ПРАВО LAW
Научная статья УДК 342.25
https ://d oi.org/10.24158/tipor.2023.8.32
Модернизация порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: новеллы и преемственность
Роман Станиславович Марков
Липецкий государственный педагогический университет имени П.П. Семенова-Тян-Шанского, Липецк, Россия, rsm-94@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-7257-6901
Аннотация. Настоящая статья посвящена совершенствованию порядка замещения должности главы субъекта РФ, которое произошло вследствие принятия Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Дана оценка влиянию реформы публичной власти в субъектах РФ на прямые и косвенные губернаторские выборы, проанализированы результаты модификации законодательства субъектов РФ об организации публичной власти, сделан прогноз о дальнейших направлениях реформы. По мнению автора, принятие нового федерального закона незначительно повлияло на порядок замещения рассматриваемой должности, что свидетельствует о стабильности исследуемого института. Отдельные новеллы, объективно продиктованные политической целесообразностью, законодательно оформляют фактически сложившийся формат субординационных отношений президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ.
Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава субъекта Российской Федерации, губернатор, порядок замещения должности, выборы, единая система публичной власти, реформа
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Марков Р.С. Модернизация порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: новеллы и преемственность // Теория и практика общественного развития. 2023. № 8. С. 247-251. https://doi.org/10.24158/tipor.2023.8.32.
Original article
Modernization of the Procedure for Filling the Post of the Governor in Russia: Novels and Succession
Roman S. Markov
Lipetsk State Pedagogical P. Semenov-Tyan-Shansky University, Lipetsk, Russia, rsm-94@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-7257-6901
Abstract. The present article refers to the improvement of the procedure for filling the position of the Governor of a constituent entity of the Russian Federation, which occurred as a result of the adoption of the Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021 "On General Principles of Organization of Public Power in Constituent Entities of the Russian Federation". The impact of the reform of public power in the subjects of the Russian Federation on direct and indirect gubernatorial elections is assessed, the results of the legislation modification of the Russian Federation subjects on the organization of public power are analyzed, the forecast about further directions of the reform is given. In the author's opinion, the adoption of the new federal law has insignificantly affected the procedure for filling the position in question, which indicates the stability of the institution under study. Certain novels, objectively dictated by political expediency, legislatively formalize the actually established format of subordination relations between the President of the Russian Federation and the governors of the constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: supreme official of the constituent entity of the Russian Federation, head of the constituent entity of the Russian Federation, governor, procedure for filling the office, elections, unified system of public power, reform Funding: Independent work.
For citation: Markov, R.S. (2023) Modernization of the Procedure for Filling the Post of the Governor in Russia: Novels and Succession. Theory and Practice of Social Development. (8), 247-251. Available from: doi:10.24158/ti-por.2023.8.32 (In Russian)
Одним из центральных мероприятий реализации конституционной реформы 2020 г. стала реорганизация публичной власти в России, придание ее конструкции единой организационной основы. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах
© Марков Р.С., 2023
Теория и практика общественного развития. 2023. № 8. С. 247-251. Theory and Practice of Social Development. 2023. No. 8. P. 247-251.
Российской Федерации»1, который президент РФ В.В. Путин подписал 21 декабря 2021 г. (далее -Федеральный закон № 414-ФЗ), открыл новую страницу в истории отечественного федерализма и предложил взглянуть на правовую жизнь в российских регионах с точки зрения современных конституционных реалий.
Порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ2 - один из ключевых и сложнейших политико-правовых институтов на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий, который обеспечивает легитимацию власти руководителя региона и тем самым - установление прочных связей между федеральным центром и провинцией. За три десятилетия суверенной российской государственности глав субъектов РФ назначали, всенародно избирали, наделяли полномочиями по представлению президента РФ. Современная же комбинированная модель, сформированная в 2012-2015 гг., сочетает черты как прямой, так и делегированной демократии. В контексте разговора о трансформации публичной власти в России и совершенствования законодательства под влиянием процессов современности, представляется актуальным дать оценку результатам модернизации порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Федеральный закон № 414-ФЗ пришел на смену Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, который к тому моменту уже стал походить на «лоскутное одеяло»: за 22 года в него было внесено 187 поправок, причем концепция статьи 18, определявшей статус высшего должностного лица субъекта РФ и порядок замещения данной должности, дважды полностью пересматривалась, более 50 раз в ее текст вносились изменения.
Отмечается, что новый федеральный закон «исходит из преемственности нового законодательного регулирования организации исполнительной власти в субъектах РФ с ранее действовавшим» (Брежнев, 2023: 224). Однако при сохранении прежней структуры органов субъекта РФ кардинально меняется непосредственно парадигма региональной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ, которое, по мнению Конституционного Суда РФ, и ранее находилось в субординационных отношениях с президентом РФ4, в соответствии с частью 6 статьи 20 Федерального закона № 414-ФЗ стало одновременно занимать федеральную государственную должность и государственную должность субъекта РФ5. Это и привело к приобретению исключительной роли «связывающего звена» между уровнями публичной власти (Лебедев, 2023: 99).
Такая же преемственность сохранилась и в случае порядка замещения должности главы субъекта РФ. Используемая комбинированная модель, ранее изложенная в одной плохо структурированной статье, в новом федеральном законе упорядочена и представлена в 3 отдельных статьях. Хотя еще на стадии обсуждения законопроекта критике подвергалось сохранение так называемого «муниципального фильтра» и возможность проведения косвенных выборов. Инициаторы реформы публичной власти в субъектах РФ указывали, что порядок проведения губернаторских выборов не претерпит изменений. По словам одного из них, депутата Государственной Думы П.В. Крашенинникова, такое соглашение было достигнуто с Центральной избирательной комиссией РФ6.
1 Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : Федеральный закон от 21.12.202l № 414-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Под данным термином в настоящей статье понимается предусмотренная ст. 22-24 Федерального закона № 414-ФЗ упорядоченная последовательность публично-правовых действий, по результатам осуществления которых гражданин приобретает статус высшего должностного лица субъекта РФ, а также ее процессуальная реализация (включая сроки, требования, предъявляемые к кандидатам, органы и должностных лиц, обеспечивающих замещение должности высшего должностного лица субъекта РФ).
3 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-Фз (последняя редакция, утратил силу). [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 № 13-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.
5 Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (последняя редакция) ...
6 Павел Крашенинников представляет проект нового закона о региональной власти [Электронный ресурс] // Российская газета. URL: https://rg.ru/2021/11/08/pavel-krasheninnikov-predstavliaet-proekt-novogo-zakona-o-regionalnoj-vlasti.html (дата обращения: 24.08.2023).
ПРАВО \-A\N
Однако Федеральный закон № 414-ФЗ представил несколько новелл о порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ.
1. Упразднены некоторые процедуры, которые показали свою невостребованность. В Федеральном законе № 414-ФЗ отсутствуют нормы, регламентирующие консультации президента РФ с политическими партиями по вопросу выдвижения кандидатов. Данная процедура представляла собой видоизменное согласование с лидирующей политической партией кандидатуры для наделения полномочиями глав субъектов РФ, которое использовалось в 2009-2012 гг. Однако данные консультации изначально подвергались критике за неопределенность правовых последствий и вмешательство главы государства во внутрипартийные дела (Ландау, 2013: 32). Более того, мониторинг сайта президента РФ, на котором ранее публиковались пресс-релизы о подобных консультациях, показывает, что за 11 лет глава государства ни разу не пользовался своим правом, предпочитая персональные встречи с губернаторами, которые планировали участие в выборах. Также новый федеральный закон не содержал положений об отзыве всенародно избранного главы субъекта РФ, который на практике оказался неосуществим в силу избыточных требований законодательства.
2. Изменены ограничения срока полномочий главы субъекта РФ. Это нововведение, достаточно быстро получившее в прессе ироничное название «обнуление губернаторов», стало, пожалуй, наиболее дискуссионной и заметной законодательной новеллой. Как отмечалось П.В. Крашенинниковым, в связи с принятием нового федерального закона возникли объективные предпосылки установить исчисление сроков полномочий заново. Подобные изменения уже происходили трижды в связи с изменением порядка замещения должности (в 2002, 2004 и 2015 гг.) и в целом вписывались в сложившуюся законодательную логику. Однако Федеральный закон № 414-ФЗ (ч. 2 ст. 20) лишь унифицировал продолжительность легислатуры всех высших должностных лиц субъектов РФ (которая и без этих нововведений с середины 2010-х гг. повсеместно составляла 5 лет), ограничения же количества возможных переизбраний на должность полностью отсутствовали. Это обстоятельство П.В. Крашенинников объяснил делегированием субъектам РФ права «самостоятельно предусмотреть в уставах и конституциях правила по количеству переизбрания» руководителя региона1. Однако мнение автора Федерального закона № 414-ФЗ не согласуется с неоднократно высказанными правовыми позициями Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми недопустимо устанавливать законом субъекта РФ ограничения, прямо не обозначенные федеральным законодателем2. Иными словами, озвученные правомочия регионов едва ли реализуемы на практике без специальной нормативной оговорки.
Кроме того, видится справедливой точка зрения Е.В. Гриценко, полагающей, что даже при наличии «возможной политической целесообразности» данная новелла вступает в противоречие с основами конституционного строя и главными целями его реформы, грозит несменяемостью власти на региональном уровне (Гриценко, 2021: 22-23). Можно предположить, что федеральный центр действительно заинтересован в сохранении в руководстве регионов талантливых управленцев, замещающих свою должность уже достаточно долгое время. Например, до принятия Федерального закона № 414-ФЗ мэр Москвы С.С. Собянин, традиционно являющийся лидером многих рейтингов глав российских регионов, не мог бы продолжать исполнять полномочия уже после сентября 2023 г. Вполне очевидно, что такая пролонгация полномочий опытного руководителя путем целенаправленного изменения основополагающих положений законодательства способна причинить колоссальный вред региональным политическим процессам, в частности, формированию нового поколения лидеров.
3. Расширялись полномочия главы государства при ротации губернаторов. Хотя концентрация контроля за досрочным прекращением полномочий в федеральном центре планомерно происходила еще с середины 2000-х гг., Федеральный закон № 414-ФЗ возвел в абсолют критерий президентского доверия при оценке деятельности высших должностных лиц субъекта РФ. Утрата его, которая ранее сводилась к коррупционным правонарушениям, неурегулированным конфликтам и осуществлению финансовых операций за границей, избавилась от внятных законодательных границ и, исходя из содержания Федерального закона № 414-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 28), теперь ограничивается исключительно усмотрением президента РФ. Повысилась и тяжесть последствий отрешения губернатора - срок, в течение которого утратившее доверие лицо не может выдвигаться на выборах главы субъекта РФ, увеличился с 2 до 5 лет.
1 Павел Крашенинников представляет проект нового закона о региональной власти ...
2 См. например: По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.06.1997 № 9-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 26. Ст. 3145.
Теория и практика общественного развития. 2023. № 8. С. 247-251 Theory and Practice of Social Development. 2023. No. 8. P. 247-251
Складывается двойственная ситуация. Легитимация вступления в должность главы субъекта РФ требует прямого или опосредованного (через избранных депутатов) волеизъявления граждан, однако оно может оказаться аннулировано решением президента РФ, которого Федеральный закон не обязывает даже разъяснить, в чем же состоял факт «утраты доверия». Исследователи задаются вполне обоснованным вопросом, почему в данном случае доверие главы государства «является юридически более значимым», нежели доверие избирателей, которым высшее должностное лицо субъекта РФ, собственно, и приносит присягу на верность (Костюков, Третьяк, 2022: 9). Согласимся с А.Н. Гуторовой, констатирующей проблему соотношения «доверия народа» и «доверия президента»: получается, что возможность главы государства свободно смещать действующих губернаторов и назначать временно исполняющих полномочия глав субъектов РФ, способных длительное период замещать указанную должность, фактически подменяет свободные демократические выборы (Гуторова, 2022: 58).
Более полное представление о модернизации порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ дает имплементация положений Федерального закона № 414-ФЗ региональными законодателями. Заметим, что реорганизация публичной власти в субъектах РФ, главным образом, ограниченная дословным воспроизведением норм рассматриваемого Федерального закона, шла достаточно медленно, с существенным отставанием от установленных сроков. Так, к 1 июля 2022 г. (дате вступления в силу главы о статусе высшего должностного лица субъекта РФ) свое законодательство привел в соответствие с новым правовым регулированием только 41 субъект РФ. Процесс полностью завершился только к 1 января 2023 г., когда Федеральный закон № 414-ФЗ уже вступил в силу. Примечательно, что ни один субъект РФ не установил ограничения количества сроков полномочий высшего должностного лица, предпочтя предоставить действующим и новым главам неограниченное право на переизбрание. Остается неизвестным, стало ли тому причиной решение субъектов РФ, позиция федерального центра либо технико-юридические погрешности Федерального закона № 414-ФЗ.
Однако следует предположить, что изменения порядка замещения должности главы субъекта РФ не ограничатся рассмотренными мероприятиями. Формирование единой системы публичной власти должно завершиться радикальной муниципальной реформой, основные положения которой изложены в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»1, который сейчас находится на стадии второго чтения в Государственной Думе. Предусмотренный законопроектом переход к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления неизбежно приведет к изменению избирательного законодательства: процедура сбора кандидатами подписей выборных должностных лиц муниципалитетов в поддержку своего выдвижения на настоящий момент прямо связана с двухуровневым муниципально-территориальным устройством субъекта РФ (см. части 6 и 7 статьи 22 Федерального закона № 414-ФЗ). Ликвидация поселений и внутригородских районов потребует изменений указанных норм и, возможно, создания новой конструкции самого так называемого «муниципального фильтра». Пример 8 субъектов РФ (Удмуртии, Чувашии, Пермского и Ставропольского краев, Калининградской, Курганской, Магаданской и Нижегородской областей), уже перешедших к одноуровневому местному самоуправлению, показывает, что при кратном уменьшении количества муниципальных депутатов закономерно происходит увеличение конкуренции за подпись каждого должностного лица.
В заключение отметим, что принятие Федерального закона № 414-ФЗ незначительно повлияло на порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. Это свидетельствует о стабильности исследуемого института и устойчивости отношений между федеральным центром и регионами. Отдельные новеллы, как правило, объективно продиктованные политической целесообразностью, законодательно оформляют фактически сложившийся формат субординационных отношений президента РФ и глав субъектов РФ. Следует признать, что названные изменения продолжают многолетний тренд на централизацию управленческих и политических процессов в российских регионах, что вовсе не является стимулом для федеративных отношений. Но полагаем, что порядок замещения высшей должности субъекта Рф еще потребует новых изменений после завершения оформления единой системы публичной власти в ее окончательном виде.
Список источников:
Брежнев О.В. Эволюция федерального законодательного регулирования организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации // Научные труды. Российской академии юридических наук. Вып. 23. М., 2023. С. 223-228.
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти : законопроект № 40361-8 [Электронный ресурс] // Система обеспечения законодательной деятельности. Ш1_: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 24.08.2023).
ПРАВО LAW
Гриценко Е.В. Закон об «обнулении» сроков полномочий губернаторов: что ждет российский федерализм и местное самоуправление // Закон. 2021. № 12. С. 20-32.
Гуторова А.Н. Проблемные аспекты выборности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 8. С. 58-62. http://doi.org/10.18572/1812-3767-2022-8-58-62.
Костюков А.Н., Третьяк И.А. Маятниковый федерализм: начало новой фазы публичной власти в субъектах российской федерации // Журнал конституционного правосудия. 2022. № 2. С. 7-13. http://doi.org/10.18572/2072-4144-2022-2-7-13.
Ландау И.Л. Выборы губернатора: анализ федерального и регионального законодательства // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2013. № 9. С. 30-36.
Лебедев В.А. Органы государственной власти субъектов РФ в единой системе публичной власти // Вестник ЮжноУральского государственного университета. Серия: Право. 2023. Т. 23, № 1. С. 95-100. https://doi.org/10.14529/law230113.
References:
Brezhnev, O. V. (2023) Evolyutsiya federal'nogo zakonodatel'nogo regulirovaniya organizatsii ispolnitel'noi vlasti v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii [Evolution of federal legislative regulation of the organization of executive power in the constituent entities of the Russian Federation]. In: Nauchnye trudy. Rossijskaja akademija juridicheskih nauk. Vol. 23. Moscow, pp. 223-228. (In Russian).
Gritsenko, E. V. (2021) Zakon ob «obnulenii» srokov polnomochii gubernatorov: chto zhdet rossiiskii federalizm i mestnoe samoupravlenie [The law on ""zeroing"" the terms of office of governors: what awaits Russian federalism and local self-governance]. Statute. (12), 20-32. (In Russian).
Gutorova, A. N. (2022) Challenging Aspects of Electivity of the Supreme Official of a Constituent Entity of the Russian Federation. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. (8), 58-62. Available from: doi:10.18572/1812-3767-2022-8-58-62. (In Russian).
Kostyukov, A. N. & Tretyak, I. A. (2022) Pendulum Federalism: the Beginning of a New Phase of Public Authority in the Constituent Entities of the Russian Federation. Journal of Constitutional Justice. (2), 7-13. Available from: doi:10.18572/2072-4144-2022-2-7-13. (In Russian).
Landau, I. L. (2013) Governor Elections: an Analysis of the Federal and Regional Legislations. Vestnik Baltijskogo federal'nogo universiteta im. I. Kanta. (9), 30-36. (In Russian).
Lebedev, V. A. (2023) State Authorities of the Constituent Entities of the Russian Federation in the Unified System of Public Power. Bulletin of the South Ural State University Series "Law". 23 (1), 95-100. Available from: http://doi.org/10.14529/law230113 (In Russian).
Информация об авторе Р.С. Марков - преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Липецкого государственного педагогического университета имени П.П. Семенова-Тян-Шанского, Липецк, Россия. http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=1014438
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author R.S. Markov - Lecturer, Department of State and Legal Disciplines, Lipetsk State Pedagogical P. Semenov-Tyan-Shansky University, Lipetsk, Russia.
http://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=1014438
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 05.07.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 02.08.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 29.08.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.