Основная роль в антикоррупционной деятельности должна принадлежать конституционно-
му праву и конституционным методам правового регулирования. С этих позиций, даны конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства, регламентирующего порядок финансирования политических партий и избирательных кампаний.
Особое внимание уделено автором понятийному аппарату, выявлению содержания понятий «финансирование партий», «избирательные фонды», предвыборная агитация» и др.
В названой главе монографии нашли отражение также ретроспективный анализ эволюции избирательного права в России и сравнительный анализ финансирования партий и избирательных кампаний в зарубежных странах, что само по себе существенно обогащает полученные научные результаты. Автором работы исследовано значительное количество нормативных правовых актов государств Европы и Америки в сфере финансирования выборов и партий
Во второй главе «Частное финансирование политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации» нашли отражение проблемы соотношения сложившейся в настоящее время практики правового регулирования финансирования выборов и политических партий на федеральном и региональном уровне. Интерес к соотношению федерального и регионального законодательства объясняется необходимостью поиска наиболее эффективных путей совершенствования законодательства, на что в частности указывали эксперты ГРЕКО3.
Особый интерес для читателя представляют результаты проведенного научного исследования, которые в концентрированном виде подаются во втором параграфе этой главы. В частности, положения о недопустимости финансовой поддержки политических партий и избирательных кампаний любыми юридическими лицами. По мнению Ка-кителашвили М.М., только граждане имеют право поддерживать партии и кандидатов на выборные должности, любые финансовые пожертвования в фонд партии или кандидата - будущего чиновника делают его «обязанным» своему спонсору - ком-
3 ГРЕКО рекомендовала рассмотреть различные законы и нормы, относящиеся к финансированию избирательных кампаний на федеральном уровне, для того, чтобы устранить дублирование и несогласованность и обеспечить четкую и надежную правовую структуру. Во Втором отчете о выполнении Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО по итогам третьего раунда оценки по темам «Криминализация коррупционных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий» (Принят ГРЕКО на 73-м пленарном заседании, 17-21 октября 2016 г.). ГРЕКО рекомендует властям держать этот вопрос под контролем и задуматься о возможностях дальнейшего упрощения законодательства для большей ясности и правовой определенности.
мерческой организации, что может порождать коррупционные схемы.
Достоинством работы является последовательность и системность изложения материала: от общих вопросов к конкретным видам коррупцио-генных норм (избирательные фонды, «партийный максимум», партийные взносы и т. д.).
Импонирует позиция автора монографии об опасности влияния частного финансирования на публично-правовые отношения, возникающие в процессе финансирования выборов. В рассматриваемой монографии исследование проблемы частного финансирования избирательных кампаний получило продолжение и углубленную трактовку.
Ценным представляется анализ деятельности ряда некоммерческих организаций, как инструмента незаконного финансирования политических партий и избирательных кампаний, помещенный в третьем параграфе.
Представляется актуальной и оригинальной попытка автора раскрыть проблему «административного ресурса» как злоупотребление служебными полномочиями в главе третьей: «Государственное финансирование политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации». Актуализируя необходимость обеспечения равных условий для всех участников выборов, исключения возможности неравного финансирования партий, автор показывает значение «административного ресурса» как одного из элементов коррупции на выборах. По сути, это отдельная тема, поднимаемая автором книги, требующая специального рассмотрения.
ГРЕКО рекомендовано принять надлежащие меры, обеспечивающие, чтобы регулирование финансирования партий и избирательных кампаний не подрывалось злоупотреблением служебными полномочиями. Автор монографии, анализируя нарушения законодательства с точки зрения злоупотребления служебным положением в сфере финансирования политических партий и избирательных кампаний, предлагает пути воспрепятствования «административному ресурсу» как коррупционной составляющей выборов.
Эта глава монографии содержит много свежих идей. Так, заслуживает внимания позиция автора о необходимости законодательного закрепления процедуры проведения предварительного голосования (праймериз). В противном случае, по мнению автора, она служит одним из способов осуществления незаконного финансирования избирательной кампании.
На фоне обсуждаемых фактов финансовых злоупотреблений кандидата в Президенты Франции Ф. Фийона, связанных с трудоустройством
его жены в качестве помощника политика в парламенте Франции, якобы не выполнявшей никаких конкретных обязанностей4, а также фиктивных помощников евродепутата Марин Ле Пен, которые являлись партийными функционерами возглавляемой депутатом партии5, представляется актуальной позиция автора о возможной коррупциогенности косвенного государственного финансирования в России, осуществляемого посредством предоставления ежемесячного денежного вознаграждения, штата помощников, транспортных средств, средств связи, копировально-множительной техники и т.д. для осуществления полномочий депутатского корпуса, избираемого при поддержке политических партий.
В заключительной главе «Контроль (надзор) за финансированием политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации» раскрываются общие вопросы контроля за финансированием партий и выборов; типичные нарушения, их правовая характеристика и квалификация; а также практика их выявления органами контроля и применения конституционной, уголовной и административной ответственности к нарушителям.
Следует положительно оценить логику освещения органов (надзора) контроля в сфере финансирования избирательных кампаний. Автор последовательно анализирует законодательство и практику деятельности Федеральной налоговой службы России, Минюста России, Центральной избирательной комиссии России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также органов прокуратуры.
Полученные автором результаты не только значительно углубляют существующие взгляды на сущность и содержание института выборов, но и содержат практические рекомендации правоохранительным органам в целях противодействия незаконному финансированию политических партий и избирательных кампаний.
В заключении монографии предложены неутешительные выводы, которые можно сформулировать одной фразой: нынешняя система финансирования выборов и политических партий коррупциогенна по своей природе. Главное же предложение автора заключается в необходимости проведения конституционной реформы, которая должна положить конец коррупции в представительно власти.
Поскольку проведенное научное исследование носит не только теоретический, но и приклад-
4 Известия URL: http://izvestia.rU/news/661168#ixzz4XPrIdbUP (дата обращения: 01.02.2017).
5 РИА «Новости» URL: https://ria.ru/world/20170131/1486872268. html (дата обращения: 01.02.2017).
ной характер, его результаты вполне могут быть востребованы и использованы научно-педагогическим составом высших учебных заведений юридического профиля.
Как и в любом монографическом исследовании, отличающемся существенной новизной и многоаспектностью использования специальных знаний, в работе Какителашвили М.М. имеется ряд дискуссионных положений, на которые нельзя не обратить внимания.
Во-первых, актуальность некоторых материалов, использованных при написании монографии, в настоящее время вызывает сомнения. Так, судя по некоторым сноскам, автором использовались материалы работ, изданных еще до принятия действующих законов «О политических партиях» (2001 г.), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (2002 г.), а также введенной ст. 1411 УК РФ (2003 г.).
В рукописи не отражены законодательные изменения, связанные с финансированием политических партий, внесенные Федеральным законом от 19.12.2016 № 452-ФЗ «О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О политических партиях», а также данные финансовых отчетов политических партий за 2016 год, что явилось бы дополнительным аргументом в обосновании позиции автора о возрастающей роли государства в финансировании политических партий.
По непонятным причинам автор не учел в исследовании Второй отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО по итогам третьего раунда оценки по теме «Прозрачность финансирования политических партий» (Принят ГРЕКО на 73-м пленарном заседании, 17-21 октября 2016 г.).
Во-вторых, представляется, что автор несколько злоупотребляет постраничными ссылками, не всегда в рамках юридической тематики исследования. Порой увлекшись ссылками на исследования, проведенные в политологической сфере, автор выходит за рамки предмета исследования -изучения норм права и практики их применения в сфере финансирования политических партий и избирательных кампаний. Если основным адресатом работы являются юристы, то такой крен в политологию представляется излишним.
В-третьих, полагаем, что работу обедняет отсутствие анализа причин и условий совершения преступлений в сфере финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, а также анализа личности коррупционера-депутата. Без соответствующего криминологического анализа предложения автора в уголов-
но-правовой сфере представляются недостаточно аргументированными.
В-четвертых, в монографии прослеживаются несколько гипертрофированная роль, отводимая автором государственным контрольным (надзорным) органам в противодействии коррупции и, соответственно, недооценка потенциала институтов гражданского общества. Среди основных принципов Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» называет сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Так, например, Генеральная прокуратура Российской Федерации - ведомство, ответственное в Российской Федерации за участие в деятельности ГРЕКО - привлекала к обсуждению по темам «Криминализация преступных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий» представителей общественности, в том числе такие НКО, как «Трансперенси Интернешнл», общественное движение «Голос» и др.6
Система контрольных (надзорных) органов в сфере финансирования политических партий и избирательных кампаний представленная на страницах монографии выглядит не полно и не логично, поскольку не содержит важнейшего элемента - институтов гражданского общества.
В-пятых, можно выразить сожаление по поводу того, что в работе не уделено внимание антикоррупционной экспертизе правовых актов в сфере финансирования политических партий и выборов. В частности, в монографии имеются ссылки на оспоренные органами прокуратуры правовые акты в сфере финансирования выборов и научные статьи автора по вопросам антикоррупционной экспертизы [3], однако можно было бы уделить больше внимания указанной проблеме.
Вместе с тем указанные частные замечания не влияют на общую положительную оценку работы, носят рекомендательный характер и могут служить ориентиром при дальнейшей разработке вопросов совершенствования методики противодействия коррупции в сфере финансирования политических партий и избирательных кампаний.
Монографическое исследование «Конституционно-правовые проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации», будучи актуальным, самостоятельным, фундаментальным исследованием, обладающим значительной научной новиз-
6 Интервью первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана электронному изданию «Газета.ги». Сайт Генеральной прокуратуры РФ URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1139256/ (дата обращения: 01.02.2017).
ной, освещает ряд новых и важных для практики проблем, читается с интересом и заставляет задуматься над путями дальнейшего повышения эффективного системы финансирования выборов. Несомненно, книга принесет реальную пользу
всем участникам избирательного процесса, прежде всего представителям политических партий, членам избирательных комиссий, а также сотрудникам правоохранительных органов, преподавателям и студентам.
Литература
1. Астанин В.В. Мониторинг диссертаций по антикоррупционной тематике: примеры и проблемы качества // Мониторинг правоприменения. 2015. № 2 (15). С. 31.
2. Какителашвили М.М. «Конституционно-правовые проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации» / монография. М.: ООО «Галерея Принт», 2017. 264 с.
3. Какителашвили М.М., Непомнящий В.А. Взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 1. С. 15-19.
