CC BY
142«Я обращаюсь к вам по принципиальному для нашей страны вопросу. Это перераспределение полномочий между ветвями государственной власти.
... Эта реформа нацелена на повышение эффективности системы управления. ... Суть предлагаемой реформы состоит в серьезном перераспределении властных полномочий, демократизации политической системы в целом.
... Программа реформ - это наш ответ на вопрос, в каком направлении пойдет Казахстан. Ответ ясный и последовательный - в сторону демократического развития».
Из Обращения Президента Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти,
25 января 2017 г.
МОДЕРНИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
(Статья Г.С. Сапаргалиева из Сборника материалов международного круглого стола «Конституция - основа стабильности и процветания Казахстана»
1 ноября 2007 года, г. Астана. Рубрика «Презентация комментария к Закону Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». - С. 7-23)
Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 21 мая 2007 г., принятый по инициативе Президента Республики Н.А. Назарбаева, ознаменует новый, прогрессивный этап в дальнейшей модернизации казахстанского государства и общества. Для принятия такого закона были созданы необходимые экономические, политические, социальные, идеологические, организационные предпосылки в течение предыдущих лет усилиями государства и общества. Закон, внося изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, в организационном, функциональном и идеологическом плане, приспособил государственный механизм и институты гражданского общества для решения новых задач, для удовлетворения назревших на новом этапе потребностей народа.
1. О движущих силах конституционной реформы. В течение последних 4-5 лет все граждане Казахстана, кто читает, смотрит и слушает средства массовой информации, были свидетелями и в немалой степени участниками развернувшейся дискуссии, посвященной проблемам дальнейшего совершенствования структуры, механизма государственных
* главный научный сотрудник Института законодательства РК член рабочей группы по разработке Проекта закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», доктор юридических наук, профессор
Сапаргалиев Г.С.*
органов, содержания и направленности их многообразных функций, охватывающих различные стороны жизни, здоровья, материального положения людей. Обсуждались вопросы организации и деятельности общественных объединений различных форм и направленности их деятельности, совершенствования их взаимоотношений с государственными органами всех уровней, и другие важные вопросы. Обсуждение этих вопросов происходило не стихийно, спонтанно. Этому процессу был придан организованный и целеустремленный характер. По инициативе руководства Республики, по инициативе Президента было организовано постоянно действующее совещание (ПДС), которое организовало ряд мероприятий по вопросам реформирования государственной и общественной жизни. Была поставлена задача выявления назревших вопросов совершенствования организации и деятельности государственного механизма и институтов гражданского общества. ПДС показало, что для более плодотворного обсуждения проблем государственно-правовой реформы следует вовлечь в эту работу политические партии, неправительственные организации, то есть общественные организации, представляющие все слои общества, а также государственные органы. Была создана национальная комиссия по демократизации государственной и общественной жизни («НКВД»). НКВД провела большую работу по вопросам совершенствования законодательства о политических партиях, о средствах массовой информации, о разгра-
ничении полномочий между различными уровнями государственного управления, совершенствовании судебной системы, правоохранительных органов.
Под руководством Президента была создана Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ. В ее состав вошли представители Парламента Республики, Правительства Республики, политических партий, неправительственных организаций. Госкомиссия не ограничилась лишь обсуждением вопросов предстоящих реформ. Результаты работы Госкомиссии выразились, во-первых, в том, что была разработана и утверждена указом Президента Республики «Концепция развитая гражданского общества в Казахстане на 2006-2011 годы». Во-вторых, исходя из широкого обсуждения и консультации с основными политическими силами, были подготовлены ответы на вопросы, в каких направлениях будет и должно происходить демократическое развитие Казахстана на новом этапе. Президент Республики Н.А. Назарбаев в своем выступлении в Парламенте 16 мая 2007 г. «Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества» перечислил эти решения Государственной комиссии. Таковыми являются: 1) эффективность, прозрачность и подотчетность исполнительной власти и борьбы с коррупцией; 2) децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления; 3) совершенствование избирательного законодательства; 4) расширение ответственности Парламента; 5) развитие судебной системы в соответствии с передовыми мировыми стандартами, независимость судей; 6) активизация участия политических партий в политической жизни страны; 7) усиление роли неправительственных организаций в общественной жизни; 8) гарантия прав и свобод граждан1.
Эти решения отразили волю, желания и чаяния огромной массы граждан, а не являются плодом деятельности ограниченной, узкой группы людей, как пытаются представить некоторые «писатели». Это, во-первых. А во-вторых, указанные решения приняты в процессе широкой общественной дискуссии, в ходе которой была борьба мнений, противостояния. Это позволило, как отметил Президент, «...достичь широкого обществен-
ного консенсуса по основополагающим ценностям демократизации и политической модернизации Казахстана»2.
Все сказанное дает полное основание утверждать, что объективно движущей силой и источником формирования идей и решений о реформе государственной и общественной жизни на современном этапе в Казахстане является его народ.
2. Ведущая роль в подготовке и осуществлении настоящей демократической реформы, как и предыдущих, принадлежит Президенту Республики Казахстан Н.А. Назарбаеву как в силу его конституционного статуса, в соответствии с которым он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, гак и в личном плане, как пассионарный государственный деятель, полный стратегических инициатив. Эти качества в полной мере проявились и в глубоком анализе многочисленных предложений и рекомендаций государственной комиссии и выборе тех, которые моiут найти конкретное воплощение в ряде статей закона, составляющих содержание конституционной реформы. Именно Президенту принадлежит идея о том, что нынешняя конституционная реформа должна осуществляться в два этапа. На первом этапе модернизируется сама Конституция Республики, на втором этапе обновляются в соответствии с внесенными в Конституцию изменениями и дополнениями конституционные законы. К модернизации Конституции Н.А.Назарбаев подходил творчески, с глубоким пониманием того, что Конституция - это основной закон государства и общества, рассчитанный на долгую перспективу. Поэтому с его точки зрения в Конституции не должны содержаться мелкие, ситуативные положения. Такие положения должны закрепляться в законах. По мнению Н.А. Назарбаева, Конституция должна быть реальной, соответствующей достигнутому уровню экономического, политического, идеологического, социального развития и создавать конституционные основы, принципы и идеи, позволяющие дальнейшему развитию государства и общества. Далее, по мнению Н.А. Назарбаева, Конституция Казахстана должна содержать положения о статусе этнических диаспор. Некоторые полагают, что это чревато в перспективе определенными негативными положениями. При этом ссылаются на опыт советского пе-
1 Назарбаев Н.А. Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества. Выступление на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 16мая 2007г., Астана, 2007. С. 23-24.
2 Назарбаев Н.А. Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества. Выступление на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 16мая 2007г., Астана, 2007. С. 23-24.
М^рагат 6emmepi
риода. Но нельзя отрицать, что этнические диаспоры имеют свои этнические особенности в виде языков, обычаев, традиций и т.д. Нельзя их игнорировать. Этнические диаспоры должны помнить и понимать наличие пределов своих этнических возможностей и требований. В силу определенных исторических и политических обстоятельств многочисленные этнические диаспоры оказались «на исконной казахской земле» и считают ее второй (возможно, единственной) родиной. Постоянно напоминает Н.А. Назарбаев, что все живущие на земле Казахстана диаспоры обладают равными конституционными правами и обязанностями.
Н.А. Назарбаев из всей массы предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование механизма деятельности государственных органов, выбрал в качестве поправок в Конституцию такие, которые, во-первых, расширяют участие граждан в осуществлении функций государственных органов непосредственно или косвенно, во-вторых, создают условия для открытости, прозрачности деятельности государственных органов, в-третьих, нацеливают государственные органы, служащих на то, что они существуют для людей, для оказания им услуг, для удовлетворения различных их законных потребностей.
В процессе работы над поправками Н.А. Назарбаев сам показывал новаторство и ориентировал членов рабочей группы на создание новых норм, не повторяющих опыт других стран. Еще об одной стороне руководящей роли Н.А. Назарбаева - это ориентир на достижение развитых демократий и общепризнанные международные стандарты.
Все указанные (и не отмеченные) выдающиеся черты Президента Н.А. Назарбаева позволили выработать, выбрать и сформулировать конкретные нормы и положения, внесенные в Конституцию.
3. Изменение полномочий Президента. Государственная комиссия, работой которой руководил Президент, единогласно поддерживала сохранение президентской формы правления в Казахстане. Членов государственной комиссии можно понять. Ведь изменение устоявшейся формы правления, благодаря которой было достигнуто то, что имеет Казахстан: развитие экономики, политическая стабильность, общественное согласие, могло иметь негативные последствия. Ведь именно изменение президентской формы правления в президентско-пар-ламентскую в одной из стран СНГ привело к
острому политическому кризису. Положение Казахстана в экономическом, политическом, идеологическом и социальном отношении коренным образом отличается от той страны в лучшую сторону. И этим обстоятельством объясняется, по-моему мнению, то, что Н.А. Назарбаев, с одной стороны, согласился с единогласным мнением государственной комиссии о сохранении положения пункта 1 статьи 2 Конституции о том, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления. С другой стороны. Президент передал Парламенту ряд своих полномочий. Тем самым Президент проявил инициативу по ограничению полномочий Главы государства. В своем выступлении в Парламенте 16 мая 2007 г. Президент сказал: «Я предлагаю пойти по пути таких изменений в Конституцию, когда Республика остается президентской, но с существенным расширением полномочий Парламента. Это практически трансформирует модель нашей Республики из президентской в пре-зидентско-парламентскую»3.
Какие же это положения, которые «трансформируют модель нашей Республики из президентской в президентско-парла-ментскую»? К ним относятся следующие новые нормы Конституции.
1. Президент после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики; с согласия Мажилиса Парламента Президент назначает на должность Премьер-Министра. Предполагается, что кандидатура Премьер-Министра, представленная Президентом и получившая положительную реакцию фракций политических партий, достаточна для дачи согласия Мажилиса на эту кандидатуру. Кандидатура Премьер-Министра проходит как бы через двойное сито, поэтому «осечки» не должно быть. Но в политических отношениях может быть всякое. Конкретно, Мажилис Парламента может не дать согласия, тогда как должен поступить Президент? Полагаем, что этот вопрос следует регламентировать в Конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов».
2. До принятия закона от 21 мая 2007 г. Правительство слагало свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики. Теперь перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-Министр ставит вопрос о доверии Правительству.
3 Назарбаев Н.А. Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества. Выступление на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 16 мая 2007г., Астана, 2007. С. 25.
В случае выражения Мажилисом доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности. Президент, однако, может решить по-другому. Таким образом, поправки установили двойную ответственность Правительства. Если раньше Правительство во всей своей деятельности было ответственно перед Президентом Республики /пункт 2 статьи 64 Конституции 1995г./, то теперь и перед Мажилисом. Правда, хотя в поправках не говорится, что Правительство во всей своей деятельности ответственно и перед Мажилисом, фактически получается так. В августе 2007 г. будут выборы в Мажилис Парламента. После образования Мажили-са Парламента Правительство должно будет поставить перед Мажилисом IV созыва вопрос о доверии. Надо полагать, что Правительство отчитается перед Мажилисом о проделанной работе. Это новый момент, заключающийся в том, что за деятельность Правительства отвечает наряду с Президентом и Мажилис Парламента. Теперь пункт 2 статьи 64 Конституции гласит так: «Правительство ... во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а в случаях предусмотренных Конституцией - перед Мажилисом Парламента и Парламентом». Следовательно, теперь идет речь «об ответственности», а не «о подотчетности», как было раньше.
3. Пункт 6 статьи 57 Конституции Республики Казахстан в новой редакции выглядит так: Палаты Парламента по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности. Так было и в прежней редакции пункта 6 статьи 57 Конституции. Новое положение заключается в том, что по итогам заслушивания отчета не большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты, как было в прежней редакции пункта 6 статьи 57, а простым большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. В случае отклонения такого обращения Президентом, депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты по истечении шести месяцев со дня первого обращения вправе повторно поставить перед Президентом вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент освобождает от должности члена Правительства. Новое конституционное положение, во-первых, расширяет демократическую основу прав
4См. Конституционное право зарубежных стран.
депутатов в отношении членов Правительства, во-вторых, усиливает ответственность членов Правительства перед депутатами Парламента. Для того чтобы эффективнее использовать право заслушивания отчета члена Правительства, чтобы превратить эту процедуру не в чистую формальность, как нередко случается, следует разработать механизм заслушивания отчета члена Правительства. Во-первых, нужно основательно готовить вопрос, для чего из числа депутатов выделить содокладчика. Во-вторых, по итогам заслушивания принимать решение, всесторонне характеризующее деятельность члена Правительства. В-третьих, депутаты Палат должны давать объективную оценку деятельности члена Правительства соразмерно тяжести вины.
Возникает вопрос: в какой мере все указанные новые конституционные положения «облегчили» статус Президента, воплощающего в себя систему президентского правления?
Одной из существенных сторон президентского правления является назначение Премьер-Министра и членов Правительства, их ответственность перед Президентом за всю их деятельность. Поскольку назначение Премьер-Министра, членов Правительства зависит в значительной степени от Мажили-са Парламента, а также они отвечают за свою деятельность не только перед Президентом, но и перед депутатами, перед Парламентом, произошел важный поворот в сторону прези-дентско-парламентской системы правления.
О расширении полномочий Парламента Республики Казахстан
Уже более десяти лет функционирует Парламент Республики Казахстан. За это время Парламентом принято более 1300 законов, которые рейдируют важнейшие общественные отношения. Сформирована казахстанская система права, в чем огромная заслуга Парламента. К Парламенту, его деятельности обращают свои взоры политики, ученые, граждане страны, как на представительный и законодательный орган и высказывают самые различные соображения о его структуре, о его роли, о качестве законов, вплоть до ликвидации современного Парламента Казахстана и формировании другого, качественно отличающегося от него.
О структуре Парламента
Некоторые полагают, что унитарное государство должно иметь однопалатный Парламент. Такое мнение не выдерживает критики. Почти все унитарные государства современности имеют двухпалатный Парла-мент4. Структура Парламента совершенно не
М^рагат беттерi
связана с формой государственного устройства. Другой аргумент против двухпалатной структуры Парламента - это утверждение о том, что законодательную работу Мажилиса якобы повторяет Сенат. Сторонники такой позиции полагают, что законотворческий процесс должен быть максимально упрощенным, легким, не требующим особого труда и интеллектуальных усилий, а также скорым. Такой подход к Парламенту, органу, выполняющему законодательную функцию, практически ведет к умалению его роли и значения для настоящего и будущего общества и государства. Давно признано учеными и политиками исключительное значение законов для всего государства, начиная от главы страны, кончая рядовым гражданином. Законы определяют статус человека, гражданина, институтов, общества и учреждений государства, являются правовой основой их деятельности. Слабые, несовершенные законы не упорядочивают общественные отношения, а их расстраивают, запутывают, не укрепляют общественный порядок, а их расслабляют, не служат интересам общества, а служат корыстным интересам чиновников и т.д. Ведь двухпалатную структуру Парламента создают не потому, что некуда девать деньги, надо усложнять государственный механизм, его работу. Мудрые политики и государственные люди давно убедились, что только в результате тщательной, всесторонней многократной проработки можно создать более или менее добротные, совершенные законы. Не долгий по времени, но все-таки серьезный законотворческий опыт Парламента Республики Казахстан подтверждает отмеченную истину. Приведем объективные данные.
За время работы сессий в Мажилис поступило 664 законопроекта. Депутатами одобрено 558 законопроектов. На различных этапах обсуждения проектов законов субъектами законодательной инициативы отозван 71 законопроект, в том числе 17 из Сената после их одобрения Мажилисом. За указанный период Президентом подписано только 497 законов. В итоге за четыре года было забраковано 167 законопроектов. За время работы Парламента второго созыва в Мажилис поступило 784 законопроекта, одобрено и направлено в Сенат 597. Определенная часть их была возвращена в Мажилис, отозвана инициаторами. Сенатом одобрено и Президентом подписано всего 563 законов. В итоге за 4 года был забракован 221 законопроект.
Вот эти данные объективно «голосуют»
за двухпалатный Парламент в Казахстане. Концепция двухпалатной структуры Парламента Республики Казахстан выдержала исторический экзамен. Поэтому закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» от 21 мая 2007 г. не только сохранил Парламент, но и расширил полномочия Парламента в целом и его Палат - Сената и Мажилиса.
Самое большое количество поправок внесено в статьи Конституции, посвященные Парламенту.
1. О депутатах Парламента. По-прежнему Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Конституционный закон, принятый Парламентом 19 июня 2007 г. установил, что половина избираемых депутатов Сената переизбираются каждые три года5. Существенно возросло количество депутатов, назначаемых Президентом в Сенат. Теперь Президент назначает не семь, а пятнадцать депутатов Сената. Притом в законе от 21 мая 2007 г. указывается целевое назначение депутатов. Президент назначает депутатов с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных, значимых интересов общества. Следовательно, эти пятнадцать депутатов Сената должны будут обеспечивать, во-первых, представительство национально-культурных интересов, во-вторых, и «иных значимых интересов общества». В процессе законотворческой и иной обозначенной Конституцией деятельности Парламента будет проясняться содержание национально-культурных и иных значимых интересов, которые должны обеспечивать пятнадцать депутатов Сената. Представляется бесспорным два момента. Первый - назначаемые Президентом депутаты будут представлять не только этнических групп и только их интересы, а всего народа Казахстана. Второй - они должны обеспечивать обсуждение и учет «значимых интересов общества». Во всяком случае Конституция ясно дает понять, что Сенат не должен заниматься незначительными, мелкими, не представляющими интересы для всего общества вопросами6.
Закон от 21 мая 2007 г. установил, что Мажилис Парламента РК состоит из ста семи депутатов, избираемых в порядке, установленном конституционным законом. Избрание девяносто восьми депутатов Мажилиса
5 Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2007. №12, ст.83.
6Конституционный закон от 19 июня 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан» не разъяснил это положение (Ведомости Парламента РК, от 12.2007, ст.82).
осуществляется от политических партий по партийным спискам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избирается Ассамблеей народа Казахстана.
Парламент Республики Казахстан в соответствии с Законом от 21 мая 2007 г. принял Конституционный закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» 19 июня 2007 г. Этот закон установил порядок выдвижения кандидатов в депутаты Мажилиса, порядок регистрации кандидатов в депутаты Мажилиса, снятия кандидатуры, отмены решения о выдвижении кандидатом в депутаты Мажилиса, порядок проведения сессии Ассамблеи народа Казахстана по выборам депутатов Мажилиса, подсчета голосов на выборах депутатов Мажилиса по партийным спискам, а также избираемых Ассамблеей народа Казахстана, регистрации депутатов Мажилиса и др. вопросы7. Право выдвижения кандидатов в депутаты Мажи-лиса, избираемых по партийным спискам, принадлежит политическим партиям, зарегистрированным в установленном порядке. Включение в партийный список лиц для избрания в депутаты Мажилиса по территории единого избирательного округа производится большинством голосов от общего числа членов высшего органа политической партии. Политические партии не вправе включать в партийные списки лиц, не являющихся членами данной политической партии.
Выдвижение кандидатов в депутаты Ма-жилиса Парламента, избираемых Ассамблеей народа Казахстана, производится Советом Ассамблеи. Решение Совета Ассамблеи народа Казахстана принимается большинством голосов и оформляется выпиской из протокола.
Регистрация партийных списков и кандидатов, выдвинутых Советом Ассамблеи, осуществляется Центральной избирательной комиссией. Нарушение указанных правил влечет отказ в регистрации или отмену решения о регистрации. В конституционном законе подробно регламентируется порядок проведения сессии Ассамблеи народа Казахстана по выборам депутатов Мажилиса.
В конституционном законе содержатся новые нормы о наблюдателях иностранных государств, международных организаций, представителях иностранных СМИ. Они имеют право: 1) присутствовать на всех стадиях избирательного процесса; 2) получать
в избирательных комиссиях информацию о ходе избирательной компании; 3) доступа на избирательные участки во время проведения голосования и подсчета голосов; 4) встречаться с участниками избирательного процесса; 5) информировать членов избирательной комиссий о своих наблюдениях, выявленных нарушениях, вносить рекомендации; 6) делать публичные заявления; 7) наблюдать процедуру передачи протоколов о результатах голосования вышестоящим избирательным комиссиям.
Иностранные наблюдатели должны соблюдать требования избирательного законодательства Республики.
В соответствии с новыми положениями Конституции и избирательного законодательства был проведен весь комплекс мер по избранию депутатов Мажилиса Парламента. Были проведены все предусмотренные законодательством акции по выдвижению, регистрации кандидатов в депутаты от политических партий, Ассамблеи народа Казахстана, агитационно-пропагандистская работа. Выборы были прозрачными с участием международных наблюдателей. В выборах участвовало более пяти миллионов избирателей, то есть 65 процентов от общего числа граждан, обладающих правом голоса. На выборах победила политическая партия «Нур Отан», получившая более 88 процентов голосов избирателей. Бюро Политсовета Партии «Нур Отан» утвердило из 125 кандидатов, включенных в список 98 человек как депутатов Мажилиса Парламента8. В новый состав Мажилиса вошли 39 депутатов из прошлого состава. Два раза больше стало депутатов женщин (15 человек).
На протяжении двух месяцев перед выборами в Мажилис шла предварительная работа, консультации с председателями Малых ассамблей, руководителями национально-культурных объединений, членами совета Ассамблеи народа Казахстана. Был составлен список кандидатов в депутаты Мажили-са, наиболее полно отражающий интересы всех диаспор и социальных групп населения, а также оптимальное региональное представительство. В список вошли представители разных профессий.
Таким образом, сформировался новый состав Мажилиса IV созыва.
Закон от 21 мая 2007 г. внес изменения в порядок проведения внеочередных выборов депутатов в Парламент. Раньше согласно пункту 3 статьи 51 Конституции РК, внеочередные выборы депутатов Парламента про-
7 Ведомости Парламента РК, № 12, 2007, ст. 85.
8 Список депутатов Мажилиса Парламента РК по партийному списку Народно-демократической партии «Нур Отан». Казахстанская правда, 25 августа 2007. с. 1-2.
М^рагат 6emmepi
водились в течение двух месяцев с момента досрочного прекращения полномочий депутатов Парламента в целом, то есть одновременно выбирались депутаты обеих Палат. По закону от 21 мая 2007 г. Мажилис Парламента может быть распущен досрочно, поэтому пункт 3 статьи 51 Конституции дан в новой редакции, которая выглядит следующим образом: «3. Внеочередные выборы депутатов Парламента или Мажилиса Парламента проводятся в течение двух месяцев со дня досрочного прекращения полномочий соответственно Парламента или Мажилиса Парламент».
В соответствии с указанным положением, Президент Республики Н.А. Назарбаев на основе обращения большинства депутатов Мажилиса Парламента в июне 2007 г. принял указ о досрочном роспуске Ма-жилиса Парламента III созыва. Таким образом, новое конституционное положение о возможности роспуска до истечения срока полномочий депутатов Мажилиса было осуществлено на практике. Такая акция была совершена для того, чтобы Парламент был бы в состоянии сразу приступить к реализации более расширенных, чем раньше, полномочий, стать более демократичным, мобильным. Инициируя вопрос о досрочном роспуске Мажилиса Парламента, депутаты исходили из необходимости реализации новых положений о Парламенте. В статье 2 Закона от 21 мая 2007 г. говорится, что «Парламент Республики Казахстан и его Палаты приобретают предусмотренные для них настоящим законом конституционные полномочия после истечения срока полномочий Мажилиса Парламента Республики Казахстан третьего созыва». Надо было ждать несколько лет, чтобы государство «двинулось» в направлении «президентско-парламент-ской» Республики.
Существенно изменился правовой статус депутатов Парламента.
1. Поскольку расширены полномочия Парламента, безусловно расширены права депутатов. Исходя из новых, расширенных полномочий Парламента депутаты имеют конституционные основы для проявления большей активности, чем прежде. Разумеется, депутатская активность должна проявляться в пределах конституционных полномочий Парламента, Сената и Мажилиса Парламента.
2. Повышена ответственность депутатов. Если раньше депутаты были как бы «неприкасаемыми», по существу за свои поступки не отвечали, то теперь природа ответственности депутатов существенно изменилась. Пункт I статьи 52 Конституции РК, утверждавший положение о том, что депутат
Парламента не связан каким-либо императивным мандатом, исключен из Конституции. Депутат Парламента, избранный по мажоритарной избирательной системе, был независимым «народным представителем», не отвечал перед избирателями. Исключение императивного мандата из Конституции означает, во-первых, депутат, избранный по списку политической партии, ответственен перед соответствующей политической партией, ее высшим органом; во-вторых, депутат, избранный от Ассамблеи народа Казахстана, отвечает перед ней, ее высшим органом; в-третьих, депутат Сената, назначенный Президентом Республики, несет ответственность перед Президентом.
Закон от 21 мая 2007 г. предусмотрел особый порядок лишения мандата депутата Мажилиса Парламента. Депутаты Мажили-са, избранные от политической партии, лишаются своего мандата при 1) выходе или исключении депутата из политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран, 2) прекращении деятельности политической партии, от которой он избран в соответствии с конституционным законом. Полномочия депутата Мажилиса, избранного от Ассамблеи народа Казахстана, прекращаются по решению совета Ассамблеи. Полномочия назначаемых депутатов Сената Парламента могут быть досрочно прекращены по решению Президента Республики. Полномочия депутатов Сената, избранных на совместном заседании выборщиков в лице депутатов, представляющих все маслихаты области, города республиканского значения и столицы Республики, могут быть досрочно прекращены по решению выборщиков.
Полномочия депутатов Парламента и Мажилиса Парламента прекращаются в случаях роспуска Парламента или Мажилиса Парламента.
Закон от 21 мая 2007 г. существенно изменил, во-первых, полномочия Парламента, во-вторых, полномочия Сената, в-третьих, полномочия Мажилиса.
1. Внесены изменения в совместные полномочия Палат Парламента. Из 12 подпунктов статьи 53 Конституции, где говорилось о совместных полномочиях Палат, осталось 7. Притом оставшиеся подпункты существенно изменены. Из первого подпункта убрано положение о принятии на совместном заседании конституционных законов. Во 2-м подпункте вместо утверждения республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета о его исполнении записано утверждение отчетов Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета. Су-
щественным является дополнение о том, что неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству. Подпункты 3,4,5,6,7 статьи 53 остались в прежней редакции.
2. Расширены полномочия Сената Парламента. Если раньше Президент назначал на должность председателя Национального Банка с согласия Парламента, то есть обеих Палат, то по Закону от 21 мая 2007г. дача согласия отнесена к компетенции Сената. В случае досрочного прекращения полномочий Мажилиса Сенат выполняет функции Парламента по принятию конституционных и обычных законов. В Законе от 21 мая 2007 г. не указывается, вправе ли Сенат рассматривать другие вопросы, отнесенные ведению Парламента. В Конституционном законе «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон «О Парламенте и статусе его депутатов» от 19 июня 2007 г. этот вопрос не уточняется. Лишь указывается, что «порядок принятия в таком случае Сенатом конституционных законов и законов определяется Регламентом Сената»9.
3. Расширены полномочия Мажилиса Парламента. До принятия закона от 21 мая 2007 г. Президент назначал Премьер-Министра Республики с согласия Парламента. Теперь Президент сначала консультируется с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента. Затем Президент Республики для получения согласия Мажилиса Парламента на назначение на должность Премьер-Министра вносит в Мажилис соответствующее письменное представление, на основании которого принимается решение о включении вопроса в повестку для заседания Мажилиса. Согласие Мажилиса Парламента на назначение Премьер-Министра дается на заседании Палаты. На заседании Мажилиса могут быть заданы вопросы, высказаны мнения депутатов «за» или «против» предложенной кандидатуры. Если Мажилис не принимает решения по предложенной кандидатуре Президента на должность Премьер-Министра, то Президент может внести письменное представление на то же лица или на новую кандидату-
ру10.
Статья 56 Конституции дополнена новым положением. К исключительному ведению Мажилиса отнесено выражение вотума недоверия Правительству. Во-первых, после избрания нового состава Мажилиса Правительство обращается к Мажилису о
9Ведомости Парламента РК, 2007. №12, ст. 83.
10Там же.
выражении вотума доверия. Мажилис может высказаться «за» или «против». Во-вторых, в процессе заслушивания отчета Правительства о выполнении республиканского бюджета депутаты могут поставить вопрос о выражении вотума недоверия. Это не означает, что таким правом обладает исключительно Мажилис. Остается в силе пункт 7 статьи 61 Конституции, гласящий о том, что «в связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Премьер-Министр вправе поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству». В связи с этим Парламент в целом может выразить недоверие Правительству.
Расширены полномочия Мажилиса по вопросам, рассматриваемым в раздельном заседании Палат Парламента путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, затем в Сенате. Мажилис теперь будет принимать проекты конституционных законов, которые затем будут рассматриваться в Сенате. Раньше конституционные законы принимались на совместном заседании обеих Палат Парламента. До принятия Закона от 21 мая 2007 г. Мажилис только обсуждал республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет. Теперь Мажилис утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения.
Раньше повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, проводилось на совместном заседании обеих Палат. Если Парламент (обе Палаты) большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтверждал ранее принятое решение, тогда Президент подписывал закон. Если возражения Президента не преодолевались, то закон считался непринятым или принятым в редакции Президента. Повышение роли Мажилиса выражается и в том, что теперь повторное обсуждение и голосование по конституционным или обычным законам или по их статьям, вызвавшим возражения Президента Республики, проводится вначале отдельно в Мажилисе, а затем в Сенате. Если Мажилис и Сенат большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердят ранее принятое решение, Президент подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены хотя бы одной из Палат, закон считается не принятым или принятым в редакции Президента. При этом возражения Президента на конституционные законы преодолеваются не менее чем
М^рагат беттерi
тремя четвертями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Таким образом, если этот вопрос раньше рассматривался на совместном заседании, хотя голосование проводилось раздельно, что не могло не влиять на мнение депутатов, то теперь депутаты каждой Палаты более свободны, независимы от воздействия депутатов другой Палаты. Это повышает роль и ответственность депутатов каждой из Палат Парламента.
До принятия Закона от 21 мая 2007 г. инициатива депутатов о назначении республиканского референдума рассматривалась на совместном заседании обеих Палат Парламента. В соответствии с Законом от 21 мая 2007 г., инициатива депутатов о назначении республиканского референдума может проявляться в раздельном заседании Палат Парламента вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. В таком установлении, несомненно, видно повышение роли каждой Палаты Парламента.
Важное значение в повышении роли Парламента имеют изменения и дополнения, внесенные в статью 53 Конституции о совместных полномочиях Палат Парламента, иначе говоря, Парламента в целом. Раньше в статье 53 Конституции было 12 подпунктов, в каждом из которых было закреплено самостоятельное полномочие. После внесения изменений осталось семь полномочий. Другие направлены на усиление полномочий Сената и Мажилиса Парламента. Один подпункт (6) был снят. Подпункт 6) статьи 53 предоставлял Парламенту Республики право заслушивать доклад Премьер-Министра о Программе Правительства, которую Парламент мог одобрить или отклонить. Отклонение Программы Правительства означало выражение вотума недоверия, но эта конституционная норма оказалась неэффективной. Часто сменялись Премьер-Министры, что Парламент был не в состоянии следить за выполнением программ, которые он одобрял. Теперь в подпункте 2) статьи 53 Конституции дана новая норма, согласно которой Парламент на совместном заседании Палат утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Новизна подпункта 2) статьи 53 Конституции не в этом, ибо такой подпункт содержался в указанной статье и прежде. Новизна заключается во втором предложении этого подпункта: «неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству» - говорится в этом дополнении. Значение такого дополнения трудно переоценить. Прежний подпункт 2) статьи
53 Конституции, во-первых, был логически незавершенным, поскольку исключал возможность неутверждения Парламентом республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением бюджета о его исполнении. Республиканский бюджет утверждался почти в таком виде, как предлагало Правительство с незначительными изменениями по предложениям депутатов. Отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении бюджета также должны были утверждаться несмотря на существенные отступления от намеченных целевых направлений финансирования. Ни Правительство в целом, ни Премьер-Министр, ни министры и другие члены Правительства не несли ни юридической, ни политической, ни моральной ответственности за допущенные нарушения бюджетной дисциплины. Депутаты видели, слышали об этих нарушениях, наиболее «смелые» говорили о них на пленарных заседаниях Парламента, но предпринимать какие-либо меры были не в состоянии. Мешал подпункт 2) статьи 53 Конституции, не предусматривавший, как нами указывалось, возможность неутверждения бюджета. Можно выдвигать разные версии по поводу былой усеченности указанного подпункта. Любые версии могут претендовать на истину только в том случае, если бы были основаны на глубоком изучении экономического, финансового состояния государства и общества в последнее десятилетие. Но одно обстоятельство представляется наиболее ясным. В условиях не совсем устойчивого экономического и финансового состояния Республики предоставление Парламенту права не утверждать республиканский бюджет и отчета об его исполнении могло бы создавать кризисные ситуации. Теперь в условиях новых благоприятных ситуаций в экономике необходимо повысить ответственность Правительства за исполнение республиканского бюджета. Повышается ответственность и депутатов. Депутаты должны основательно изучить исполнение республиканского бюджета в соответствующих комитетах Сената и Мажилиса, заслушивать отчет Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, а потом выносить на рассмотрение совместного заседания Палат вопрос об исполнении республиканского бюджета. Особо следует подчеркнуть ответственность Счетного комитета. Счетный комитет не представляет интересы только Парламента. Президент назначает Председателя и двух членов Счетного комитета, а каждая из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты назначает на должность трех членов Счетного комитета. Таким образом, получается, что
Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета представляет интересы 1) Президента Республики Казахстан, 2) Сената Парламента, 3) Мажилиса Парламента. Как государственный орган, представляющий интересы трех высших органов государственной власти, Счетный комитет в условиях повышения ответственности Парламента за финансовое состояние государства, является как бы высшим органом финансового надзора. Прежде Конституция Республики предусматривала лишь формальное утверждение отчета Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета и как-бы ориентировала Счетный комитет не на принципиальную оценку результатов исполнения бюджета Правительством. Поскольку Конституция не предусматривала возможность неутверждения отчета об исполнении республиканского бюджета и, как следствие, выражение недоверия Правительству, сложилось весьма «миролюбивое» настроение и депутатов, и Счетного комитета, которые не могли и не ставили вопроса об ответственности Правительства в целом и каждого министра в отдельности. Конечно же, такое отношение к исполнению республиканского бюджета не могло и не имело положительных последствий для развития экономики, решения социальных вопросов и т.д.
Еще одно новое положение состоит в следующем: Закон от 21 мая 2007 г. убрал из подпункта 2) статьи 53 Конституции слова «вносит изменения и дополнения в бюджет». Подпункт 2) статьи 53 Конституции прежде выглядел так: Парламент на совместном заседании Палат «утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его
исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет». Подчеркнутые слова были двусмысленными. Их можно было понять, во-первых, как право Парламента вносить изменения и дополнения во время утверждения бюджета, во-вторых, и как право Парламента вносить изменения и дополнения в бюджет во время отчета Правительства об исполнении бюджета. Поэтому хотя депутаты и отмечали многочисленные нарушения закона о республиканском бюджете, отчет об исполнении республиканского бюджета утверждался путем внесения в него дополнении и изменений или без такового. Закон от 21 мая 2007 г., убрав из подпункта 2) статьи 53 Конституции слова «вносит изменения и дополнения в бюджет», тем самым устранил двусмысленность прежней нормы.
Законом от 21 мая 2007 г. установлен новый порядок утверждения республиканского бюджета. Теперь Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажили-се, а затем в Сенате утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения. Таким образом, установлена логическая последовательность: вначале утверждается республиканский бюджет, во время утверждения вносятся изменения и дополнения, а затем заслушивается отчет об его исполнении. Притом новый закон придаст особое значение отчету об исполнении республиканского бюджета. В раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вначале в Мажилисе, а затем в Сенате обсуждается отчет об исполнении бюджета. После этого на совместном заседании Палат Парламента утверждаются отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета.
