CC BY
144
Модернизация агропродовольственной политики и современные проблемы развития агропродовольственного комплекса
России
В.Г. Коростелев
Основные этапы реформирования государственной политики в области развития агропродовольственного комплекса
Агропромышленный комплекс (АПК), сформированный в СССР в период 1970-1980 гг., представлял собой единый территориально-производственный комплекс, включавший сельское хозяйство и связанные с ним сферы экономики, которые занимались обслуживанием сельскохозяйственного производства и доведением его продукции до потребителя.
По функционально-отраслевой структуре агропромышленный комплекс подразделялся на три сферы.
Первая сфера объединяла отрасли и подотрасли промышленности, обеспечивающие сельское хозяйство, легкую и пищевую промышленность средствами производства. К этой сфере относились тракторное и сельскохозяйственное машиностроение, машиностроение для животноводства и кормопроизводства, производство оборудования для предприятий легкой, пищевой промышленности и элеваторно-складского хозяйства, производство минеральных удобрений и химических средств защиты, микробиологическая и комбикормовая промышленность.
Вторая сфера включала непосредственно сельскохозяйственное производство, в том числе растениеводство и животноводство, производственно-техническое, агрохимическое, ирригационно-мелиоративное и ветеринарно-санитарное обслуживание сельского хозяйства, лесное и рыбное хозяйство.
Третья сфера представляла группу отраслей и производств, обеспечивающих движение продукции от сельскохозяйственного производства к конечному потребителю. Сюда входили предприятия легкой промышленности по первичной переработке сельскохозяйственного сырья, пищевой, мясо-молочной, мукомольно-крупяной промышленности, элеваторно-складское хозяйство, заготовительные организации, торговля и общественное питание, потребкооперация (заготовки, хранение и переработка) и т. д.
Формирование АПК как единого народнохозяйственного комплекса позволяло достичь эффективного сочетания территориального, отраслевого
и программно-целевого планирования. Его создание предусматривало, что деятельность всех отраслей, входящих в агропромышленный комплекс, должна быть подчинена единой цели — производству высококачественных продуктов питания и доведению их без потерь до потребителя, а также обеспечению перерабатывающего производства сельскохозяйственным сырьем. Управление агропромышленными комплексами на разных уровнях осуществлялось агропромышленными комитетами на основе агропромышленной интеграции, т. е. тесного взаимодействия сельского хозяйства и промышленности.
В период рыночных преобразований хозяйственно-управленческая структура АПК была практически полностью разрушена и начала отчасти воссоздаваться лишь в конце 1990-х гг. в форме агропродовольственного комплекса, представлявшего собой совокупность отраслей производящих, перерабатывающих и доводящих конечную продукцию до потребителя, включая предоставление услуг в этих областях. Ключевым отличием агропродовольственного комплекса от агропромышленного является отсутствие в нем отраслей и предприятий, относящихся к первой сфере.
Таким образом, можно говорить о том, что, в период 1991-1998 гг. в России произошел переход от агропромышленной к агропродовольственной политике, связанный с трансформацией самого объекта управления, что значительно сужает возможности для эффективной интеграции всех имеющихся ресурсов и выработки управленческих решений на различных уровнях.
В процессе проведения аграрной реформы и формирования агропродо-вольственной политики в современной России к настоящему моменту можно выделить три основных этапа.
На первом этапе реформы (1991-1998 гг.) проходили аграрные преобразования, в основу которых была положена идея формирования и ускоренного развития крестьянско-фермерских хозяйств. Ставились задачи максимально быстрой ликвидации колхозов и совхозов, передачи земли в частную собственность, развития рынка сельскохозяйственных земель. При этом в качестве главного аргумента выдвигалось положение о том, что эффективность сельскохозяйственного производства в фермерских хозяйствах должна быть выше, чем в коллективных хозяйствах. В результате реформы произошло раздробление и изменение организационного типа более чем 2/3 бывших крупных предприятий. Значительная часть ресурсов и производственной деятельности переместилась из предприятий в мелкое производство — в хозяйства населения и крестьянско-фермерские хозяйства. Значительно возросла доля мелких хозяйств в производстве основных сельскохозяйственных продуктов, особенно картофеля, овощей, молока и мяса.
Однако российские крестьянско-фермерские хозяйства, сформировавшиеся в тот период, не приобрели важных черт капиталистической фермы. Они носили в основном семейный характер с малой долей наемного труда, имели небольшие размеры земельных участков. В фермерских хозяйствах, как правило, использовались упрощенные технологии производства растениеводческой продукции, что приводило к существенному падению урожайности и технологических качеств сырья. Причинами нарушения технологий возделывания сельскохозяйственных культур стали отсутствие необходимой в хозяйствах
сельскохозяйственной техники, сокращение внесения минеральных и органических удобрений, усиление процессов закисления, засоления и эрозии почв из-за сокращения мелиоративных работ.
Остальные результаты реформы были еще менее успешными. В период с 1991 по 1998 г. произошло резкое, практически двукратное, сокращение производства в сельском хозяйстве (рис. 1). Особенно тяжелая ситуация складывалась в животноводстве. Существенно снизился уровень потребления населением важнейших продуктов питания, резко возрос импорт продовольственных товаров.
сельское хозяйство ■ растениеводство й животноводство
Рис. 1. Динамика индексов производства продукции сельского хозяйства (рассчитано по данным Росстата)
На втором этапе (1999-2005 гг.) аграрная реформа была значительно скорректирована. Она уже была направлена не столько на реорганизацию аграрных отношений, сколько на формирование комплексной агропродовольственной политики, создание условий для замедления и постепенного преодоления сложившихся негативных тенденций в развитии агропродовольственного комплекса. Относительно успешному старту преобразований способствовали как смена политической власти в стране, так и последствия дефолта 1998 г., в результате которого начали активно развиваться процессы импортозамещения в сельском хозяйстве, в пищевой и перерабатывающей промышленности. В этот период был разработан и принят ряд важнейших документов: «Основные направления агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы», «Земельный кодекс Российской Федерации», Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» и т. д.
В результате предложенных мероприятий наметившиеся положительные тенденции в развитии агропродовольственного комплекса во многом удалось сохранить. В этот период достаточно динамично развивалось как сельское хозяйство, в особенности растениеводство, так и многие отрасли пищевой и перерабатывающей промышленности. Произошло существенное улучшение
положения в рыбной отрасли. Агропродовольственный комплекс стал более привлекательным для российских и зарубежных инвесторов. Однако, оценивая в целом результаты выполнения второго этапа реформирования АПК, можно отметить, что несмотря на отмеченные положительные моменты многие проблемы оставались нерешенными.
Так, начиная с 2002 г. наметилась тенденция снижения темпов роста продукции сельского хозяйства. Если в период 1999-2001 гг. темпы роста продукции сельского хозяйства составляли 4-7% в год, то в период 2002-2005 гг. они упали до 1-2%, что свидетельствовало не только о замедлении темпов роста аграрного сектора, но и о его отставании от общих темпов роста экономики страны.
Наиболее проблемной отраслью сельского хозяйства продолжало оставаться животноводство. Незначительное улучшение ситуации, произошедшее в течение 2000-2002 гг., вновь сменилось периодом стагнации 2003-2005 гг. Сохранялась неэквивалентность в товарообмене сельского хозяйства с другими отраслями агропромышленного комплекса, продолжался рост импорта важнейших продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья.
Переходом к третьему этапу реформирования АПК стало принятие в 2006 г. приоритетного национального проекта развития агропромышленного комплекса (ПНП «Развитие АПК»). Ценность этого проекта заключалась в том, что были не только обозначены основные проблемы, накопившиеся в аграрной сфере, но и определены ключевые направления развития АПК, а также выделены необходимые ресурсы для решения поставленных задач.
В соответствии с этим проектом основными направлениями развития аграрной сферы на 2006-2007 гг. стали:
• развитие животноводства (использование лизинговых схем для ускоренной модернизации и перевооружения на основе современных технологий животноводческих комплексов и ферм, закупки высокопродуктивного племенного крупного рогатого скота, свиней и овец для селекции имеющегося стада и создания соответствующего племенного ядра);
• развитие малых форм агробизнеса (стимулирование развития крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, создание 1000 снабженческо-сбытовых, 1000 кредитных и 550 перерабатывающих сельскохозяйственных потребительских кооперативов);
• обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе.
Разработка и реализация приоритетного национального проекта «Развитие
АПК» стала, безусловно, важным этапом преодоления ряда кризисных явлений, сложившихся в агропродовольственном комплексе России. Одним из наиболее важных результатов выполнения проекта можно считать прекращение падения производства в животноводстве, длившегося практически пятнадцать лет, и выход этой отрасли, начиная с 2006 г., на траекторию сравнительно устойчивого роста.
Принятие приоритетного национального проекта «Развитие АПК» стало лишь первым шагом на пути разработки и утверждения целого ряда важнейших документов, регулирующих развитие аграрной сферы страны.
В конце 2006 г. после долгих обсуждений и согласований был принят базовый закон «О развитии сельского хозяйства». В этом документе впервые на законодательном уровне было дано определение понятия «государственная аграрная
политика», сформулированы основные цели и принципы государственной аграрной политики, меры по ее реализации, а также определены основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.
В законе также содержится важнейшее положение о необходимости разработки пятилетней «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» как документа, определяющего «цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования указанных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий», определяется порядок утверждения Государственной программы, а также механизмы контроля за ее реализацией.
Разработку и утверждение в 2007 г. «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» можно считать моментом окончательного перехода к системе государственного управления агропродо-вольственным комплексом, основанной на принципах программно-целевого планирования. Эта система пока что весьма несовершенна, в ней отсутствует межотраслевой подход, имеются различные нестыковки и противоречия. Но в целом следует признать, что реформирование системы управления агропро-довольственным комплексом развивается в правильном направлении.
Характеристика современного состояния агропродовольственного комплекса России
В паспорте Государственной программы заявлено, что ее основными целями являются1:
• повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;
• сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов;
• устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения.
Кроме того, важнейшей задачей российского агропродовольственного комплекса является обеспечение продовольственной безопасности страны.
Финансовая устойчивость
Наиболее острой проблемой, на протяжении многих лет стоявшей перед сельхозтоваропроизводителями, являлся межотраслевой дисбаланс рентабельности между различными сферами агропромышленного комплекса.
Обычно межотраслевой дисбаланс рентабельности в АПК (известный также как диспаритет цен или неэквивалентный товарообмен) принято связывать с опережающим ростом цен на промышленную продукцию, потребляемую
1 «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы».
сельским хозяйством (горюче-смазочные материалы, сельскохозяйственная техника и оборудование, минеральные удобрения и т. п.), по сравнению с ценами самой сельскохозяйственной продукции, что приводит к снижению уровня рентабельности сельхозтоваропроизводителей относительно промышленных предприятий.
Эта проблема существовала еще в Советском Союзе, где в процессе развития плановой экономики диспаритет цен между промышленностью и сельским хозяйством использовался в качестве средства, призванного обеспечить ускоренную индустриализацию страны. Однако особенно резкий рост диспаритета цен произошел с началом рыночных преобразований, в период с 1992 по 1994 г., что привело к критическому ухудшению финансового состояния сельхозтоваропроизводителей (рис. 2).
Если провести соответствующие расчеты, то получим, что в целом рост цен на промышленную продукцию для сельского хозяйства за период с 1990 по 1995 г. в 3,7 раза превысил рост цен на сельскохозяйственную продукцию.
В период с 1996 по 2006 г. отмеченная тенденция сохранялась, но была уже значительно меньшей (1,3 раза). И, наконец, начиная с 2007 г. опережающий рост на промышленную продукцию для сельского хозяйства практически прекратился (рис. 3).
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
г-ш гя |~ТИ~ПГ
□ Индекс цен реализации с/х продукции
□ Индекс цен приобретения промышленной продукции и услуг
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Рис. 2. Индексы цен реализации и приобретения продукции сельскохозяйственными организациями в период 1990-1995 гг. (по данным Росстата)
250 т
200 --1-|-------------
150 -- I— ------------
•ш Мідиш
□ Индекс цен реализации с/х продукции
□ Индекс цен приобретения промышленной продукции и услуг
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Рис. 3. Индексы цен реализации и приобретения продукции сельскохозяйственными организациями в период 1996-2010 гг. (по данным Росстата)
Рассматривая финансовое состояние сельхозтоваропроизводителей, необходимо также отметить, что в процессе перехода к рыночной экономике произошло существенное увеличение удельного веса убыточных сельскохозяйственных предприятий в их общей численности (рис. 4).
□ В сельском хозяйстве, %
□ В экономике в целом, %
Рис. 4. Удельный вес убыточных предприятий и организаций в общем числе предприятий и организаций (по данным Росстата)
Начиная с 1999 г. благодаря процессам импортозамещения доля убыточных сельхозпредприятий несколько уменьшилась. Существенное положительное влияние оказало также развитие законодательной базы и, в частности, принятие Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», на основании которого была произведена реструктуризация долгов предприятий, с них были сняты штрафные санкции.
Несмотря на создание Россельхозбанка и выделение бюджетных средств на субсидирование части процентных ставок по кредитам, доступность кредитных ресурсов для сельхозпроизводителей продолжает оставаться на неудовлетворительном уровне. Можно выделить два основных фактора, оказывающих негативное воздействие на доступность кредитов: большое число убыточных предприятий, не имеющих возможности получить кредит по действующему законодательству, а также отсутствие даже у успешных сельхозпроизводителей соответствующего обеспечения исполнения обязательств по возврату кредита (залога имущества, банковских гарантий, поручительств, ценных бумаг и т. д.).
На конец 2011 г. оставались убыточными около 22% сельскохозяйственных организаций. При этом из-за отсутствия доступа к кредитным ресурсам и участию в лизинговых программах, а также слабой инвестиционной привлекательности происходят процессы консервации и углубления экономических различий между сельхозпредприятиями: сильные хозяйства становятся сильнее, а слабые — беднее.
Невозможность получения кредитов, в особенности сезонных, официальным путем заставляет сельхозпроизводителей обращаться к различным, зачастую теневым, структурам, заключая соглашения (как формальные, так и нефор-
мальные) о продаже этим структурам в счет оплаты за кредит произведенной продукции по ценам, которые будут значительно ниже рыночных. Подобная ситуация не только не позволяет сельхозпроизводителям добиться улучшения своего финансово-экономического состояния, но и способствует воспроизводству теневой экономики.
Модернизация сельского хозяйства
За годы реформ произошло серьезное ухудшение материально-технической базы сельского хозяйства.
В целом за период с 1990 по 2011 г. количество тракторов на 1000 га пашни в сельскохозяйственных предприятиях сократилось в 2,6 раза, а количество зерноуборочных комбайнов в расчете на 1000 га посевов зерновых культур — в 2,3 раза (рис. 5). Произошло также значительное снижение имеющихся энергетических мощностей (рис. 6). При этом обеспечение энергетическими мощностями в целом по сельскому хозяйству было еще ниже и составило в 2011 г. 148,1 л. с. / 100 га посевных площадей.
—♦—тракторов на 1000 га пашни, шт. —■—зерноуборочных комбайнов на 1000 га посевов, шт.
Рис. 5. Обеспеченность сельскохозяйственных предприятий тракторами и зерноуборочными комбайнами (по данным Росстата)
Рис. 6. Обеспеченность сельскохозяйственных предприятий энергетическими мощностями (по данным Росстата)
В качественном отношении парк сельхозмашин характеризуется тем, что его основу составляют морально устаревшие модели, разработанные и поставленные на производство в 1970-1980 гг. К настоящему моменту более половины машинно-тракторного парка выработало свой срок службы и требует повышенных затрат на поддержание его в работоспособном состоянии. При этом темпы выбытия сельскохозяйственной техники значительно превосходят темпы приобретения новой, т. е. не происходит полноценной замены, обновления изношенного парка машин. Серьезное уменьшение парка сельскохозяйственной техники и ее физический износ привели к утрате применяемых в недавнем прошлом на полевых работах функциональных механизированных комплексов, научно обоснованных региональных систем земледелия, передовых технологий возделывания и уборки зерновых культур.
Состояние земельных ресурсов
Одним из ключевых вопросов повышения эффективности и конкурентоспособности агропродовольственного комплекса является улучшение состояния земельных ресурсов и завершение земельной реформы. Преобразования в этой сфере, происходившие в начале 1990-х гг. без теоретического обоснования и проработанной программы, привели к множеству нерешенных проблем: разделу земли на мелкие доли и фрагментации земельных участков; отсутствию у граждан законодательно оформленных прав собственности на выделенные им земельные участки; переходу земель сельскохозяйственного назначения в собственность лиц, не обрабатывающих землю, и т. д.2 В период с 1990 по 1993 г. главные преобразования сводились к переводу и закреплению земель в частную собственность.
Новые изменения произошли с принятием Конституции РФ в 1993 г., когда статьей 9 был отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков. Конституция ввела новые земельные отношения: земля может находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Земли, находящиеся в государственной собственности, начали разграничивать и разделять на земли государственные федеральные, государственные субъектов Федерации и муниципальные.
С принятием Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. земля была введена в гражданский оборот, а граждане и юридические лица получили право совершать гражданские сделки с землей, передавать земельные участки и их части в качестве взносов в уставный фонд коммерческих организаций.
В 2002 г. был принят Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который позволил совершать сделки с землями сельскохозяйственного назначения и в форме их купли-продажи.
В результате перераспределения земель в ходе реформы практически во всех сельскохозяйственных предприятиях оказались нарушены границы производственных подразделений, севооборотов и полей в них, нарушена ранее сложившаяся организация территории сельскохозяйственных угодий. Большая
2 Пашков В.П. Частная собственность на землю — фактор ограничения экономического роста в сельском хозяйстве России / Ежегодник / Отв. редактор А.А. Анфиногентова. Саратов: ИАгП РАН, 2008. № 1 / http://www. iagpran.ru.
площадь приватизированных земель сельскохозяйственного назначения перешла в собственность лиц, не обрабатывающих землю (пенсионеры, работники социальной сферы и др.).
По состоянию на 1 января 2011 г. общая площадь земельного фонда РФ равнялась 1709,8 млн га. Распределение земельного фонда РФ по категориям земель представлено в табл. 1. В структуре земельного фонда страны по категориям земли сельскохозяйственного назначения составляют 393,4 млн га (23,0%). Доля сельскохозяйственных угодий в структуре земель сельскохозяйственного назначения на 1 января 2011 г. составила 196,1 млн га, или 49,8% общей площади земель данной категории.
Таблица 1
Распределение земельного фонда РФ по категориям земель
(на 01.01.2011 г.)*
Структура земель
млн га в% к итогу
Земли лесного фонда 1115,8 65,3
Земли сельскохозяйственного назначения 393,4 23,0
Земли запаса 101,3 5,9
Земли особо охраняемых территорий и объектов 34,9 2,0
Земли водного фонда 28,0 1,6
Земли населенных пунктов 19,6 1,2
Земли промышленности и иного специального назначения 16,8 1,0
Всего земель всех категорий в РФ 1709,8 100,0
* по данным «Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году»
Тяжелое финансовое состояние сельхозтоваропроизводителей и неурегулированность вопросов собственности на землю привели к значительному сокращению земельных ресурсов (рис. 7) и резкому сокращению их плодородия, вызванного в первую очередь уменьшением количества внесенных минеральных удобрений.
140.0
120.0 100,0
80,0
60,0
40.0
20.0 0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
♦ Посевные площади всех сельскохозяйственных культур в хозяйствах всех категорий, млн. га —■— Посевные площади зерновых и зернобобовых культур в хозяйствах всех категорий, млн. га
Рис. 7. Посевные площади сельскохозяйственных культур в РФ (по данным Росстата)
Начиная с 1990 г. внесение минеральных удобрений в почву на один гектар посева сельскохозяйственных культур сократилось в 2,3 раза, а органических удобрений — в 3,5 раза. Несмотря на начавшееся с 2000 г. постепенное увеличение количества вносимых минеральных удобрений, оно по-прежнему значительно меньше научно обоснованных норм.
При этом следует отметить, что производство минеральных удобрений в нашей стране уже в 2005 г. превысило дореформенный уровень, однако большая часть производимых минеральных удобрений (более 70%) уходит на экспорт.
Устойчивое развитие села
Сельское хозяйство необходимо рассматривать как многофункциональную систему, выполняющую не только функцию производства сырья и продовольствия, но также социальную, экологическую, рекреационную, культурную, демографическую и геополитическую функции. Поэтому обеспечение устойчивого развития сельских территорий является не только одним из определяющих факторов эффективного функционирования агропродовольственного комплекса и наращивания его инновационно-инвестиционного потенциала, но также важнейшим фактором обеспечения национальной безопасности страны.
Ключевое место в задаче обеспечения устойчивого развития села занимает проблема повышения уровня и качества жизни сельского населения, значительно снизившихся за период проведения рыночных преобразований. В наибольшей степени это снижение коснулось материального благосостояния жителей села. В то же время при сохранении и усилении общих масштабов сельской бедности происходит углубление дифференциации по уровню доходов самих сельских домохозяйств. Основную роль в социальном расслоении сельского социума сегодня, наряду с демографическими факторами, играют территориальные и межхозяйственные различия в оплате сельскохозяйственного труда, а также межотраслевые различия в оплате труда3.
Различные отрасли экономики обладают неодинаковыми возможностями адаптации к новым рыночным условиям. Начиная с 1994 г. по уровню оплаты труда работники сельского хозяйства находятся на последнем месте среди отраслей отечественной экономики. Если в 1990 г. отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников сельского хозяйства к среднероссийскому уровню составляло 95,4%, то в 2010 г. — лишь 50,9% (рис. 8). Эта ситуация означает резкое усиление дисбаланса между ориентациями сельских жителей на высокие заработки и низкими возможностями сельскохозяйственных предприятий для материального стимулирования своих работников.
И хотя в последние годы положение несколько стабилизировалось, сохранение подобных диспропорций приводит к оттоку из села молодежи, а также переходу наиболее образованных и квалифицированных кадров из сельского хозяйства в другие сектора экономики. Кроме того, даже у оставшегося населения происходит значительное снижение мотивации к высокопроизводительному и качественному труду.
3 Великий П.П. Российское село. Процессы постсоветской трансформации: [монография] / Под ред. Ю.С. Воронова. Саратов: Научная книга, 2012. 340 с.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Рис. 8. Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников в сельском хозяйстве к заработной плате работников в экономике в целом (по данным Росстата)
%
0
юдь
Следует отметить, что в целом условия жизни сельских жителей не соответствуют современным требованиям. Так, в 2010 г. около 52% сельского жилищного фонда не имело водопровода, более 61% — канализации, свыше 40% — центрального отопления. Особенно серьезный дисбаланс между городскими и сельскими условиями жизни наблюдается по горячему водоснабжению. Им оборудовано лишь 25% сельского жилого фонда. Аналогичная ситуация складывается и с доступом сельского населения к средствам связи и к Интернету. В сельской местности крайне мало учреждений социальной инфраструктуры, практически не функционируют предприятия бытового обслуживания. Сельская дорожно-транспортная сеть требует коренной реконструкции и нового строительства, но оно ведется крайне медленными темпами (рис. 9).
годы
Рис. 9. Строительство автомобильных дорог в России (по данным Росстата)
Значительно затруднен доступ сельских жителей к услугам современного здравоохранения, что проявляется не только в недостаточном количестве больниц и медицинского персонала, но и в неудовлетворительном качестве медицинского обслуживания, отсутствии современной медицинской техники и аппара-
туры, слабой подготовленности медицинских работников. Серьезный разрыв между городом и селом имеется также и в обеспеченности детей дошкольными учреждениями. Таким образом, отставание сельского уровня и качества жизни от городского происходит практически по всем показателям.
Существенные негативные изменения происходят в территориальнопространственной организации села. В настоящее время сельские территории занимают около 70% площади страны. На них проживает 37,6 млн человек, что составляет 26,3% населения. Всего в Российской Федерации имеется 153 124 сельских населенных пункта.
В период между переписями населения 1989 и 2010 гг. общее количество сельских населенных пунктов практически не изменилось (увеличилось на 202 населенных пункта). Однако при этом выявлено 19 416 населенных пунктов, в которых отсутствует население. Кроме того, значительно выросло (с 16 925 до 22 971) число сельских населенных пунктов, в которых постоянно проживает менее 6 человек. Следовательно, почти треть всех сельских населенных пунктов или уже исчезли, или обречены на исчезновение в течение ближайших лет, что означает дальнейшее сокращение социально-экономического потенциала сельских территорий, ускорение выбытия из оборота сельскохозяйственных земель и ослабление национальной безопасности России.
Одной из главных и ключевых проблем устойчивого развития сельских территорий является воссоздание духовно-нравственной основы жизнедеятельности сельского населения.
Село и аграрная экономика, хозяйствование на земле — это особая система, несравнимая ни с одной другой отраслью. Многие люди на селе просто живут, не будучи заняты в производстве. Но живут они не бесполезно для страны: возникают новые поколения, обеспечивается сохранность территории страны, поддерживается ее культурный ландшафт.
При проведении современной аграрной реформы многое оказалось упущено или невосполнимо утрачено. При этом речь идет даже не столько о материальной стороне, сколько о человеческом потенциале села. Наблюдается массовая потеря интереса к сельскохозяйственной трудовой деятельности. Только 10-15% выпускников сельских школ, намеревающихся получить высшее образование, избирают местом учебы сельскохозяйственные вузы. Но даже эти молодые люди по окончании учебы практически не возвращаются в село.
Продовольственная безопасность
Одной из главных проблем, стоящих перед аграрной сферой России, является обеспечение продовольственной безопасности страны.
Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных наций ^АО) определяет продовольственную безопасность как политику, позволяющую стране достичь «...наиболее высокой степени самообеспеченности в продовольствии в результате интегрированных усилий по увеличению производства жизненно необходимых продуктов, улучшению системы снабжения и потребления продовольствия, ликвидации недоедания и голода»4.
4 Состояние продовольственного обеспечения и аграрного сектора. 33-я конференция ФАО. Рим,
19-26 ноября 2005 г. / http://www. fao.org.
В 2010 г. была принята Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, в которой продовольственная безопасность определялась как «.состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни»5. Для оценки состояния продовольственной безопасности используются различные показатели и их пороговые значения (критерии)6. Показатели и критерии, характеризующие состояние продовольственной безопасности согласно методике FAO, приведены в табл. 2.
Один из главных показателей продовольственной безопасности — уровень производства зерна на душу населения. Зерновое хозяйство России составляет основу ее продовольственного обеспечения. В целом Россия по зерновым культурам обеспечивает безопасность страны, покрывая свои внутренние потребности за счет собственного производства. Так, в период 2006-2010 гг. среднегодовое производство зерна составляло 85,2 млн т, или 595 кг на человека. И даже в самом неурожайном 2010 г. среднедушевое производство зерна составило 427 кг.
Таблица 2
Показатели и критерии обеспечения продовольственной безопасности
Наименование показателя Пороговое значение
1. Объем переходящих до следующего урожая мировых запасов зерна Безопасным считается уровень переходящих запасов, соответствующий 60 дням
2. Уровень среднедушевого производства зерновых Не ниже 300 кг
3. Потребление основных продуктов питания на человека в год, кг Фактическое потребление на уровне рациональных норм
4. Доля импорта в потреблении основных продуктов питания 30-35% ресурсов продовольствия
5. Доля импорта в объеме производства валовой продукции сельского хозяйства 20%
6. Доля валовой добавленной стоимости сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте страны 10-15%
7. Объем инвестиций в основной капитал сельского хозяйства 18% от валовой добавленной стоимости сельского хозяйства
Важнейшим показателем, характеризующим состояние продовольственной безопасности, является уровень потребления основных продуктов питания. В середине 1990-х гг. произошло существенное падение потребления наиболее
5 Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации.
6 Анфиногентова А.А., Блинова Т.В., Решетникова Е.Г.и др. Продовольственная безопасность России: вызовы, риски, угрозы / Под редакцией академика РАН А.А. Анфиногентовой. Саратов, Изд-во ИАгП РАН, 2011. 307 с.
важных продуктов питания: мяса, молока, яиц, рыбы. Впоследствии ситуация начала улучшаться, и по многим продуктам к 2010 г. потребление стало соответствовать нормам. Однако по молочной, рыбной и плодоовощной продукции нормы потребления пока не достигнуты (рис. 10).
Мясои мясопродукты
80 п
70 ==----------------------------------------------------1=
во- —п=|-----------------------------------|=н
50-....................н----------------Л N ............
40-........................................................
30-........................................................
20-........................................................
10-........................................................
0^—и—и—Ц—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Молоко и молокопродукты
450п
400-----------------------------------------------------------
350- --------------------------------------------------------
300- ---=-------------------------------------------------
250- ------------------------------------ --..—=п
200- N Н Н
150
100
50
0^1—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Яйца, штук
350
300 |---------------------------------------------------------
250 - [т---------------------------________Н--Н--Н--[]
200 - Й--Н [] ............................
150 -.......................................................
100 -.......................................................
50 -........................................................
0 -II—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—и—
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Рис. 10. Динамика потребления основных продуктов питания в России, кг на душу населения в год (по данным Росстата)
В Доктрине продовольственной безопасности РФ для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве основного показателя используется удельный вес отечественной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов. При этом предусмотрены следующие пороговые значения:
• зерна — не менее 95%;
• картофеля — не менее 95%;
• молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) — не менее 90%;
• мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) — не менее 85%;
• соли пищевой — не менее 85%;
• рыбной продукции — не менее 80%;
• растительного масла — не менее 80%;
• сахара — не менее 80%.
На рис. 11 представлена динамика этого показателя по основным продуктам питания.
100,0 1
90. 0-----г-.-------------------------------------------------------
80.0 хЛ—рП— -- -- -- -- П П П П П П П г-|--------------------------
50.0 - -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -
40.0 - -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -
30.0 - -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -
20.0 - -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -
10,0 ---------------------0,01 і и и і и и і и и і и і и і и і и і и і и і и і и і и і и і и і и і и і и
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 | □ мясо и мясопродукты □ молоко и молокопродукты
Рис. 11. Доля собственного производства в формировании ресурсов важнейших продуктов питания; отношение производства к общему объему ресурсов, в %
(по данным Росстата)
Как видно из диаграммы, по мясопродуктам и молокопродуктам критерии продовольственной безопасности пока не выполняются.
Риски и угрозы ВТО
22 августа 2012 г. после 18 лет переговоров Россия стала полноправным членом Всемирной торговой организации. В связи с этим не утихают дискуссии о том, каковы будут последствия этого решения для экономики и социальной сферы нашей страны и, в частности для агропродовольственного комплекса.
Приведенный выше анализ показывает, что к 2012 г. в аграрной сфере России в целом удалось преодолеть крайне негативные тенденции первого десятилетия реформ и выйти на относительно устойчивую траекторию развития. Вместе с тем необходимо учитывать, что даже в самых успешно развивающихся секторах сельского хозяйства мы еще не достигли дореформенного уровня, а в других, менее успешных, продолжается ухудшение ситуации. В этих условиях вступление страны в ВТО содержит чрезмерно высокие риски.
В первую очередь эти риски связаны с технологической отсталостью нашего сельского хозяйства. Заявленная в различных программах модернизация сельскохозяйственного производства проходит достаточно медленными темпами. Крупные животноводческие комплексы, строящиеся в различных регионах страны, пока не могут кардинально изменить ситуацию. А конкурировать на
рынке придется с европейскими и американскими сельхозтоваропроизводителями, использующими самые современные технологии и имеющими очень высокий уровень энерго- и фондовооруженности.
Негативное влияние на конкурентоспособность нашей продукции будут оказывать неустойчивое финансовое положение и высокая кредитная зависимость большинства отечественных сельхозпроизводителей, что приведет к повышению себестоимости продукции.
Серьезными факторами риска будут также являться незавершенность земельной реформы и неразвитость земельного рынка, низкое качество трудовых ресурсов и отсутствие мотивации к высокопроизводительному труду, неготовность управленческих кадров работать в быстро изменяющихся условиях.
В настоящий момент весьма трудно оценивать все последствия вступления в ВТО для аграрной сферы, но уже можно прогнозировать, что в самом сложном положении окажутся сельскохозяйственное машиностроение и свиноводство. Для этих отраслей условия функционирования изменятся достаточно резко и очень негативно.
Необходимость модернизации государственной агропродовольственной политики
Вступление России в ВТО и возникающие вследствие этого значительные изменения условий функционирования агропродовольственного комплекса требуют перехода к новому, четвертому этапу его реформирования. Как уже было отмечено, в течение первых трех этапов происходил переход от практического отсутствия какой-либо внятной агропродовольственной политики и надежды лишь на «невидимую руку рынка» к разработке комплексной агро-продовольственной политики, основанной на программно-целевом подходе.
Однако, несмотря на все происходящие позитивные изменения в подходах к государственному управлению развитием сельского хозяйства, следует признать, что действующая агропродовольственная политика все еще направлена не на ускоренную модернизацию сельского хозяйства, а лишь на его постепенное реформирование. И все попытки реализовать концепцию инновационного развития неизбежно будут наталкиваться на ограничения, налагаемые действующей либеральной моделью экономической политики.
В силу этого новый этап реформирования агропродовольственного комплекса, который позволит достойно ответить на вызовы ВТО, возможен лишь при условии отказа от либеральной модели и перехода на новую парадигму социально-экономического развития страны (построение социального государства, монетизация экономики и увеличение внутреннего спроса, создание государственных внебюджетных инвестиционных фондов, развитие стратегического планирования и т. д.)7.
7 Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т. М.: Научный эксперт, 2008; Глазьев, С.Ю. О стратегии экономического развития России на ближайшую и среднесрочную перспективы / Государственная политика и управление современной России в сфере экономики. Материалы научного семинара. Вып. 3 (50). М.: Научный эксперт, 2012.
При реализации подобного подхода главными задачами развития аграрной сферы должны стать следующие:
- воссоздание АПК как одного из ключевых элементов национальной безопасности страны. Руководитель агропромышленного комплекса на федеральном уровне должен иметь статус первого заместителя председателя Правительства РФ и осуществлять координацию деятельности соответствующих министерств по поддержанию межотраслевых пропорций, по формированию единой системы законодательных и нормативно-правовых актов;
- ликвидация административных барьеров, препятствующих эффективному развитию и модернизации комплекса;
- увеличение государственной поддержки как в целом, так и в форме прямых дотаций и субсидий на производство сельскохозяйственной продукции;
- совершенствование системы льготного кредитования. Повышение доступности кредитных ресурсов и уменьшение трудностей при оформлении кредита. Развитие сети кредитных учреждений в сельской местности;
- обеспечение для сельхозтоваропроизводителей и инвесторов возможности планирования деятельности и минимизации рисков. Развитие системы страхования производства сельскохозяйственной продукции. Своевременное проведение товарных и закупочных интервенций;
- развитие вертикально-интегрированных структур (агрохолдингов, агроконцернов, агрофирм) и сельскохозяйственных потребительских кооперативов.
- развитие информационно-консультационных и агросервисных служб;
- разработка и реализация Государственной программы инновационного развития АПК. Привлечение инвестиций для обновления основных фондов;
- разъяснение экономической эффективности и социальной значимости внедрения инноваций. Подготовка новых управленческих кадров;
- развитие мотивационных механизмов для высокопроизводительного и качественного труда;
- значительное повышение заработной платы в сельском хозяйстве;
- принятие Государственной программы коррекции земельной реформы в сельском хозяйстве. Суть программы должна состоять в отказе от идеи создания в стране рынков преимущественно купли-продажи земель и переходе к постепенному созданию эффективных конкурентных рынков преимущественно аренды, продажи прав аренды, субаренды земель государственной и муниципальной собственности;
- развитие системы контроля качества продуктов питания и питьевой воды. Создание международно-признанных центров сертификации сельскохозяйственного сырья и продовольствия;
- создание резервных мощностей хранилищ, снижение тарифов на грузоперевозки;
- повышение уровня и качества образования. Воссоздание системы распределения для студентов, обучающихся за счет бюджета, с обязательной отработкой нескольких лет по месту распределения (с предоставлением жилья и достойной начальной заработной платы);
- разработка Государственной и региональных программ сохранения и оптимизации размещения сельских населенных пунктов;
- значительное повышение уровня и качества жизни на селе. Реализация действующей федеральной целевой программы социального развития села не на инерционной, а на инновационной основе (с приоритетным развитием информационной инфраструктуры: электронные коммуникации, дистанционное образование и медицинские консультации, обеспечение удаленного доступа к библиотекам и музеям, к музыкальной и кинематографической продукции, электронная торговля);
- создание агрогородков (агрокомплексов) как центров, задающих стандарты жизни в сельской местности и формирующих вокруг себя специализированные кластеры по производству сельскохозяйственной продукции;
- создание условий для развития малого предпринимательства и несельскохозяйственных форм занятости на селе.
