CC BY
115
и Дальнего Востока, С. Н. Першуткин обозначил следующие: комплексное изучение специфики и потенциала сибирского и дальневосточного социума; выявление факторов, способствующих снижению миграции в центральные районы страны и возвращению населения в рассматриваемые регионы; разработка новых юридических и социологических инструментов для научного сопровождения федеральных и региональных целевых программ; разработка и реализация программы экспертно-научной поддержки государственного и муниципального управления в Дальневосточном федеральном округе; разработка методологии и методики анализа общественного и экспертного мнения на основе новой практико-ориентиро-ванной парадигмы науки; развитие социологии права как перспективного направления междисциплинарных исследований.
Итоги заседания подвел Ю. А. Тихомиров. Как показало настоящее обсуждение, тема является весьма актуальной, причем не столько в перспективе решения проблем, назрев-
ших в Сибири и на Дальнем Востоке, сколько для всего государства в контексте современных событий. Научно обоснованное определение векторов и ориентиров эффективного развития Сибири и Дальнего Востока отвечает национальным интересам России. Отсюда — необходимость в дальнейшем совершенствовании стратегического планирования с опорой на результаты научных изысканий. Выступающий отметил наблюдающееся в последнее время возрождение научного интереса к социологии права. Социальное измерение права, преодоление узости воззрений на право как сугубо нормативно-текстовое образование способствуют расширению границ соотношения правового регулирования и сфер жизнедеятельности гражданского общества. Реальная жизнь права богаче и многообразнее. В таком его понимании заинтересованы и общество, и государство. На повестке дня — вовлечение социологии в систему государственного управления.
Н. В. Власова, научный сотрудник ИЗиСП
Модернизация административного права
8 октября 2014 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) состоялся проблемный семинар, посвященный вопросам модернизации административного права.
В работе семинара приняли участие должностные лица судебных органов и федеральных органов исполнительной власти (Верховного Суда РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ); представители ведущих научных и учебных заведений (Финансового университета
при Правительстве РФ, Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, Института государства и права Российской академии наук, Российской академии правосудия, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Московского университета Министерства внутренних дел РФ им. В. Я. Кикотя), научные сотрудники, молодые ученые, аспиранты и соискатели Института.
В рамках работы семинара необходимость модернизации административного права рассматривалась в трех основных аспектах: совершенствование административного зако-
нодательства; развитие административного права как науки; актуализация административного права с точки зрения учебного процесса.
Так, были обсуждены вопросы необходимости изменений в системе административного права; рассмотрено административное право как «опорная» конструкция публичного права и «обеспечивающая» конструкция отраслей частного права; выявлены устойчивость и подвижность границ административно-правового регулирования; рассмотрена динамика субъектов административного права. Кроме того, в ходе данного семинара участниками был рассмотрен ряд проблем в сфере административного права: позитивные и юрисдикционные процедуры административного процесса; необходимость формирования международного административного права; направления развития законодательства, регулирующего административно-правовые отношения. Отдельное внимание было уделено вопросам административного судопроизводства.
Современное развитие административного законодательства, изменение роли административного права в регулировании общественных отношений требуют нового подхода к преподаванию курса административного права в учебных заведениях. Как отметили участники семинара, необходимо пересмотреть целесообразность разделения курса административного права на Общую и Особенную части.
Работу семинара открыл первый заместитель директора Института доктор юридических наук, профессор А. Я. Капустин. Он отметил, что тематика семинара, делающая акцент на модернизации административного права, весьма актуальна и отвечает как современным вызовам, с которыми сталкивается государственное управление в нашей стране, так и запросам, выдвигаемым практикой к науке административного права.
Резкое изменение геополитической обстановки в мире в текущем году стало серьезным испытанием не только для отечественной экономики, находящейся под прессингом тройного давления: нестабильности мировой экономики, недружественной, так называемой санкционной, политики ряда ведущих стран мира и собственных структурных ограничений, но и для государственного управления, качество которого не отвечает современным требованиям. В условиях изменившейся внешнеполитической обстановки институты государственного управления должны быть достаточно гибкими и способными оперативно откликаться на возникающие угрозы в самых различных сферах жизнедеятельности нашего общества. Возникает вопрос: достаточно ли сложившаяся система административного права отвечает требованиям совершенствования государственного управления и повышения его качества или же необходимо обновить подходы к пониманию природы и сущности административного права и его места в регулировании соответствующих общественных отношений и поставить задачу модернизации сложившейся системы административного права?
В настоящее время Институт мобилизует усилия своих сотрудников на продолжение 20-летней традиции разработки научных концепций развития законодательства, которые должны вписываться в задачи нового законодательного цикла. В данных концепциях среди прочего анализируются тенденции развития отраслевого законодательства России с учетом необходимости комплексного правового обеспечения государственных приоритетов на ближайшую и отдаленную перспективу, а также разрабатываются рекомендации по совершенствованию механизмов подготовки, принятия и реализации законов на основе расширяющегося участия институтов гражданского общества. В разделе, посвященном повышению эффек-
тивности государственного управления, рассматривается активное развитие законодательства о разрешительной системе, в которую включается все более широкий круг общественных отношений, а также развитие государственного контроля (надзора), нуждающегося в разработке единой концепции, содержащей систему стратегических приоритетов, концептуальных целей, идей и мер. Дополнительного внимания требуют вопросы совершенствования законодательства об административной ответственности. Актуальной проблемой остается формирование административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства.
Выступающий констатировал: совершенствование законодательства в ближайшей перспективе также окажет значительное воздействие на существующую систему административного права, что повышает научную и практическую ценность предстоящей дискуссии.
С основным докладом выступил главный научный сотрудник Центра публично-правовых исследований Института доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Международной академии сравнительного права Ю. А. Тихомиров. Он остановился в том числе на вопросах модернизации административного права как науки, предложив к рассмотрению новую систему административного права, включающую: понятие и формы административно-правового регулирования; статус и компетенцию субъектов административного права; государственную службу; административно-правовые режимы; юридико-управлен-ческий процесс; административную конфликтологию и административное судопроизводство; тенденции развития административного права в национальном и международном аспектах.
В частности, был сделан исторический экскурс развития науки административного права, высказана
необходимость формирования нового подхода к системе, подотраслям, институтам, основным понятиям и актуальной проблематике. Отмечено, что роль административного права в обеспечении функционирования государства колоссальна. Административно-правовое регулирование — многослойный механизм. Необходимо комплексное воздействие нормами конституции, законодательства, специальных актов, договоров-соглашений, международно-правовых актов.
Административное право можно рассматривать как опорную конструкцию в разных объемах для других отраслей права. Во избежание дублирования было предложено Особенную часть административного права заменить подвижным набором спецкурсов. В первую очередь оно обеспечивает организацию управления государственными делами, также создает организационно-правовые условия для реализации прав и интересов граждан, сочетает в себе стабильность и подвижность границ, отвечает вызовам времени, расширяет правовое пространство.
Множественность субъектов административного права и их динамика, постоянно расширяющийся круг субъектов наряду с появлением новых (например, саморегулируемые организации, государственные корпорации), происходящие процессы централизации, децентрализации, деконцентрации требуют отраслевого, территориального, комплексного, программно-целевого управления. Административное право защищает различные публичные интересы (национальные, политические, геополитические), при этом оно не должно восприниматься обществом как нечто нежелательное, несущее административно-правовые барьеры для свободной хозяйственной инициативы.
Наиболее динамичная подотрасль административного права — административно-правовые режимы. Это
динамика регуляторов (льготы, поощрения, ограничения, запрет, поддержка, партнерство — для граждан и бизнеса), администрирования и саморегулирования экономических и иных субъектов права; способы осуществления функций управления.
Необходимо выделить в самостоятельный блок административный процесс, который понимается как юрисдикционный процесс, процесс реализации субъектами административного права своих функций. Юридико-управленческий процесс включает стадии определения целей — прогнозов, обработки информации, решения задач, координации деятельности, контроля (надзора), оценки эффективности действий.
Административная конфликтология и административное судопроизводство (управленческие риски, споры компетенции и др., коллизии актов и действий, согласительные процедуры, административная ответственность, административное судопроизводство и разрешение административных споров) — две мощные подотрасли административного права, которые должны быть сопредельны.
Наука административного права имеет широкую сферу административно-правовой регуляции, она тесно связана с правоприменительной практикой и преподаванием. Практика показывает образцы решения новых задач. Преподавание не должно быть схематичным и неинтересным, необходимо готовить студентов к решению внезапно возникающих задач. Во всех трех измерениях административное право должно быть более активным, развивая потенциал административного права в поддержке свободного развития гражданина, бизнеса.
Заведующий отделом административного законодательства и процесса Института доктор юридических наук, профессор А. Ф. Ноз-драчев отметил, что идет мощное, хотя и хаотичное, обновление административного законодательства, и
в предстоящие годы этот процесс будет продолжен. В этих условиях необходимо выработать современную доктрину модернизации административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины, поскольку осовременивание отрасли не может протекать в рамках текущего обновления административного законодательства и на основе представлений ушедшего времени. Модернизация отрасли связана с ее структурной перестройкой. Размышления над этой проблемой приводят к следующим выводам.
Нельзя согласиться с предложениями, связывающими выбор направлений развития административного права с дидактической формой структуризации ненормативных массивов, а по сути — учебного материала. В отрасли административного права нет общей, особенной и специальной частей. К структуризации отрасли надо подходить с учетом нормативных и реальных процессов в государственном управлении, поэтому предложения о перестройке административного права, ориентированные на требования учебно-образовательных программ, неприемлемы.
В публикациях ученых-админи-стративистов сформулированы заслуживающие внимания предложения о перестройке административного права, ориентированные на определение форм и процедур полицейской и фискальной деятельности государства, перечня административных проступков и мер ответственности за них и т. д. (К. С. Бель-ский, Н. И. Мушкет, Е. Б. Хохлов, Ю. П. Соловей, Р. А. Ромашов и др.), на внедрение институциональных образований, предлагаемых западной цивилизацией модерности, особенно по вопросам соблюдения гражданских прав, формирования гражданского общества, отправления административного правосудия и т. д. (Ю. Н. Старилов, Ю. А. Авру-тин, А. В. Винницкий, В. К. Давыдов, А. В. Воронков, Л. А. Мицкевич и др.).
В этих концепциях есть позитивные идеи, касающиеся отдельных институтов, но они не позволяют придать отрасли административного права структуру, основанную на реальном и будущем административном законодательстве и решить важную практическую задачу: представить отрасль административного права в виде системы кодификационных актов.
В современном административном праве можно выделить четыре обобщающих института: административная организация государства; административный процесс; административная юрисдикция; административная юстиция. Эти институты имеют конституционную основу, и суть их развития видится в развертывании конституционного потенциала в организации государственного управления. В случае признания предлагаемой структуризации сообществом ученых-админи-стративистов и административной властью отрасль административного права может быть реально представлена кодификационными актами: кодексом законов об организации государственного управления в Российской Федерации; административно-процессуальным кодексом; модернизированным кодексом об административных правонарушениях; кодексом административного судопроизводства.
Как структурировать нормативный массив, охватываемый так называемой Особенной частью административного права? Исследователи в Институте еще в 1995 г. формулировали этот вопрос следующим образом: «Следует ли развивать законодательство в отраслях и сферах в качестве подотраслей административного права или самостоятельных отраслей?» Сейчас правотворческая практика дает четкий ответ на этот вопрос. Правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности, развиваются в рамках самостоятельных комплексных отраслей права: адми-
нистративно-хозяйственное право, транспортное право, полицейское право, иммиграционное право и т. д. Формируются не особенные части административного права, а система особенных комплексных отраслей права со значительным акцентом на управление.
Формировать ли международное административное право? Этот вопрос обсуждали русские ученые-административисты (Н. А. Безобра-зов, М. Н. Капустин, В. Н. Лешков, Н. Н. Голубев) еще в начале XIX в. Один из этой плеяды ученых — профессор Новороссийского университета П. Е. Казанский писал: «Есть полное основание утверждать, что международной администрации предстоит великое будущее, что развитие административного права будет состоять преимущественно в развитии международного административного права. В этом нас убеждает постоянное усложнение и постоянный рост международных общественных интересов». Сейчас это особенно очевидно: невозможно сформировать систему административного права только на основе внутригосударственных потребностей. Идет процесс формирования единых стандартов административно-правового регулирования во всех основных сферах государственной деятельности. Уполномоченные государственные органы все больше ориентируются на международное сотрудничество в сфере административно-правового регулирования соответствующих сфер деятельности. Они обязаны непосредственно руководствоваться международными правовыми актами, нормами-принципами, рекомендациями соответствующих международных органов и организаций. Заключены сотни международных соглашений по вопросам административного права. Наблюдается процесс формирования международного административного права, которое станет регулятором административных отношений внутри страны и на меж-
дународной арене. Оно призвано защищать на международной арене те же интересы, которые в пределах государства защищает внутреннее административное право.
Главный советник государственно-правового управления Администрации Президента РФ доктор юридических наук А. Н. Кирин отметил необходимость скорейшего принятия кодекса административного судопроизводства; введения специализаций судов общей юрисдикции по административным делам (административная юстиция).
Тему административной юстиции продолжила заведующая кафедрой административного и информационного права Финансового университета при Правительстве РФ доктор юридических наук, профессор М. А. Лапина. Она отметила целесообразность пересмотра предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в части административного законодательства: коллизионное и административно-юрис-дикционное административное право передать в ведение Российской Федерации, а «позитивное» административное право оставить в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института доктор юридических наук, профессор С. М. Зырянов констатировал отставание системы административного права как отрасли права, учебной дисциплины и юридической науки от динамично развивающейся жизни. Нагромождение новых институтов Общей части в условиях отсутствия базовых категорий, отраслевых принципов административного законодательства, сохранение безжизненных институтов Особенной части административного права создают предпосылки низкой эффективности государственного управления, нуждающегося в административно-правовой юридической форме своей деятельности. Юриди-
ческие дефекты административного законодательства обусловливают дефекты управленческих решений.
Вместе с тем более жизненная, соответствующая современным реалиям структура административного права как учебной дисциплины была предложена И. Ш. Килясха-новым. В ее основе деление административно-правовой материи на институты, соответствующие сложившимся и устойчивым группам однородных административно-правовых отношений. В данной конструкции предусмотрено три раздела. В первый включаются институты, закрепляющие фундаментальные основы административного права, — предмет, метод, нормы, источники, правоотношения, субъекты — граждане, государственные служащие, организации, органы исполнительной власти. Второй раздел включает институты, соответствующие регулятивным методам деятельности — легализующим, правонаделительным, нормотворческим, контрольно-надзорным и др. Третий раздел объединяет административно-юрисдикци-онные институты дисциплинарной и административной ответственности, административной юстиции, принудительного исполнения. В этой структуре отсутствует Особенная часть. В то же время каждый регулятивный и юрисдикционный институт имеет соответствующие административные процедуры, рассматриваемые как производства административного процесса.
Регулятивные и юрисдикционные методы являются универсальными и востребованы во всех институтах Особенной части административного права, что позволяет рассматривать их в рамках Общей части с особенностями, связанными с характеристиками соответствующих отраслей промышленности, транспорта, сельского хозяйства, обороны, безопасности и т. д.
Неразвитость регулятивных и юрисдикционных институтов Общей части административного права
как отрасли права — причина отсутствия базовых федеральных законов, определяющих принципы, цели, задачи, основания, условия, субъектов и порядок реализации универсальных методов государственного управления. Вместо этого применительно к частным случаям принимаются федеральные законы или подзаконные нормативные правовые акты, по-разному раскрывающие данные вопросы. Так, отсутствует федеральный закон о государственной регистрации, но действуют федеральные законы о государственной регистрации юридических лиц и недвижимого имущества, обязательность государственной регистрации устанавливается в огромном количестве случаев. Всегда ли обосновано использование именно такого метода государственного управления? Далеко не всегда. Наряду с Федеральным законом о лицензировании множество федеральных и региональных законов устанавливают разрешительные режимы, по своему содержанию идентичные, а иногда и более жесткие, чем режим лицензирования. Уведомительные методы (регистрационный учет по месту жительства, уведомление о проведении массовых мероприятий, уведомление о начале предпринимательской деятельности и др.) модифицируются в разрешительные.
Директор Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ А. И. Херсонцев отметил, что современные вызовы требуют создания новых юридических конструкций, которые должна учитывать отрасль административного права. Так, необходимо учитывать возрастающую роль современных коммуникационных технологий в деятельности органов власти и их влияние на административные процедуры и компетенцию федеральных органов исполнительной власти.
Заместитель директора Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов Мини-
стерства юстиции РФ Л. А. Обушен-ко затронула вопросы совершенствования административного законодательства, а также законодательства в целом. Так, необходимо принять закон о нормативных правовых актах, содержащий четкое определение понятия «нормативный правовой акт», а также устранить дублирование норм федерального законодательства в ведомственных нормативных правовых актах. Принятие таких мер позволит модернизировать систему административного законодательства.
Работа семинара завершилась проведением социологического опроса, направленного на изучение социально-психологических факторов деятельности правоприменителей по исполнению закона и результативности мер, направленных на устранение коллизий.
Респонденты достаточно высоко оценили исполнимость федеральных законов (78,9%). Выявить исчерпывающий перечень факторов, оказывающих влияние на исполнение закона, не представляется возможным. При вопросе: «Какие причины чаще всего лежат в основе невыполнения законов?» в ответах прозвучали:
низкая юридическая техника — 32%;
отсутствие необходимых ресурсов — 40%;
невысокая юридическая культура правоприменителей — 36%;
противоречивые указания вышестоящих органов и должностных лиц — 20%;
экономическая, политическая, иная выгода, полученная в результате невыполнения закона — 16%.
Анализ представления респондентов о причинах невыполнения законов свидетельствует о том, что эффективность государственного управления и регулирования находится в зависимости не только от профессионализма и юридической корректности работы государственных служащих, но и от их внутренней мотивации на совершение тех
или иных действий. Подтверждает это умозаключение то, что среди обстоятельств, лежащих в основе решений, респонденты указали наряду с предписаниями законов и иными нормативными правовыми актами (76%) лоббирование (16%), политические обстоятельства (16%), перестраховку (4%).
Зачастую такая субъективно-личностная заинтересованность обусловливает использование как вне-правовых методов, так и правовых, но связанных с игнорированием федерального закона.
Так, на вопрос «Чем Вы прежде всего руководствуетесь в своей деятельности?» были получены следующие ответы:
Конституцией РФ — 32%; федеральными законами — 72%; указами Президента РФ — 32%; постановлениями и распоряжениями Правительства РФ — 12%;
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти — 8%;
устными указаниями, поручениями руководителя — 8%;
своими убеждениями — 28%. Стремительное развитие российского законодательства за последнее десятилетие привело к существенному его обновлению. При этом меж-
ду законами возникает немало противоречий, что осложняет процесс правоприменения. Органы исполнительной власти в своей деятельности используют практически весь существующий комплекс мер по преодолению юридических коллизий, в том числе:
путем заключения соглашения; внесением предложения законодательным органам субъекта РФ;
внесением представления Президенту РФ;
внесением представления Правительству РФ;
внесением представления федеральному министру;
обращением в федеральные суды. Однако, несмотря на широкий инструментарий, предоставленный органам исполнительной власти, деятельность по преодолению коллизий остается неэффективной. Так, большинство респондентов (76%) отметили, что устранены лишь отдельные коллизии или коллизии не были устранены.
П. П. Кабытов, младший научный сотрудник
ИЗиСП
О. Е. Стародубова, младший научный сотрудник
ИЗиСП
К 90-летию Института: фронтовик И. Ф. Панкратов — защитник села и природы
В 2014 г. исполнилось 90 лет со дня рождения ветерана Великой Отечественной войны, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Ивана Фе-рисановича Панкратова. Он родился 15 марта 1924 г. в с. Адоевщина Ба-зарно-Карабулакского района Саратовской области.
Активная научная деятельность И. Ф. Панкратова охватывает два периода: советский и современный период реформ отечественной эко-
номики и права. И в каждом из этих периодов неутомимой научной работы он проявил себя как серьезный и вдумчивый исследователь сложных теоретических и практических проблем очень разных периодов — оттепели, застоя, перестройки. Застал ученый и непростой период рыночных реформ последнего десятилетия ХХ в.
Отметим, что И. Ф. Панкратов изучал существующий в то время колхозный строй, несовершенство ко-
