CC BY
75
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 338.439.02 (470)
Условия успеха агропродовольственной политики России
ЧЕКАвинсКий Александр николаевич, младший научный сотрудник
e-mail: Chan@bk.ru
Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «институт социально-экономического развития территорий РАн»
Аннотация: в статье представлены результаты анализа отдельных положений Государственной программы развития сельского хозяйства России на период до 2020 года. Обоснована необходимость корректировки значений ее целевых показателей, совершенствования форм, инструментов и условий поддержки товаропроизводителей. Доказана целесообразность включения в Госпрограмму дополнительных индикаторов, а также мероприятий по отдельным направлениям аграрной политики.
Ключевые слова: государственная программа, сельское хозяйство, государственная поддержка агропромышленного комплекса.
В число приоритетов государственной политики современной России развитие сельского хозяйства и сельских территорий вошло относительно недавно. Впервые цели, задачи, принципы и направления государственной аграрной политики были четко определены в принятом в 2006 году Федеральном законе № 264 «О развитии сельского хозяйства». В это же время инициирован национальный проект «Развитие АПК», впоследствии трансформировавшийся в Госпрограмму развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы. Затем разработан и утвержден ряд других нормативно-правовых актов, в которых отражена позиция государства относительно решения проблем функционирования агросектора, обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельских территорий. Однако до сих пор остается дискуссионным содержание вышеперечисленных документов, а главное - обоснованность механизмов реализации аграрной политики.
К сожалению, имеются претензии и к подготовленной Минсельхозом России «Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» (далее - Госпрограмма). Вероятно, данный документ дорабатывался в спешке. Минсельхоз РФ рассчитывал, что объем финансирования мероприятий агропродовольственной политики на ближайшие 8 лет составит порядка 2,5 трлн. рублей, но Минфин и Минэкономразвития указали на необоснованность таких вливаний в отрасль1. В итоге в утвержденном варианте Госпрограммы на развитие АПК из федерального бюджета предусмотрено выделить только 1,5 трлн. рублей, т. е. на 40 % меньше средств. Чтобы успеть принять документ в срок (до 14 июля) и заложить деньги в бюджет на 2013 г., пришлось торопиться. Возможно, вследствие этих обстоятельств в Госпрограмме осталась невыраженной позиция государства по ряду ключевых положений.
В частности, совершенно неясно, какой из сценариев (инерционный или инновационный), предложенных в стратегии социально-экономического развития АПК РФ (далее - Стратегия), принят в качестве целевого. Так, предусмотренные Го-спрограммой уровень рентабельности сельхозорганизаций и среднегодовой темп прироста физического объема инвестиций в основной капитал в 1,3-2 раза ниже, чем указано в обоих вариантах Стратегии (табл. 1). Однако прогнозные значения, например, объемов производства сахарной свеклы и молока выше по сравнению с уровнем, который может быть достигнут даже при условии перевода отрасли на инновационный путь развития. Таким образом, получается, что в отличие от мировой практики2 Госпрограмма не построена на основе долговременной научно обоснованной стратегии развития АПК.
Таблица 1. Прогнозные значения целевых показателей в 2020 году, указанные в Госпрограмме и Стратегии
Показатель стратегия Госпрограмма
инерционный вариант инновационный вариант
Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий, в сопоставимых ценах, в % к 2009 г. 114,0 128-130 128
1 Нетреба, П. ВТО уже оздоровило сельское хозяйство. На госпрограмму АПК потратят на 40 % меньше с тем же результатом. / П. Нетреба // Коммерсант. - 2012. - №128 (4913). - 16.07.2012.
2 Реформа Общей агарной политики Евросоюза, например, готовилась 2 года и рассчитана на 10 лет реализации.
Показатель стратегия Госпрограмма
инерционный вариант инновационный вариант
Рентабельность сельскохозяйственных организаций, % 20 30 15
Среднегодовой темп прироста физического объема инвестиций в основной капитал, % 5,2 8,8 4,3
Производство зерна, млн. тонн 110 - 115 120 - 125 115
Производство сахарной свеклы, млн. тонн 32,0 36,0 40,9
Производство скота и птицы (в живом весе), млн. тонн 11,5 14,0 14,07
Производство молока, млн. тонн 33,4 36,0 38,2
Источники: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. - М.: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, 2012. - 204 с.; Стратегия социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года (научные основы). - М.: Российская академия сельскохозяйственных наук, 2011. - 100 с.
Кроме того, в Госпрограмме не определена будущая модель российского сельского хозяйства и не отражена специфика сельской экономики регионов страны. По данным ученых Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова (ВИАПИ), в 30 % субъектов РФ преобладает корпоративное сельское хозяйство с крупными сельскохозяйственными агрофирмами и агрохолдингами [8]. Примерно для такой же доли регионов характерно преимущественное развитие мелкотоварного сегмента агробизнеса и для 40 % - смешанной структуры. Однако в Госпрограмме предусмотрен унифицированный для всех регионов набор мероприятий, большинство которых подходит для территорий с интенсивным сельским хозяйством и благоприятными для развития сельской местности социальными условиями.
Недостатком подготовленного Минсельхозом РФ документа, на наш взгляд, является противоречие между сформулированными положениями и значениями целевых показателей. Схожую точку зрения высказала и Р. Янбых, ведущий научный сотрудник ВИАПИ им. А. А. Никонова. Как она считает, в Госпрограмме «не всегда присутствует четкая и логически выстроенная взаимосвязь между целями, задачами и индикаторами подпрограмм, мероприятия которых пересекаются и дублируют друг друга. Степень детализации подпрограмм очень разная, поэтому не всегда понятно, что подразумевается под тем или иным мероприятием. Например, в подпрограмме мелиорации сельскохозяйственных земель упоминается, что финансирование и порядок предоставления субсидий на внесение минеральных удобрений будут прописаны в других подпрограммах, однако найти их не удалось. Аналогичная ситуация с таким новым направлением поддержки, как повышение доходности сельхозпроизводителей» [10].
Одним из ожидаемых результатов реализации Госпрограммы является увеличение удельного веса отечественных продовольственных товаров в общем объеме продовольственных ресурсов. Если это произойдет, то при достижении в 2020 году запланированных масштабов производства, по нашим расчетам, импорт картофеля должен сократиться в 3,75 раза, зерна - в 2,3 раза, молока и молокопродуктов -почти наполовину, мяса и мясопродуктов - на 30 % (табл. 2). Однако столь существенное уменьшение поставок продовольствия из-за рубежа в условиях либерализации внешнеэкономической деятельности России в связи со вступлением в ВТО
представляется нам маловероятным. К аналогичным выводам пришли и сотрудники Института народнохозяйственного прогнозирования РАН [5]. Как показывают их расчеты, в течение ближайших 8 лет импорт сельхозпродукции и продовольствия в России увеличится с 41,2 до 49,5 млрд. долл. (в сопоставимых ценах), или на 20,2%.
Таблица 2. Прогнозные значения объемов импорта сельхозпродукции и продовольствия, необходимые для достижения показателей Госпрограммы и Доктрины продовольственной безопасности РФ
удельный вес российской Л_
, объем производ-
продукции в общих ре- г Г
г ч -II- ства, млн. тонн*
сурсах (с учетом пере- '
ходящих запасов)*
импорт, млн. тонн
32,7 32,0 97,9 1,5
* Данные Госпрограммы.
** Данные балансов продовольственных ресурсов. - Режим доступа: http://www.gks.rU/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/enterprise/economy/# *** Расчетные данные автора.
Судя по тексту Госпрограммы, приоритетом политики в экономической сфере является повышение доходов сельхозтоваропроизводителей. Однако при этом ожидается, что реализованные Минсельхозом РФ мероприятия позволят повысить рентабельность в агросекторе с учетом всех видов господдержки только до 15 % (в 2011 году этот показатель был равен 11,8 % [3]). Если принять во внимание, что ставки по долгосрочным банковским кредитам находятся на уровне 17-20 %, то можно прийти к заключению о невозможности расширенного воспроизводства в сельском хозяйстве, а следовательно, его модернизации и повышения конкурентоспособности. В связи с этим следует, на наш взгляд, дополнительно проработать меры поддержки, которые позволят достигнуть оптимального соотношения между ценами на реализуемую сельхозпродукцию и ресурсы, потребляемые при ее производстве, и таким образом обеспечить уровень доходности, необходимый для ведения расширенного воспроизводства3.
Еще один вопрос, требующий обсуждения, - это формы господдержки. В настоящее время основной объем средств прямой поддержки сельхозтоваропроизводителей направляется на компенсацию затрат по уплате процентной ставки по кредитам. На эти цели в 2012 г. планируется выделить около 68 % всех предусмотренных для аграриев субсидий. В данной ситуации основная часть средств остается недоступной для небольших сельхозорганизаций и малых форм хозяйствования, которые не способны привлекать кредитные ресурсы, поскольку не имеют достаточной залоговой базы и больших объемов реализации.
3 По данным Д.Б. Эптштейна, д.э.н., главного научного сотрудника Северо-Западного НИИ экономики
сельского хозяйства, «устойчиво расширенное воспроизводство способны вести лишь предприятия, имеющие рентабельность 30 - 35%» (см.: Эпштейн, Д.Б. Необходима доработка Госпрограммы // Экономика сельского хозяйства России. - 2012. - № 2. - С. 16-21).
В «привязке» государственной поддержки агросектора преимущественно к кредитованию таятся и высокие риски. Они отчетливо проявились с наступлением мирового финансово-экономического кризиса, который заблокировал банковскую систему, спровоцировал дефицит кредитных ресурсов и их удорожание. В результате, наряду с оказанием помощи аграриям, в 2009 году потребовалось увеличить уставной капитал ОАО «Россельхозбанк» на 45 млрд. рублей, а в 2011 году - еще на 40 млрд. рублей4.
Таким образом, в сложившейся ситуации государство фактически поддерживает не производителя сельхозпродукции, а банковский сектор. По расчетам доцента кафедры национальной и мировой экономики Самарского государственного технического университета Н. В. Полянсковой [4], только две трети бюджетных средств доходит до товаропроизводителей. Остальные идут на финансирование государственных услуг и деятельности партнеров крестьян по АПК, оседая в руках посредников. Вызывает озабоченность тот факт, что данный принцип сохранен в Госпрограмме на период до 2020 года.
Мы часто обращаемся к зарубежному опыту управления развитием АПК. Действительно, в странах ЕС, в США и Канаде создана эффективная система государственного регулирования агросектора и продовольственного рынка. Одним из ее принципов является предоставление субсидий в расчете на 1 га пашни, 1 голову скота или 1 единицу товарной продукции. В этом случае появляется возможность не только сократить бюрократические процедуры получения средств, но и реально стимулировать агропроизводство, а также оценить результативность мер господдержки. Кроме того, субсидии предоставляются всем эффективным сельхозтоваропроизводителям - как крупным, так и мелким.
Однако, чтобы получить компенсацию затрат на строительство, реконструкцию или модернизацию животноводческих помещений, например, в Вологодской области (как и во многих российских регионах) нужно представить в департамент сельского хозяйства 9 видов различных отчетных документов. Для получения субсидий на приобретение техники или племенного молодняка сельскохозяйственных животных требуется подготовить более 6 видов документов. В результате чиновники заняты несвойственной им работой: вместо того чтобы оказывать консультационные услуги, заниматься стратегированием, прогнозированием, сопровождением инвестиционных проектов, они согласовывают и проверяют комплектность и правильность заполнения сельхозтоваропроизводителями отчетных документов. Если в них будут обнаружены ошибки, то выплаты аграриям могут задерживаться на 2 месяца и более и производиться уже после завершения посевной, кормозаготовительной или уборочной кампаний.
Сотрудники ИСЭРТ РАН [9] и Общественная палата Вологодской области неоднократно обращали внимание органов власти на целесообразность перехода к авансовому принципу выделения средств для поддержки сельхозорганизаций и фермеров, однако эти инициативы до сих пор не реализованы. А ведь порой расходы на поездки в район и область для получения и согласования необходимых бумаг, затраты на погашение кредитного договора превышают размер компенсационных выплат. В связи с неэффективностью такой системы считаем, что аграриям должен предоставляться необходимый для расширенного воспроизводства объем господдержки в расчете на 1 га пашни, 1 голову скота либо 1 единицу товарной продукции. Аналогичные нашим предложения разработаны учеными Всероссий-
4 По данным годовой отчетности ОАО «Россельхозбанк». Режим доступа: http://www.rshb.ru/about/
invest/reports/rsbu/
ского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства5.
В рамках реализации мероприятий Госпрограммы с 2013 года планируется выделять субсидии на 1 кг товарного молока. Это, безусловно, шаг вперед в совершенствовании инструментов регулирования АПК. В то же время условия предоставления субсидий, к сожалению, пока не учитывают интересов всех сельхозтоваропроизводителей. В соответствии с размещенным на официальном интернет-портале Министерства сельского хозяйства РФ проектом правил предоставления субсидий на 1 кг реализованного молока6, денежные средства из федерального бюджета планируется выделять регионам при условии увеличения объемов производства молока и продуктивности коров, обеспечения выхода телят к 2020 г. не менее 80 голов (на 100 коров), сдачи молока не ниже высшего сорта и содержания жира и белка не менее 3,8 % и 3,2 % соответственно. Очевидно, что выполнять указанные требования (следовательно, рассчитывать на финансовую поддержку) смогут далеко не все регионы7. Кроме того, совершенно несправедливо, на наш взгляд, оставлять без поддержки производителей, у которых молоко соответствует 1 сорту, не уступая в качестве высшему, но имея меньшую жирность и белковость. Поэтому, вероятно, следует предусмотреть дифференцированные ставки субсидий. Не совсем верным представляется и уравнительное распределение субсидий между регионами без учета климатических условий ведения производства. Ясно, что на северо-западе страны, например, затраты на производство 1 центнера молока (обогрев помещений, электроэнергия, заготовка кормов и т.д.) в силу объективных причин будут выше, чем в южных регионах. И эти обстоятельства, как нам кажется, также целесообразно учитывать при определении ставки субсидии.
Весьма туманно в Госпрограмме прописаны мероприятия по развитию инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства и животноводства. Разработчиками предусмотрено выделение субсидий для сельхозтоваропроизводителей и предприятий пищевой промышленности в целях обеспечения их доступа к кредитным ресурсам, необходимым для решения указанных задач. Вместе с тем вызывает сомнение, что эти хозяйствующие субъекты рынка АПК смогут и будут заниматься строительством логистических центров, портовых терминалов.
Еще один вопрос, обойденный авторами Госпрограммы, касается отсутствия среди ее целевых индикаторов ряда ключевых показателей, характеризующих состояние материально-технической базы сельхозорганизаций. Несмотря на то что Минсельхозом РФ предусмотрен ряд мероприятий по поддержке аграриев в приобретении сельхозтехники, непонятно, каким при этом будет уровень обеспеченности тракторами, комбайнами и энергетическими мощностями. Полагаем, что эти показатели необоснованно исключены из Госпрограммы.
Хотя одним из направлений аграрной политики является развитие элитного семеноводства, в тексте Госпрограммы не указано, какие меры в 2013-2020 годах будут принимать органы власти страны, чтобы обеспечить качественными семена-
5 О рисках и угрозах обеспечения конкурентоспособности продукции сельского хозяйства в условиях присоединения России к ВТО. Предложения ГНУ ВНИИЭСХ для законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.vniiesh.ru/news/9651.html
6 Проект правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 1 кг реализованного молока // Официальный интернет-портал Министерства сельского хозяйства России. - Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/20049.285.htm (дата обращения - 02.11.2012).
7 Согласно данным Росстата, в 2011 году производство молока сократилось по сравнению с 2010 годом в 31 из 83 субъектов РФ, продуктивность коров в сельхозорганизациях снизилась в 13 регионах.
ми сельхозкультур собственного производства не менее 75 % потребности рынка. В настоящее время, как отмечено в проекте Стратегии развития селекции и семеноводства сельхозкультур в РФ до 2020 года [6], доля допущенных к использованию зарубежных гибридов кукурузы составляет 55 %, импорт семян овощей и сахарной свеклы - более 80 %. Такие «успехи» стали следствием разрушения материально-технической и приборно-аналитической базы научных селекционных центров страны, оттока из них квалифицированных специалистов. «Сократилось использование в практической селекции материалов, созданных с применением современных методов биотехнологии и молекулярной генетики. Уменьшились объемы селекционной работы, особенно с применением специального оборудования, сооружений и конструкций (индивидуальные и групповые изоляторы, фитотроны). Из-за отсутствия специализированных питомников осложнен отбор селекционных материалов на искусственных инфекционных фонах» [6]. При этом в Госпрограм-ме, к сожалению, не представлена информация о намеченных масштабах работ по модернизации материально-технической базы государственных учреждений, оказывающих услуги в области селекции и семеноводства.
Недостаточно внимания, на наш взгляд, уделено в документе и вопросам развития потребительской кооперации. Вместе с тем в условиях усиления глобализации и международной конкуренции создание подобных структур является одним из факторов решения проблем эффективности функционирования всего агропродо-вольственного комплекса и сбыта сельхозпродукции. Это подтверждается опытом работы американских фермеров, который свидетельствует, что если бы в США исчезли снабженческо-сбытовые кооперативы, сельское хозяйство там развалилось бы через полгода. Пока же в России, как отмечает академик РАСХН В. В. Мило-сердов [2], принятые законы о потребительской кооперации на практике остались нереализованными. В основном по этой причине многие отечественные товаропроизводители так и не могут выйти на рынок. А спекулянты-частники при отсутствии конкуренции устанавливают смехотворно низкие цены на сельхозпродукцию, что делает ее производство нерентабельным. Исходя из рассмотренных обстоятельств, считаем целесообразным доработать соответствующие разделы Госпрограммы, включив в них меры по поддержке создания и развития широкой сети сбытовых, снабженческих, кредитных и иных сельскохозяйственных кооперативов.
К числу недостатков Госпрограммы, на наш взгляд, можно отнести недостаточное внимание вопросам подготовки (переподготовки), повышения квалификации кадров. Вместе с тем формирование кадрового потенциала, отвечающего требованиям инновационного развития, наряду с модернизацией и обеспечением паритета в межотраслевом обмене АПК выступает важнейшим условием роста сельскохозяйственного производства.
В настоящее время, как справедливо отмечает А. Г. Трафимов [7], д-р. экон. наук, генеральный директор ЗАО «Племзавод «Ручьи» Ленинградской области, наблюдается несоответствие между знаниями и навыками специалистов хозяйств и потребностями инновационного развития АПК. Так, например, по данным ведомственной статистики Департамента сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли Вологодской области, на начало 2012 года лишь 54 % руководителей хозяйств имели высшее образование, а у 13 % - не было даже специального образования. Из 3793 главных специалистов хозяйств региона 2395 человек (63 %) не имели высшего образования [1]. Кроме того, усиливается дефицит специалистов, что провоцируется низким уровнем жизни сельских жителей и непри-
влекательными условиями труда в агропроизводстве. Только за 2008-2011 годы численность занятых в сельском хозяйстве сократилась, по данным Росстата, с 6,1 до 5,9 млн. человек8.
С целью обеспечения отрасли квалифицированными кадрами Ассоциацией крестьянских фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов совместно с учебными заведениями аграрного профиля организуются стажировки студентов в лучшие фермерские хозяйства за рубежом. Участники этих проектов, получившие опыт управления агропроизводством, смогли понять, что при определенных условиях данный вид деятельности является эффективным. Полагаем, что такие проекты нуждаются в поддержке Минсельхоза РФ.
Вместе с тем для предотвращения оттока специалистов из агросектора предстоит предпринять решительные действия не только по развитию инфраструктуры села, но и увеличению заработной платы работников отрасли как минимум до среднего по экономике уровня. Однако, согласно Госпрограмме, даже к 2020 году это не планируется (соотношение намечено довести до 55 %). При таких условиях мотивировать приток молодых специалистов в агросектор весьма проблематично. В связи с этим Минсельхозу РФ и региональным органам власти следовало бы рассмотреть вопрос о дополнительных мерах финансовой поддержки работников отрасли.
Таким образом, органам власти предстоит еще много сделать для того, чтобы сформировать прочную основу для перехода АПК России к модели устойчивого развития и, как следствие, выполнения селом его стратегически важных функций.
Список литературы:
1. Анищенко, Н. И. Сельское хозяйство Вологодской области накануне присоединения России к ВТО / Н. И. Анищенко, М. Н. Иванова, В. А. Бильков // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2012. -№ 3 (21). - С. 124-134.
2. Милосердов, В. В. Этапы развития российской кооперации: взлеты и падения / В. В. Милосердов, К. В. Милосердов // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. - № 4. - С. 10-16.
3. О ходе и результатах реализации в 2011 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы: национальный доклад. - М: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, 2012. - 204 с.
4. Полянскова, Н. Мультипликативный подход к оценке эффективности государственной поддержки АПК региона / Н. Полянскова // Федерализм. -2012. - № 2. - С. 89-98.
5. Среднесрочный прогноз внешней торговли РФ: 2012-2020 гг. Результаты посткризисного развития и последствия вступления в ВТО (приложение к бюллетеню QUMMIR). - М.: ИНП РАН, 2012. - Вып. 7. - 10 сент. - 11 с.
6. Стратегия развития селекции и семеноводства России на период до 2020 года (проект). - Режим доступа: napksk.ru/files/strategiya_25_11_2010.doc
7. Трафимов, А. Г. Инновационная стратегия развития сельскохозяйственной организации (на примере ЗАО «Племзавод «Ручьи» Ленинградской обла-
________сти) / А. Г. Трафимов // Экономика сельскохозяйственных и перерабатыва-
8 Среднегодовая численность занятых в Российской Федерации по видам экономической деятельности
за 2005 - 2011 гг. - Режим доступа: http://www.mcx.ru/documents/document/show/20223.285.htm
ющих предприятий. - 2009. - № 4. - С. 14-19.
8. Узун, В. Я. Классификация сельскохозяйственных производителей на основе данных Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года / В. Я. Узун, В. А. Сарайкин, Е. А. Гатаулина. - М.: ВИАПИ им. А. А. Никонова, 2010. - 229 с.
9. Чекавинский, А. Н. Возможности ускорения производства сельхозпродукции в Вологодской области / А. Н. Чекавинский // Теоретические и прикладные проблемы агропромышленного комплекса. - 2012. - № 2. - С. 53-60.
10. Янбых, Р. Государственная программа развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг.: основные направления поддержки и проблемы адаптации к членству в ВТО / Р. Янбых // Экономико-политическая ситуация в России. -2012. - № 7. - С. 49-52.
Conditions of success of Russia agro-food policy
Chekavinskiy A.N. junior researcher of Institute of social and economic development of the Russian Academy of Sciences territories
Abstract: The results of the analysis of separate regulations of the State program of Russia agriculture development for the period till 2020 are presented in the article. The need of values correction of its target indicators, improvement of forms, tools and conditions of support of producers is proved. Suitability of additional indicators inclusion into the State program, as well as the actions for the separate directions of an agrarian policy is proved.
Keywords: State program, agriculture, state support of agro-industrial complex
