CC BY
147
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 20. ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ. 2015. № 1
АКТУАЛЬНЫЙ ВОПРОС
МОНИТОРИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Л.В. Попов
(факультет педагогического образования
МГУ имени М.В. Ломоносова; [email protected])
Статья посвящена новому инструменту оценки вузов — мониторингу эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования. Рассматриваются концептуальные и практические моменты мониторинга и работы Межведомственной комиссии по его проведению, оцениваются его плюсы и минусы, а также возможные направления развития этой деятельности.
Ключевые слова: высшее образование, мониторинг эффективности деятельности, инструмент оценки вузов.
Рассмотрение вопроса о мониторинге эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования целесообразно начать с краткого анализа так называемых целевых ориентиров Минобрнауки России и планов деятельности министерства на 2013—2018 гг. [1]. Разумеется, в этих планах нас будет интересовать прежде всего проблематика высшей школы.
Итак, по плану министерства в рамках задачи "Повышение качества профессионального образования" к 2018 г. предусматривается, в частности, что 8 российских университетов войдут в ТОП-200 ведущих мировых университетов, 49% занятого населения пройдут повышение квалификации или профессиональную переподготовку и произойдет существенный рост числа многофункциональных центров прикладных квалификаций (от 42 центров в 2013 г. до 250 в 2018 г.). В рамках задачи "Создание современной инфраструктуры научных исследований" предполагается реализация проекта "1000 лабораторий", создание вместо 11 (в 2013 г.) инжиниринговых центров при ведущих российских вузах 30 таких центров к 2018 г. Задача "Повышение международной конкурентоспособности российской науки" предусматривает,
в частности, достижение к 2018 г. доли публикаций российских исследований в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных Web of Science, до 2,75%, а также рост к 2018 г. внутренних затрат на исследование и разработки до 2,48% ВВП. В рамках задачи "Повышение кадрового потенциала российской науки" намечено к 2018 г. достижение среднего возраста — 44 года исследователями—участниками федеральной целевой программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям научно-технологического комплекса России на 2014—2020 гг.".
Вот перечень других задач Плана деятельности министерства на 2013—2018 гг.: "Повышение качества общего образования", "Доступность дошкольного образования", "Доступность образования для детей и молодежи с ограниченными возможностями здоровья", "Создание условий для усыновления детей-сирот", "Эффективная система социализации детей и выявления молодых талантов". Все это, безусловно, очень важные задачи и решать их нужно. Но общая панорама приоритетных задач министерства достаточно наглядно говорит об уровне внимания к развитию высшей школы России. Почему, например, в приоритеты вынесена задача повышения кадрового потенциала российской науки, а ничего не говорится о кадровом обеспечении российского высшего образования? Наверное, в Минобрнауке РФ считают, что вузовских профессоров и преподавателей и так слишком много, а нагрузка у них явно недостаточна. Между тем без укрепления кадрового потенциала отечественной высшей школы нельзя серьезно говорить и о решении поставленной министерством задачи "повышения кадрового потенциала российской науки". Хотя, может быть, так и было задумано — повышать потенциал нашей науки не за счет выпускников лучших отечественных вузов, а за счет импорта успешных зарубежных научных кадров.
План на 2014 г. общественного обсуждения и экспертного сопровождения реализации Плана деятельности министерства на 2013—2018 гг. содержит два приложения: "Ключевые события Плана в 2014 г." и "Показатели" на 2014 г. Согласно этим приложениям уже в марте 2014 г. должна была быть "сформирована в соответствии с новыми критериями (включая научную результативность их членов) сеть диссертационных советов". В апреле должен был быть "осуществлен переход к нормативно-подушевому финансированию высшего образования". А на декабрь намечены два мероприятия. Первое — "старт четырехлетней программы модернизации педагогического образования и сети педа-
гогических вузов". Второе мероприятие — "реализация эффективного контракта во всех федеральных организациях, реализующих программы высшего образования". То есть со всеми руководителями и педагогическими работниками вузов должны быть заключены соответствующие дополнительные соглашения к трудовым договорам.
Что касается "Показателей" на 2014 г., то для высшей школы планируются, в частности, следующие результаты: "число российских университетов, входящих в ТОП-200 ведущих мировых университетов, согласно одному из глобальных рейтингов, — 2 единицы", "удельный вес численности обучающихся по федеральным государственным образовательным стандартам высшего образования прикладного бакалавриата (в общей численности обучающихся по программам высшего образования) — 10%", "отношение средней заработной платы профессорско-преподавательского состава вузов к средней заработной плате в соответствующем регионе — 125%", "число созданных при ведущих российских вузах инжиниринговых центров для развития и коммерциализации научных разработок — 5 единиц", "доля организаций высшего образования, публикующих на сайтах тексты дипломных работ и диссертаций, — 50%".
Представляется некорректной формулировка "одного из глобальных рейтингов" в первом из приведенных Показателей. Дело в том, что так называемые основные рейтинги ведущих университетов мира существенно отличаются как по наборам индикаторов и показателей, так и по алгоритмам определения итогового места того или иного вуза в рейтинге. Поэтому Минобрнауки РФ следует определиться (конечно, не без помощи экспертов вузовского сообщества), какая глобальная рейтинговая система ведущих университетов мира лучше соответствует целям и задачам отечественного высшего образования. И избранную таким образом систему, а не "один из глобальных рейтингов", использовать в формулировках Показателей планов.
Относительно поставленной министерством задачи — увеличения числа российских вузов в международных рейтингах — следует отметить еще один момент. Для ведущих университетов мира, лидирующих в ряде рейтингов, например рейтинге очень характерно то обстоятельство, что эти вузы имеют высокий рейтинг по всем оцениваемым сферам знания (естественные науки, инженерные и технические науки, науки о жизни и медицина, искусство и гуманитарные науки, социальные науки и менедж-
мент). Однако при курсе Минобрнауки РФ на сокращение так называемых непрофильных специальностей для многих наших университетов после таких управленческих процедур надежда на вхождение в верхние этажи рейтингов становится все более призрачной. Это связано и с исчезновением ряда научных и учебных направлений, и с сокращением реальных возможностей междисциплинарных исследований в вузах, подвергнутых процедурам профилизации. Правда, министерство проявляет определенную "гибкость" и для ряда вузов "забывает" о необходимости сокращения непрофильных специальностей (направлений). Так, НИУ "Высшая школа экономики" последовательно расширяется, в частности за счет недавнего присоединения Московского института электроники и математики.
Минобрнауки РФ представило еще один документ — "Публичная декларация целей и задач министерства образования и науки Российской Федерации" [2]. Здесь уже "Приоритетные цели и задачи Министерства образования и науки РФ в 2014 г." определенным образом изменились, обновились формулировки, конкретизировались сами задачи деятельности.
Так, появилась новая целевая задача "Совершенствование профессионального уровня педагогических работников, повышение их заинтересованности в качестве своего труда". В рамках этой общей задачи были озвучены две конкретные задачи. Первая — разработать профессиональный стандарт преподавателя вуза. Вторая задача — повышение профессионального уровня педагогических работников общеобразовательных организаций. Причем в качестве целевых индикаторов чиновники-инновато-ры предложили поднять "процент педагогов, готовых работать в условиях новых профессиональных стандартов" с 0% в 2013 г. до 30% в 2014 г. Как, позвольте спросить, нужно понимать подобные экзерсисы — как то, что никто из педагогических работников в 2013 г. не соответствовал требованиям этих новых стандартов, или как-то иначе? Вопрос, на который хотелось бы услышать ответ. А пока его нет, позволим себе сказать, что у нас есть педагоги, качество работы которых превосходит все вводимые профессиональные стандарты. Так что оценивать готовность педагогов в 0% представляется, мягко говоря, неэтичным.
Еще одна целевая задача "Публичной декларации целей и задач министерства образования и науки Российской Федерации" — это "повышение средней заработной платы педагогических работников и научных сотрудников". Отмечается, что
средняя заработная плата (по факту 2012 г., по факту 2013 г. и по планам на 2014 г.) для педагогических работников общего образования составляла соответственно 21, 29 и 33 тыс. руб. в месяц, а для профессорско-преподавательского состава вузов — 31, 40 и 42 тыс. руб. соответственно. Обратим внимание на то, что рост зарплат ППС вузов с 2013 по 2014 г. по планам составляет лишь 2 тыс. руб., или 5%. И это при инфляции, существенно превышающей (даже официально) этот уровень. Получается, что министерством на 2014 год планируется снижение реальной заработной платы профессорско-преподавательского состава вузов.
Вопрос о заработной плате требует некоторых дополнений. О чем, собственно, идет речь: о средней заработной плате по основному месту работы преподавателя или о его "общих доходах"? В понятие "общий доход" педагогических работников входят и заработки на основном месте работы, и дополнительные подработки. В их число для преподавателей вузов чаще всего входит написание книг и статей, работа в других вузах или образовательных учреждениях, частное репетиторство и др. О необходимости "повышения общих доходов" говорил в мае 2014 г. начальник Контрольного управления Президента РФ К.А. Чуйченко. Он, в частности, также обратил внимание на следующее: "...считаем целесообразно активизировать разъяснительную работу относительно механизмов повышения заработной платы работникам бюджетной сферы. Люди должны понимать, что в указах речь идет о повышении общих доходов, и это повышение должно быть связано в том числе и с увеличением производительности и эффективности их труда" [3].
Что касается дополнительных подработок педагогов, то ситуация в последние годы постепенно меняется. Так, по данным мониторингового опроса преподавателей в 2012 г. [4], почти 69% учителей не занимались никакими другими видами работы помимо работы в данном учебном заведении. По данным этого же опроса, лишь 36% преподавателей вузов работали только в своем учебном заведении. Интересен и другой результат этого опроса. Оказывается, что отношение уровня зарплаты, при котором педагоги согласились бы работать только на своем основном месте деятельности, к реальному их заработку составило в тот период для школьных учителей — 2,3, а для преподавателей вузов — 3,0. Так как зарплата преподавателей вузов составляла около 25 тыс. руб. (в 2011 г.) и 30 тыс. руб. (в 2012 г.), то получается, что уже тогда ППС вузов был нацелен на зарплату в 75—90 тыс. руб. в месяц.
Перейдем к главному вопросу настоящего рассмотрения — о мониторинге эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования. Слово "мониторинг" широко используется в самых разных отраслях знаний и областях деятельности — от технической диагностики объектов и наблюдения за состоянием окружающей природной среды и климатом до мониторинга веб-сайтов, маркетингового мониторинга, мониторинга деятельности международных организаций по контролю за исполнением государствами своих обязательств по международным договорам и т.д. и т.п. Так или иначе, под мониторингом понимают некий процесс наблюдения и регистрации параметров объекта и их сравнение с заданными критериями, а также систему сбора, хранения и анализа параметров для вынесения суждений о состоянии объекта в целом. Иными словами, можно выделить два принципиально разных типа мониторинга — мониторинг параметров и мониторинг состояния. Второй тип мониторинга отличается от первого обязательным наличием интерпретатора измеренных параметров в терминах состояния — определенной экспертной системы поддержки принятия решений о состоянии объекта и дальнейшем регулировании и управлении. Данные мониторинга могут быть использованы не только для оптимизации процесса принятия, например, управленческих решений, но и для осуществления обратной связи при реализации проектов, программ, а также для выработки политики в определенных областях и сферах деятельности.
Отметим также, что понятие "эффективность деятельности", охватившее в последние несколько лет умы теоретиков и практиков от управления, несет в себе некую неопределенность. Получается, что в центре внимания оказывается некий процесс и именно его нужно охарактеризовать, проанализировать и оценить. Это действительно важно. Но, как правило, объектом общественного, государственного или личного интереса, объектом наблюдения и исследования являются конкретные результаты той или иной деятельности. И в связи с этим становятся не совсем понятны теперешний всеобщий "бум эффективности" в области образования и отказ от вполне конкретной терминологии, имевшей место в сравнительно недавних руководящих документах. Так, например, Постановление Правительства РФ от 08.04.2009 № 312 имело название "Об оценке результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданско-
го назначения". Представляется полезным не отказываться и в системе образования от наработанных инструментов, тем более что там есть много практически полезных подходов, касающихся и Правил установления порядка проведения оценки результативности деятельности, и типовых методик оценки результативности, категорирования организаций и т.д. В частности, типовая методика оценки результативности была утверждена приказом Минобр-науки России в том же 2009 г. [5].
То, что подход с оценкой результативности деятельности не теряет своей актуальности, видно и из последних документов министерства. Эти механизмы существенно обновлены и актуализированы для оценки, например, результативности деятельности научных организаций. Речь, в частности, идет о приказе Минобрнауки России от 05.05.2014 [6]. Тем более странно, что то же министерство в своей первой титульной области ответственности (области образования) активно развивает и внедряет подход, основанный преимущественно на оценке эффективности деятельности. Можно, конечно, возразить, что и при мониторинговой оценке эффективности деятельности, например в высшем образовании, значительный упор делается именно на результаты. Однако принципиальным моментом здесь является наличие фундаментального противоречия между некой озвучиваемой эффективностью образовательного процесса и качеством результата этой деятельности.
Одно из первых упоминаний об оценке эффективности деятельности высших учебных заведений мы можем встретить в извлечении из Перечня поручений, данных В.В. Путиным по итогам встречи с активом Российского Союза ректоров 24 августа 2011 г. В п. 4 данного Перечня Минобрнауки России поручается проработать совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и организациями и обеспечить формирование Общероссийской системы критериев оценки эффективности деятельности высших учебных заведений. Обратим внимание, что изначально здесь лишь была поставлена задача о проработке и формировании системы критериев для оценки эффективности деятельности вузов, а не о еще одном масштабном эксперименте над нашей многострадальной высшей школой, не об экстренном введении методом проб и ошибок еще одного нового мощного и жесткого механизма для обоснования принятия управленческих решений. И, возможно, если бы удалось спокойно, продуманно и на основе взвешенных
и локально (регионально) апробированных решений разработать искомую систему критериев, то наше высшее образование не сотрясали бы многочисленные горячие "обсуждения" и скандалы.
В Указе Президента РФ № 597 от 07.05.2012 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (пункт "к") поставлена задача: "Совместно с общественными организациями до 1 апреля 2013 г. обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и ведение публичных рейтингов их деятельности". Представляется, что узловым здесь является словосочетание "независимая система оценки качества работы организаций". То есть, во-первых, обращается внимание на приоритеты независимой оценки, а во-вторых, "определение критериев эффективности работы таких организаций и ведение публичных рейтингов их деятельности" обозначены как элементы независимой системы оценки качества работы организаций. Иными словами, первичной целью является качество работы и его оценка, а критерии эффективности и рейтинги деятельности — лишь средства решения поставленной задачи.
На упомянутом выше заседании 7 мая 2014 г. Комиссии при Президенте по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации обсуждался вопрос о выполнении поручений Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. [3]. Было отмечено, что к апрелю 2013 г. не исполнено поручение по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги. Также было отмечено, что к началу 2014 г. оценкой качества было охвачено менее половины таких организаций (47%), к тому же до настоящего времени законодательно не закреплены основы проведения независимой оценки качества. Такая критика на высшем уровне возымела действие. Уже в июле 2014 г. был принят Федеральный закон № 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования". Данный Федеральный закон вносит существенные дополнения в статью 95 "Независимая оценка качества образования" Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 № 273-ФЗ. В ст. 95 Федерального закона № 256-ФЗ появляются два новых раздела —
"Независимая оценка качества подготовки обучающихся" и "Независимая оценка качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность".
В другом Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" Правительству РФ предписано, в частности, обеспечить "проведение до конца декабря 2012 г. мониторинга деятельности государственных образовательных учреждений в целях оценки эффективности их работы, реорганизации неэффективных государственных образовательных учреждений, предусмотрев при реорганизации таких учреждений обеспечение права обучающихся на завершение обучения в других государственных образовательных учреждениях". Другое предписание этого Указа обязывало Правительство обеспечить "разработку и утверждение до конца октября 2012 г. плана мероприятий по развитию ведущих университетов, предусматривающих повышение их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров". Среди показателей в области образования, которые должны быть обеспечены по данному Указу Президента РФ, обратим внимание на следующий показатель: "вхождение к 2020 г. не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов". Это уже значительно более трудная задача, чем достижение приведенных выше показателей Минобрнауки РФ. Ведь там речь шла о количестве российских вузов в ТОП-200 ведущих университетов мира в глобальных рейтингах.
Отметим, что данный Указ давал возможность министерству легитимизировать свою работу по реорганизации вузов. Эта работа последовательно велась и раньше. Так, уже с 2006 г. начали объединять так называемые слабые вузы с сильными. Например, только за два года, предшествовавших Указу, в Санкт-Петербурге произошло 5 реорганизаций вузов. Так, летом 2012 г. на базе ФИНЭКа и ИНЖЭКОНа создали новый вуз, который образно окрестили "университетом новой формации". А в ноябре 2012 г. к нему присоединили еще и Университет сервиса и экономики. Но реализация подобных планов министерства не всегда шла гладко и аргументов в спорах с местными властями, с общественностью и вузовскими коллективами у министерства не хватало. Вот тут-то и появилась идея легитимизации этой реформаторской деятельности, обогащенная еще и инструментом ее реализации — мониторингом эффективности деятельности вузов.
Фактически этот Указ (от 7 мая 2012 г. № 599) и дал старт активной работе Минобрнауки России по мониторингу деятельности государственных образовательных учреждений высшего образования в целях оценки их эффективности. Приказом министерства от 03.08.2012 № 583 был объявлен соответствующий мониторинг для ФГОУ ВПО [7]. Вузы должны были уже к 15 сентября 2012 г. предоставить в Минобрнауки обширную информацию о своей деятельности и о деятельности филиалов. Прилагаемая к приказу на 35 страницах форма для заполнения — "форма № 1-Мо-ниторинг" — содержала в конце в качестве комментария такую запись: "...в данной форме используются данные следующих форм федерального статистического наблюдения и иных форм". Далее следовал внушительный список (7 единиц) соответствующих форм. Сразу возникал вопрос: зачем в данном мониторинговом исследовании еще раз собирать уже известные сведения? Наверное, интересен и другой вопрос: с какой целью министерство отводило вузам такой небольшой срок для подготовки отчетной документации, особенно с учетом того, что это было новое для вузов действо и с учетом периода летних отпусков и начала учебного года?
За "основополагающим" приказом министерства (№ 583) последовали многочисленные инструктивные письма о том, как проводить мониторинг, какие показатели деятельности вузов оценивать, как заполнять формы мониторинга и т.д. Всего было отобрано 50 показателей: в разделе "Образовательная деятельность" — 12 показателей, в разделе "Научно-исследовательская деятельность" — 17, в разделе "Международная деятельность" — 9, в разделе "Финансово-экономическая деятельность" — 5, в разделе "Инфраструктура" — 7 показателей. В итоге в первом Мониторинге учитывались следующие ключевые показатели оценки эффективности деятельности вузов и отнесения их к группе вузов, "имеющих признаки неэффективности":
1. Образовательная деятельность: средний балл ЕГЭ студентов, принятых по результатам ЕГЭ на обучение по очной форме по программам подготовки бакалавров и специалистов за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или с оплатой стоимости затрат на обучение физическими и юридическими лицами (средневзвешенное значение).
2. Научно-исследовательская деятельность: объем НИОКР в расчете на одного НПР.
3. Международная деятельность: удельный вес численности иностранных студентов, завершивших освоение ООП ВПО, в общем выпуске студентов (приведенный контингент).
4. Финансово-экономическая деятельность: доходы вуза из всех источников в расчете на одного НПР.
5. Инфраструктура: общая площадь учебно-лабораторных зданий в расчете на одного студента (приведенного контингента), имеющихся у вуза на праве собственности и закрепленных за вузом на праве оперативного управления.
Кроме того, дополнительно к пяти показателям оценки вузов использовались также:
6. Приведенный контингент.
7. Доля кандидатов и докторов наук в численности работников ППС (без совместителей и работающих по договорам гражданско-правового характера).
8. Доля работников ППС (без совместителей и работающих по договорам гражданско-правового характера) в общей численности ППС.
Вузы, которые не смогли преодолеть пороговых значений по 4 из 5 критериев, должны были быть отнесены к группе вузов "с признаками неэффективности", а для филиалов вузов в соответствующую группу попадали те, у кого пороговые значения показателей не достигались по пяти (и более) показателям из восьми. Параллельно велась работа по определению пороговых значений показателей для оценки эффективности деятельности вузов и филиалов вузов, а также критериев неэффективности.
Пороговые значения и критерии были приняты 17.10.2012 решением комиссии с очень интересным названием: "Межведомственная комиссия по проведению мониторинга деятельности государственных образовательных учреждений в целях оценки эффективности их работы и реорганизации неэффективных государственных образовательных учреждений". А сама эта комиссия, с характерной и ясно видимой из названия целевой направленностью, была утверждена приказом Минобрнауки РФ от 18.09.2012 № 730. Чтобы определить степень "межведомственности" этого органа, достаточно сказать, что комиссия утверждается приказом Минобрнауки России, состав комиссии утверждается и изменяется также министерством, председателем комиссии является министр, а ответственным секретарем — директор Департамента государственной политики в сфере высшего образования Министерства образования и науки Российской Федерации. Видимо, чтобы снять лишние и ненужные вопросы о целевой направленности комиссии министерством была проделана определенная работа. Ровно через год приказом Минобрнауки России от 04.09.2013
№ 1040 комиссия получила уже более короткое название — "Межведомственная комиссия по проведению мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования".
Пороговые значения для вузов были установлены такими:
— средний балл ЕГЭ — не ниже 60;
— научно-исследовательская деятельность — не менее 50 тыс. руб. от науки на одного преподавателя;
— международная деятельность — не менее 0,7% студентов-иностранцев от общего количества учащихся;
— доходы вуза из всех источников — не меньше 1 млн 100 тыс. руб. на одного сотрудника;
— общая площадь помещений — не менее 11 м2 на студента.
Пороговые значения для филиалов:
— средний балл ЕГЭ — не ниже 50;
— научно-исследовательская деятельность — не менее 1,7 тыс. руб. от науки на одного преподавателя;
— приведенный контингент (общее количество студентов) — не менее 220;
— доля кандидатов и докторов наук среди преподавателей — не меньше 0,6;
— доля штатных преподавателей — не менее 0,64;
— доходы филиала из всех источников — не менее 700 тыс. руб. на одного сотрудника;
— общая площадь помещений — не меньше 9 м2 на студента.
Для оценки эффективности вузов Москвы и Санкт-Петербурга пороговые значения показателей были увеличены по всем видам деятельности, причем, например, научно-исследовательская деятельность для вузов Москвы (95 тыс. руб. на преподавателя) превысила соответствующий показатель для вузов Санкт-Петербурга (75 тыс. руб.).
17 октября 2012 г. в Минобрнауки России на заседании Межведомственной комиссии министр образования и науки РФ Д.В. Ливанов разъяснил, что задачей мониторинга является выявление проблемных зон, тех вузов и филиалов, которые дают образование, не соответствующее высоким требованиям. Было отмечено, что по итогам анализа результатов мониторинга с учетом территориальной и отраслевой специфики может быть реализован широкий спектр мер по повышению эффективности деятельности вузов и филиалов. От оказания дополнительной финансовой под-
держки, усиления руководства, регулирования контрольных цифр приема до возможной реорганизация в случае, если учреждение или филиал в перспективе не сможет обеспечить высокое качество подготовки и востребованность студентов. Особо было подчеркнуто, что факт попадания в список вузов, имеющих признаки неэффективности по результатам мониторинга, не означает автоматического применения каких-либо санкций в отношении этих вузов или филиалов.
Сообщалось также, что рабочие группы, формируемые из представителей образовательных учреждений, федеральных и региональных органов власти, проведут анализ деятельности вузов и филиалов, имеющих признаки неэффективности, и осуществят подготовку конкретных предложений по повышению качества образования в каждом из таких учреждений. Отдельно сообщалось, что права студентов при всех вариантах развития событий не должны ущемляться. По мнению заместителя министра А. Климова, студентам даже станет лучше от нынешней реформы, так как они попадут из слабого вуза в сильный и продолжат обучение по тем направлениям подготовки и на тех условиях, по которым обучались до этого. Важно также, по словам А. Климова, что у студентов будет выбор, куда переходить. Таким образом, по словам руководителей министерства, ничего страшного не происходит и все только выиграют от грядущих реорганизаций.
Еще до публикации официальных результатов Мониторинга стали известны его некоторые предварительные результаты, и, несмотря на "миротворческие" и успокоительные заявления министерства, в СМИ, в регионах, в общественных организациях и союзах разразилась настоящая буря критических выступлений. Начались жаркие дебаты, в частности по критериям оценки. Громко зазвучали слова "шок", "изумление", "паника", "антирейтинг" и др. Появились крылатые и горькие выражения и высказывания: "список Климова", "вузы-изгои", "оболганная консерватория", "госкапитализм от образования", "российскому образованию объявили войну", "методика эффективности или шельмования" и т.д.
Наконец 31.10.2012 "долгожданный" список был опубликован [8]. По итогам мониторинга из принявших в нем участие 541 государственного вуза и 994 филиалов у 136 вузов (25% от участвовавших) и 450 филиалов (45%) были выявлены признаки неэффективности. Минобрнауки РФ обязалось, что в течение месяца на заседаниях рабочих групп Межведомственной комиссии "будут рассмотрены перечни образовательных учреждений
с признаками неэффективности на предмет утверждения этих перечней либо исключения образовательных учреждений из сформированного перечня на основании их особой значимости для развития региона/отрасли". А к концу февраля 2013 г. министерство обязалось представить в правительство "рекомендации по реорганизации вузов, которые будут признаны окончательно неэффективными".
Напомним, что первый Мониторинг касался лишь государственных вузов и их филиалов. Но процесс пошел, и министерство решило не оставить без внимания и негосударственные вузы. Для снятия лишних вопросов разъяснили, что эти вузы также должны участвовать в Мониторинге, если они хотят получить на будущий год бюджетные места, так как проведенная оценка государственных вузов будет влиять на распределение бюджетных мест уже в следующем учебном году.
В список из 136 неэффективных государственных вузов попали 20 московских и 10 петербургских вузов, например такие московские вузы, как РГГУ, МАМИ, МАРХИ, РГСУ, Литературный институт имени Горького, специализированный институт искусств (где обучаются студенты-инвалиды) и вузы Санкт-Петербурга — Академия театрального искусства, Академия ветеринарной медицины, Инженерно-экономический университет, Университет кино и телевидения и др. Если посмотреть на "неэффективность" вузов по округам, то лидируют вузы Северо-Кавказского федерального округа (11 неэффективных вузов из 24) и Уральского федерального округа (12 вузов из 37).
Если попытаться как-то, пусть даже далеко и неполностью, обобщить многообразие критических замечаний к подходам и результатам мониторинга, то необходимо выделить следующие моменты. Во-первых, отмечалось, что нельзя было все вузы мерить одной меркой. Без учета специфики вуза сравнение их по одним "пороговым показателям" бессмысленно и вредно. Особенно много замечаний в этой связи касалось творческих и педагогических вузов. Во-вторых, обращалось внимание на факты расхождения показателей мониторинга с официально принятыми лицензионными показателями, а также с требованиями государственной аккредитации. В результате некоторые вузы прошли все установленные законом процедуры, а теперь названы "неэффективными". В-третьих, звучали обвинения, что процесс подготовки рейтинга был не вполне демократичным и совершенно непрозрачным, а сам рейтинг составлен исходя лишь из экономических, а не образова-
тельных критериев. Звучало много обвинений авторов мониторинга в том, что его результаты будут способствовать переделу собственности старых вузов в пользу "захватчиков". В-четвертых, отмечалось, что многие важные ключевые вопросы высшего образования не нашли своего отражения в наборе показателей. Больше всего таких замечаний касалось неучета в мониторинге трудоустройства выпускников. Речь шла и о проценте трудоустройства по специальности, об оценках выпускников работодателями и успешности трудоустройства. Важными представляются замечания о необходимости учета качества вузовского образования и миссии вуза в обществе. В-пятых, были замечания технического плана. В частности, из-за принятой методики расчета, например у Российского государственного социального университета, расположенного в Москве, нашли признаки неэффективности, а у его филиалов в Дедовске, Ивантеевке, Серпухове и Электростали — нет. Очень интересный вывод! И, заключая краткий обзор замечаний, отметим также прозвучавшие опасения, что такой мониторинг деятельности вузов может стимулировать коррупцию и даже "нарушить конституционное право на бесплатное образование". Последнее замечание автор обосновывал введением пороговых значений по ЕГЭ.
На заседании Межведомственной комиссии по проведению мониторинга 22 ноября 2012 г. все вузы и филиалы, у которых в ходе мониторинга были выявлены признаки неэффективности, по итогам обсуждения на заседаниях рабочих групп были "разнесены" по трем разным спискам:
1. Образовательное учреждение имеет признаки неэффективности, связанные со спецификой его деятельности.
2. Образовательное учреждение, нуждающееся в оптимизации деятельности.
3. Образовательное учреждение является неэффективным и нуждается в реорганизации.
Рабочие группы после многочисленных обсуждений и голосований и по итогам дополнительной проработки сняли разногласия по ряду образовательных учреждений. В результате в группу (неэффективных и нуждающихся в реорганизации) попало только 3 московских и 4 петербургских вуза. Было принято и еще одно "смягчающее" решение: не проводить процедуры реорганизации образовательных учреждений, отнесенных к этой группе до проведения мониторинга всех образовательных учреждений высшего профессионального образования, включая негосударственный
сектор. Также было решено создать рабочую группу Межведомственной комиссии, включив в ее состав представителей работодателей, по доработке показателей и критериев отнесения образовательных учреждений к группе образовательных учреждений, имеющих признаки неэффективности, для осуществления мониторинга в 2013 г. Таким образом, часть критических замечаний (по доработке показателей и по учету мнения работодателей) была также учтена.
В середине декабря 2012 г. на сайте Минобрнауки России были опубликованы результаты мониторинга деятельности негосударственных образовательных учреждений высшего образования в целях оценки эффективности их работы. Причем результаты мониторинга были опубликованы с письменного согласия образовательных учреждений. Первый опыт, даже после угроз министерства не давать бюджетных мест вузам, которые не примут участие в мониторинге, не возымел решающего действия. Участие приняли лишь 70 негосударственных вузов и 97 филиалов из общего количества — 446 вузов и 661 филиал. Оказалось, что негосударственных вузов и филиалов с признаками неэффективности — 41 вуз (59% от числа участвовавших) и 55 филиалов (57%).
Сразу после выхода Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 № 273-ФЗ появилось Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 2620-р (об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки"). В Разделе V этого Распоряжения мониторинг эффективности образовательных организаций высшего образования был связан с задачей совершенствования структуры и сети государственных образовательных организаций высшего образования. Именно из этого Распоряжения стало ясно, что высшую школу ждет ежегодный мониторинг эффективности образовательных организаций. А само это совершенствование структуры и сети государственных образовательных организаций высшего образования должно включать не только ежегодные мониторинга, но и "разработку, утверждение и реализацию программы совершенствования сети государственных образовательных организаций высшего образования, в том числе путем реорганизации и присоединения организаций и их филиалов".
Дополнительную ясность о методах "повышения эффективности и качества услуг в сфере образования" может дать и запла-
нированный в этом же Разделе V еще один показатель — рост числа студентов в расчете на 1 преподавателя: 9,4 (2012 и 2013 гг.), 9,9 (2014 г.), 10,5 (2015 г.), 11 (2016 г.), 11,5 (2017 г.), 12 (2018 г.). Если продолжить логику разработчиков таких планов, то дальнейшего повышения качества услуг можно добиться последующим последовательным сокращением численности преподавателей.
Особого восхищения достоин прогноз числа образовательных организаций высшего образования, имеющих признаки неэффективности по годам — с 2012 по 2018. Разработчики приводят следующие количества соответствующих (с признаками неэффективности) организаций с 2012 по 2017 г. соответственно: 167, 139, 111, 84, 56 и 28. А на 2018 г. запланировано наличие 0 единиц образовательных организаций высшего образования, имеющих признаки неэффективности. Забегая вперед, отметим, что руководители Минобрнауки РФ, спустя два года после разработки этих планов по числу вузов с "признаками неэффективности" (2014 г.), стали говорить совсем в другой смысловой тональности. Было принято решение о том, чтобы исключить термины "признаки неэффективности", "неэффективный вуз" как несущие значительные репутационные риски, а также в силу того, что в соответствии с законодательством Российской Федерации ответственность за принятие решений о реорганизации, оптимизации возможных кадровых решений в отношении руководства вузов лежит исключительно на учредителе. Понадобилось всего два года, чтобы образовательное сообщество смогло разъяснить это чиновникам от образования.
29 апреля 2013 г. состоялось заседание Межведомственной комиссии по проведению мониторинга. Была рассмотрена информация о работе по реализации планов реструктуризации вузов и филиалов, признанных неэффективными в 2012 г. Несколько образовательных учреждений по итогам их работы были переведены в перечень учреждений, нуждающихся в оптимизации деятельности. Но для значительной части неэффективных учреждений такого решения не было принято. На этом же заседании Межведомственной комиссии был одобрен Порядок проведения мониторинга в 2013 г., где было зафиксировано, что мониторинг проводится с учетом специфики деятельности вузов. То есть были, пусть и не в полном объеме, учтены самые массовые критические замечания первого мониторинга: нельзя мерить всех одинаково. Были выделены шесть групп вузов, имеющих специфику деятельности (образовательные организации военной и силовой, меди-
цинской, сельскохозяйственной, творческой, спортивной и транспортной направленности). Критерием отнесения вуза к одной из этих групп стала доля зачисленных на первый курс по выделенной группе специальностей и направлений подготовки — не менее 60% от приведенного контингента студентов, зачисленных на первый курс в отчетном году.
Претерпели по сравнению с предыдущим годом изменения и показатели оценки эффективности деятельности вузов и филиалов, а также их пороговые значения. Главное, что появился такой активно обсуждаемый показатель, как трудоустройство выпускников. Правда, избрано было, пожалуй, не самое лучшее решение. Министерство остановилось на следующей формулировке показателя трудоустройства: удельный вес численности выпускников вуза, обучавшихся по очной форме обучения, не обращавшихся в службы занятости для содействия в трудоустройстве в течение первого года после окончания обучения в вузе, в общем числе выпускников. Можно было сразу предположить, что в таком виде учет трудоустройства выпускников в ключевых показателях оценки вузов вызовет активную критику. Так оно и произошло впоследствии. Пороговым значением для вузов была выбрана медиана выборки ("средняя температура по больнице") группы вузов по федеральным округам. Итак, количество оцениваемых показателей для вузов возросло с 5 до 6 за счет показателя трудоустройства выпускников. Что касается самих пороговых значений по показателям, то они изменились незначительно. Здесь можно отметить как еще один "учтенный" результат критики снижение порогового значения показателя "Инфраструктура" (общая площадь помещений в расчете на одного студента) с 9 м2 в 2012 г. до 5 м2 в 2013 г. для филиалов вузов.
Относительно показателей оценки вузов в выделенных шести группах вузов, имеющих специфику деятельности, необходимо высказать ряд соображений. Во-первых, для вузов этих групп был введен всего еще один (седьмой) дополнительный показатель, отражающий специфику вуза. Как правило, он отражал успехи ППСвуза ("опыт работы", "остепененность", заслуги, почетные звания, "лауреатство", степень "повышенности" квалификации и др.). Для вузов спортивной направленности этот дополнительный показатель определялся не по успехам ППС вуза, а по доле студентов, включенных в списки кандидатов и в сборные страны по видам спорта. Во-вторых, министерство заняло жесткую позицию для всех групп вузов, выделенных по специфике деятель-
ности: пороговые значения показателей по международной, финансово-экономической деятельности и инфраструктуре стояли незыблемо и не отличались от общих для всех вузов. Почти также твердо были сохранены для "выделенцев" пороговые значения по научно-исследовательской деятельности с исключением только для вузов творческой направленности. В-третьих, медианные пороговые значения по образовательной деятельности (средний бал студентов, принятых по результатам ЕГЭ и результатам испытаний профессиональной направленности) были применены только для трех групп вузов — силового, творческого и спортивного профиля. А для группы вузов сельскохозяйственной направленности такой "поблажки" сделано не было, хотя именно для них с учетом специфики контингента абитуриентов это представляется также очень важным.
Не вдаваясь в дальнейший сравнительный анализ достоинств и недостатков систем показателей мониторингов 2012 и 2013 гг., отметим, что не было сделано исключительно важного изменения — в набор групп вузов, имеющих специфику деятельности, не была включена группа педагогических вузов. Это особенно странно с учетом огромного количества критических замечаний и прозвучавших серьезных аргументов в пользу необходимости выделения группы педвузов. Вот один лишь из этих аргументов: каким образом педвузы в своей массе могут выполнить, например, пороговые значения мониторинга по международной деятельности (привлечение иностранных студентов)? Ведь эти вузы создавались и работают для обеспечения кадрами отечественной школы.
В 2013 г. во втором мониторинге принимали участие уже 934 государственных, негосударственных, муниципальных и региональных образовательных организации высшего образования и 1478 филиалов. Итоги заседания Межведомственной комиссии 13 декабря 2013 г. таковы: признать требующими оптимизации деятельности 45 вузов и филиалов (в том числе 23 государственных вуза, 15 филиалов государственных вузов и 7 негосударственных вузов); признать неэффективными и рекомендовать учредителям реорганизовать 373 вуза и филиала (в том числе 7 государственных вузов, 57 филиалов государственных вузов, 125 негосударственных вузов, 184 филиала негосударственных вузов). Таким образом, лишь 7 государственных вузов были признаны неэффективными и требующими реорганизации. Вот их список: Новочеркасская государственная мелиоративная акаде-
мия, Арктический государственный институт искусств и культуры, Курская академия государственной и муниципальной службы, Институт права и экономики в Липецке, Волгоградская консерватория имени П.А. Серебрякова, Волгоградский государственный институт искусств и культуры, Волжский институт экономики, педагогики и права. Обращает на себя внимание тот факт, что ни один известный вуз по итогам мониторинга 2013 г. не был признан неэффективным. Руководство министерства связало этот результат с соответствующей корректировкой критериев, по которым тот или иной вуз признается неэффективным. Напомним, что в предыдущем году вузами с признаками неэффективности стали в числе прочих РГГУ, МАМИ, МАРХИ, Литературный институт им. Горького и др.
Особо отметим, что на заседаниях рабочих групп Межведомственной комиссии шло обсуждение по каждому вузу, отнесенному к вузам с признаками неэффективности. Причем о напряжении, которое царило во многих случаях на заседаниях рабочих групп, говорит анализ результатов голосований членов рабочих групп по каждому вузу. С этими результатами можно ознакомиться на сайте Информационной системы анализа деятельности организаций высшего образования [9]. Позиция членов каждой рабочей группы по конкретному рассматриваемому вузу (филиалу) отражена в результатах голосования.
Что касается педагогических вузов, то по итогам Монито-ринга-2013 часть из них попала в "зону риска". По-видимому, сказалось отмеченное выше нежелание министерства выделить педвузы в еще одну "группу вузов, имеющих специфику деятельности". На заседании Межведомственной комиссии 13.12.2013 член комиссии ректор МГУ имени М.В. Ломоносова Виктор Антонович Садовничий отметил, что в этом году был более обдуманный подход к мониторингу вузов. Он сообщил, что по просьбе Союза Ректоров России для педвузов из "зоны риска" было принято решение отнести их или к вузам, которые не имеют признаков неэффективности, или к тем, которые требуют оптимизации. Такое решение комиссии говорит о растущем понимании необходимости в процессах любых "измерений" более полного учета специфики деятельности и миссии вузов. Правда, звучали и другие предложения, в частности унифицирующего типа. Так, предлагалось установить пороговые значения показателей эффективности для филиалов на уровне показателей головных вузов. Предложение не прошло, но оно было зафиксировано в протоколе засе-
дания Межведомственной комиссии в качестве особого мнения членов комиссии.
Что касается последующих действий, то вузам, нуждающимся в оптимизации деятельности, было предложено разработать и представить в январе 2014 г. на согласование своим учредителям программы развития вузов. А учредителям государственных вузов, отнесенных к группе неэффективных, провести их реорганизацию. Причем для негосударственных вузов решение о реорганизации носит рекомендательный характер. Было сказано также, что в арсенале министерства много средств. Это и проверки Рособрнадзора, и отзывы лицензии, и отмена аккредитации, и запрещение приема на первый курс. Обо всем этом говорил, подводя итоги, министр Д.В. Ливанов. Все эти меры, по словам министра, прописаны в действующем законодательстве. А начало следующего мониторинга эффективности вузов Министерство образования и науки запланировало на весну 2014 г.
Что касается обсуждения в обществе и в среде профессионалов от образования хода и результатов мониторинга 2013 г., то тон обсуждений стал существенно мягче, чем в 2012 г. Эмоции перестали зашкаливать и начал превалировать критический конструктивный подход. Так, например, депутат Госдумы Владимир Бурматов подверг конструктивной критике порядок учета критериев в связи с трудоустройством выпускников вузов [10]. По его мнению, критерий намечено рассчитывать на основании данных службы занятости. Однако на учет в службу занятости встают единицы выпускников вузов, большинство ищут работу самостоятельно. И, следовательно, никакой объективной картины о трудоустройстве подобный порядок учета не дает. По словам депутата, этот критерий должен рассчитываться на основе данных о выпускниках, устроившихся по своей специальности.
Целый ряд интересных мнений был высказан в ходе парламентских слушаний в декабре 2013 г. с повесткой дня на тему "Эффективность и качество образования" [11]. Говорилось, в частности, о необходимости движения в сторону перехода от процедур госконтроля в области аккредитации к общественно-профессиональным процедурам. Критиковалось излишнее многообразие различных процедур (лицензирование, аккредитация, контроль, надзор, мониторинг, оценка эффективности и т.д.) и был поставлен вопрос: сколько это будет стоить образовательному учреждению и останутся ли у него деньги на обеспечение качества образования? В качестве меры по "уменьшению сущностей" предлагалось
сконцентрировать усилия на процедуре, основанной на системе критериев мировых рейтингов университетов. Обосновывалось это очень просто: тренд развития должен соответствовать мировому, а не противоречить ему. Активно обсуждалась проблема коренного недостатка нашей аккредитационной системы — оценки с расчетом на минимально допустимое качество образования. А раз стоит задача повышения качества, то нужны и другие процедуры, которые будут способствовать развитию. Поэтому в противоположность предыдущему мнению поддерживалась множественность процедур. Обсуждались также вопросы о других недостатках ли-цензионно-аккредитационных процедур: когда, например, образовательное учреждение лишается аккредитации по какой-то образовательной программе, но его нельзя лишить лицензии по этой образовательной программе. Звучала и сугубо положительная оценка Мониторинга-2013 г. В частности, утверждалось, что сами показатели и целевая установка пороговых значений говорят о том, что мониторинг превращается в инструмент развития. С его помощью становится понятным, к каким показателям целесообразно стремиться университету и как, собственно говоря, повышать эффективность.
Продолжалась и работа по "отладке" показателей и их критериев, используемых при оценке эффективности образовательных организаций. Российский Союз ректоров (РСР) провел межвузовское экспертное обсуждение этой проблематики, а также Концепции мониторинга эффективности вузов 2014 г., разработанной Минобрнауки России. На январском заседании РСР был, в частности, поддержан курс на расширение критериев мониторинга и индивидуализацию подхода к вузам в зависимости от их отраслевой и территориальной принадлежности. Подчеркивалось, что территориально-дифференцированный подход позволит оценить способность к развитию вузов, находящихся в различных стартовых социально-экономических условиях, объективно сопоставить качество университетского менеджмента и эффективность использования бюджетных средств. Одобрено было также и расширение критериальной базы мониторинга оценкой качества профессорско-преподавательского состава. Несмотря на количественный характер показателя соотношения количества преподавателей с ученой степенью на 100 студентов, данный критерий расширяет поле получаемых данных о качественном развитии вуза.
Вместе с тем были внесены предложения по корректировке методологии мониторинга и ее дальнейшему развитию. Была
подчеркнута необходимость доработки методологии в части определения пороговых значений, расширения перечня критериев, оценивающих показатель трудоустройства выпускников вузов, а также дополнения критериальной базы показателем эффективности реализации программ развития вузов. Принципиально важными были признаны предложения о необходимости выделения педагогических вузов в отдельную отраслевую группу, что, по мнению ректорского сообщества, позволит интегрировать ресурсы модернизации отечественного педагогического образования. Так, для педвузов может учитываться число подготовленных выпускниками призеров и победителей олимпиад школьников, доля педагогов, работающих в образовательных организациях других регионов, в частности — на селе.
Кроме того, учитывая особую актуальность для стратегических задач развития России повышения уровня инженерного образования, ректоры высказали консолидированное предложение о выделении в особую отраслевую категорию инженерно-технических вузов. Для инженерных вузов можно было бы учитывать и долю их выпускников, работающих на государственных предприятиях в важнейших областях науки и техники. Была также констатирована необходимость расширить критерий эффективности трудоустройства выпускников до уровня оценки их карьерной динамики за счет дополнительных критериев, которые фиксировали бы вклад выпускника в государственный бюджет. Такими критериями могли бы стать средний уровень за три года после выпуска выплаченных налогов выпускниками вуза, а также трехлетняя динамика изменения годового уровня выплаты налогов выпускниками с учетом отраслевой и региональной специфики. Смысл большинства предложений РСР сводился к простой и очень важной мысли: мониторинг должен стать более гибким, учитывающим особенности вузов. Так, например, подчеркивалось, что необходимо сохранить уникальность отраслевых вузов — этого исторически сложившегося преимущества нашего высшего образования.
Часть предложений РСР, направленных на совершенствование мониторинга эффективности работы вузов, была учтена в решениях заседания Межведомственной комиссии 18 февраля 2014 г. Было решено исключить термин "признаки неэффективности" при проведении оценки деятельности вузов и филиалов, а при установлении пороговых показателей мониторинга учитывать региональную специфику путем формирования групп субъектов РФ в за-
висимости от финансово-экономического состояния и плотности образовательной сети региона. Был введен дополнительный показатель эффективности, характеризующий кадровый состав вузов, не имеющих специфики деятельности — "численность сотрудников из приведенного числа ППС, имеющих ученые степени кандидата и доктора наук в расчете на 100 студентов". Прошло также записанное на предыдущем заседании комиссии в качестве особого мнения предложение: "установить в соответствующих группах регионов единые пороговые значения показателей эффективности, характеризующих образовательную, международную, финансово-экономическую деятельность, инфраструктуру и кадровый состав для вузов и филиалов". Отметим, что для научно-исследовательской деятельности было все-таки сделано исключение. Посмотрим, как дальше будет идти процесс "отладки" параметров — до окончательного "выравнивания" вузов и филиалов или в сторону учета их особенностей.
Принятый на заседании Межведомственной комиссии "Перечень субъектов РФ по группам" с четом валового регионального продукта на душу населения и числа студентов на 1000 жителей в возрасте от 17 до 36 лет позволил наглядно продемонстрировать соответствующие "особенности" плотности сети наших вузов по субъектам. Представляется, что дальнейшая работа по совершенствованию Перечня путем включения в рассмотрение дополнительных факторов может дать хорошую основу для решения задач по развитию стратегического планирования в системе высшего образования.
Из этого "Перечня субъектов РФ по группам" стало, например, видно, что Санкт-Петербург, занимающий 9-е место (после Сахалинской и Тюменской областей, Чукотского автономного округа, Москвы, Республики Саха (Якутия), Магаданской области, Республики Коми и Красноярского края) по валовому региональному продукту на душу населения, в то же время является лидером среди регионов России по числу студентов на 1000 жителей в указанной выше возрастной страте — 138,5 студента. В списке лидеров по соответствующему числу студентов за Санкт-Петербургом следуют Москва (131,7 студента), Томская область (116,0), Орловская область (98,8), Тюменская область (90,5), Республика Северная Осетия-Алания (83,8) и Воронежская область (85,1). А "чемпионами" по минимальному количеству студентов относительно населения региона являются Ленинградская область (5,4) и Чукотский автономный округ (5,7), они далеко "опережают"
идущих за ними Сахалинскую область (30,7), Республику Тыва (34,2), Чеченскую республику (38,4) и Архангельскую область (39,1).
Правда, осталась не совсем понятной вся совокупность условий, заложенных министерскими работниками в алгоритм отнесения вузов к той или иной группе. А ведь попадание в конкретную группу приводило вуз в разные условия для сравнения и оценки. При такой неясности с условиями формирования групп можно было ожидать массовых замечаний при подведении итогов Мониторинга 2014 г. и последующего принятии управленческих решений на его основе.
Итак, сам мониторинг эффективности образовательной деятельности вузов 2014 г. проводился в первой половине года на основе данных о деятельности в 2013 г. Министерство обязало представить необходимую информацию к 20 апреля 2014 г. Показатели собирались по следующим разделам: "Образовательная деятельность", "Научно-исследовательская деятельность", "Международная деятельность", "Финансово-экономическая деятельность", "Инфраструктура", "Трудоустройство" (длявузов), "Контингент студентов" (для филиалов), "Кадровыйсостав". Собиралисьтак-же дополнительные показатели образовательных организаций. Что касается выделения групп вузов, "имеющих специфику деятельности", то были сохранены следующие группы: военной и силовой, творческой, спортивной, медицинской, транспортной и сельскохозяйственной направленности. Обратим внимание, что министерство опять не выделило педагогические вузы в отдельную группу. Как можно видеть, количество ключевых показателей для вузов каждый год увеличивается на одну единицу. К 5 показателям 2012 г. в 2013 г. добавился 6-й — "Трудоустройство", а в 2014 г. — 7-й показатель — "Кадровый состав". Пороговые значения показателей деятельности установлены как средние значения величин показателей для всей выборки, включающей как головные вузы, так и их филиалы.
В мае 2014 г. прошли заседания рабочих групп Межведомственной комиссии, на которых были сформулированы предложения по предварительным итогам мониторинга. Аналитические материалы, содержащие сведения о деятельности вузов и филиалов, размещались на сайте Информационной системы анализа деятельности организаций высшего образования [9]. Надо сказать, что после объявления предварительных итогов мониторинга появились многочисленные критические высказывания в его адрес. Отмечались, в частности, неудачные сроки проведения мониторинга, так как появление таких предварительных результатов
особенно опасно накануне вступительной кампании, наносит урон репутации вузов и дестабилизирует вузовское сообщество и абитуриентов. Обращалось внимание на непрозрачность мониторинга, "на подкручивание в ручном режиме" министерством процедур мониторинга, на несправедливость технологий, по которым в "черные" списки вузов попадают легендарные и уникальные лидеры гуманитарного образования творческого характера, пользующиеся заслуженным уважением в стране и за рубежом. И наоборот, "вузы-призраки", реально существующие преимущественно "на бумаге", легко проходят пороговые значения по ключевым показателям. Ректоры некоторых ранее "благополучных" вузов, к которым министерство присоединяло по нескольку "слабеньких", с удивлением обнаружили, что они теперь тоже в "группе риска".
В июне 2014 г. Межведомственной комиссией подведены итоги мониторинга. По данным комиссии, в нем приняли участие 968 государственных, негосударственных, муниципальных и региональных образовательных организаций высшего образования и 1356 филиалов. Только 20 головных вузов и 38 филиалов, сведения о которых имеются в реестре лицензий, не предоставили информацию о своей деятельности. Рособрнадзору даны поручения по включению всех этих организаций в план мероприятий по контролю за соблюдением законодательства в сфере образования и за лицензионными требованиями. Принято решение направить список данных организаций также и в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Рособрнадзору поручалось включить в план проверок все организации из "зоны риска".
В решении Межведомственной комиссии отмечалось, что на заседаниях рабочих групп были рассмотрены аналитические материалы о результатах расчета показателей мониторинга эффективности для 238 (25% от принявших участие в мониторинге) вузов и 772 (57%) филиалов, из них государственных — 79 и 489 соответственно. Именно столько образовательных организаций оказалось в "зоне риска" при сравнении их показателей с пороговыми значениями. Соответствующие результаты по всем вузам и филиалам представлены на сайте информационной системы [9].
Межведомственная комиссия предписала учредителям всех 1010 вузов и филиалов "зоны риска" провести мероприятия по повышению эффективности деятельности с учетом рекомендаций рабочих групп, в том числе оптимизацию деятельности и (или) реорганизацию и (или) кадровые решения по руководству вузов и филиалов. Межведомственная комиссия рекомендовала также учредителям при принятии решения о реорганизации учиты-
вать позиции органов исполнительной власти субъектов РФ, объединений работодателей и общественности. Странно, что в этот список сторон, чьи мнения надо учитывать, не попали вузовские коллективы и студенчество. Отчет о проведенных мероприятиях должен был быть представлен в Минобрнауки России в срок до 31 октября 2014 г. Подчеркивалась ответственность учредителя образовательной организации за принятие "лечебных" или "хирургических" решений. Посмотрим за этими решениями, обратив внимание, что у значительного числа вузов "зоны риска" учредителем как раз является Минобрнауки России.
Еще один вопрос, который хотелось бы обсудить. Речь идет об эффективности самого мониторинга эффективности деятельности вузов. С одной стороны данный мониторинг, безусловно, "встряхнул" наше высшее образование, позволил заострить проблемы слабых вузов и филиалов вузов, способствовал концентрации усилий, направленных на достижение искомых показателей. С другой стороны, этот мониторинг выявил проблемы в деятельности наших контролирующих, аттестационных и аккредитационных органов в области образования. Ведь в руках у последних серьезная законодательная база, огромные полномочия, весь арсенал разрешительных и запретительных процедур.
Возможно, стоит серьезно заняться "перераспределением" контролирующих функций в системе образования и передачи части соответствующих полномочий формируемым органам независимой оценки. Определенные шаги в этом направлении могут быть в ближайшее время реально предприняты. Об этом говорит, например, анализ возможностей, предоставляемых новым Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ ("О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования").
Говоря о мониторинге эффективности деятельности вузов и о его во многом дублирующих функциях, необходимо иметь в виду, что на него нужно затрачивать в масштабах страны дополнительно огромные материальные и финансовые ресурсы. Но мониторинг требует также значительных дополнительных затрат времени и труда администрации и ППС вузов. На эти цели выделяются сотрудники, а в ряде вузов (особенно показавших низкие результаты в ходе мониторинга) организуются целые подразделения для обслуживания процесса мониторинга и разработки планов по преодолению трудностей.
Если продолжить оценку эффективности самого мониторинга эффективности деятельности вузов, то на чашу весов его негативных последствий нужно положить и необоснованный в ряде случаев репутационный ущерб вузам (со всеми вытекающими отсюда проблемами), и подталкивание ректоров к совершенствованию "волшебных" механизмов улучшения отчетности по главным параметрам. Есть уже сигналы о таких манипуляционных инновациях по ЕГЭ, по искусственному сокращению приема, по НИОКР, по кадрам и по площадям. Оценки такой "деятельности" неоднозначны. Есть, например, мнение, что это лишь попытки техническим способом исправить те методологические ошибки, которые легли в основу мониторинга. Но вернемся к главному. Наверное, самый весомый минус мониторинговой деятельности — это вовлечение научно-педагогического персонала вузов в гонку за "бумажным благополучием", их отвлечение от реального процесса преподавания и научных исследований, от концентрации усилий на совершенствовании этой работы, на улучшении качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
И еще одно соображение. Основными мотивами активизации всей деятельности по развертыванию мониторинга эффективности работы вузов послужило мнение о слишком большом количестве образовательных организаций высшего образования (особенно в сложившейся демографической ситуации), о несоответствии характера и качества обучения структуре и уровню профессиональных потребностей, о слабой конкурентоспособности вузов, о наличии большого числа слабых вузов и филиалов, часть из которых просто "продает" дипломы. Но, может быть, не раздувать количество и размеры процедур проверок вузов, а сделать так, чтобы "фабрики дипломов" постепенно закрылись, так как туда мало кто пойдет "учиться". Для этого нужно просто "обесценить" дипломы таких "фабрик", например путем введения для счастливых обладателей таких "бумаг" процедур необходимого для трудоустройства получения профессиональных квалификаций. В мире накоплен большой опыт в этом деле, что-то ценное можно и позаимствовать.
Список литературы
1. План деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации на 2013—2018 годы (URL: ЬНр://минобрнауки.рф/
%D0%BF%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%81-%D1%86%D0%B5%D0% BD%D1%82%D1%80/4205 05.10/2014).
2. Публичная декларация целей и задач Минобрнауки России (URL: http:/^Ho6pmyra^/%D0%BF%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%81% D1%86%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%80/4201 05.10.2014).
3. Заседание Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития от 7 мая 2014 года (URL: http://state.kremlin.ru/commission/31/ news/20974 05.10.2014).
4. НИУ "Высшая школа экономики", Мониторинговые исследования ВШЭ, Новости, 8 мая 2013 года (URL: http://memo.hse.ru/news/ 83234826.html 05.10.2014).
5. Типовая методика оценки результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения (URL: http://www.edu.ru/db-minobr/mo/Data/d_09/prm406-2.htm 05.10.2014).
6. Приказ Минобрнауки России от 05.05.2014 "Об утверждении типового положения о комиссии по оценке результативности деятельности научных организаций" (URL: http://www.edu.ru/db-minobr/mo/ Data/d_14/m161.pdf 05.10.2014).
7. Приказ Минобрнауки России от 03.08.2012 № 583 "О проведении мониторинга деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования" (URL: http://www.edu.ru/db-mon/mo/ Data/d_12/m583.pdf 05.10.2014).
8. Результаты мониторинга в разрезе субъектов Российской Федерации (URL: http://минобрнауки.рф/ новости/2906/файл/1434/12.12.12 05.10.2014).
9. Информационная система анализа деятельности организаций высшего образования (URL: http://miccedu.ru/monitoring2013/index.htm 20.09.2014).
10. Новости политических партий России и СНГ. 2014. 6 окт. (URL: http://www.qwas.ru/russia/edinros/Burmatov-raskritikoval-metodiku-novo-go-monitoringa-vuzov/ 05.10.2014).
11. Официальный сайт журнала "Стратегия России". Издание Фонда "Единство во имя России". (URL: http://sr.fondedin.ru/new/fullnews_ arch_to.php?subaction=showfull&id=1386162710&archive=1386162850& start _from=&ucat=14& 20.10.2014).
MONITORING EFFICIENCY OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS OF HIGHER EDUCATION
L.V. Popov
The article is devoted to the new instrument of assessment universities — monitoring the effectiveness of the higher education institutions. Article examines the conceptual and practical aspects of monitoring and operation of
the Interdepartmental Commission for its implementation, estimated its pros and cons, as well as possible areas for this activity.
Key words: higher education, effectiveness monitoring, instrument of assessment universities.
Сведения об авторе
Попов Лев Владимирович — кандидат химических наук, заместитель декана факультета педагогического образования МГУ имени М.В. Ломоносова. Тел.: (495) 939-32-81; e-mail: [email protected]
