CC BY
120УДК 342.951: 351.85] (477) И. Г. Игнатченко,
канд. искусств., канд. юрид. наук Национальный университет "Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого", г. Харьков
МОДЕРНИЗАЦИОННОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРОЙ
Обосновывается необходимость модернизации государственного управления в сфере культуры с учетом отечественного и зарубежного опыта. Особое внимание посвящено поискам путей оптимизации процессов формирования и реализации государственной политики в исследуемой области.
Ключевые слова: культура, модернизация, органы государственного управления в сфере культуры, культурная политика государства.
Рациональная организация государственных институтов создает условия, в которых общество получает возможность совершенствовать процессы создания и реализации государственной политики и управленческой практики, а также активно развиваться. Именно поэтому реформа институциональной организации страны выступает в качестве важнейшего ключа к выполнению стратегического плана модернизации Украины. В независимом Украинском государстве вместе с реорганизацией всей системы исполнительной власти происходит трансформация государственного управления в сфере культуры. Процессы дальнейшего создания государства, особенно его евроинтеграционный курс, требуют неотложной модернизации последнего именно в этой области в условиях административной реформы.
Нормативно-правовое и организационное обеспечения осуществления государственной политики Украины в отрасли культуры в последние годы стали объектом исследования таких специалистов-правоведов, как В. В. Зуй, Е. А. Задыхайло, О. Р. Копиевская, А. А. Леонов, Б. А. Пережняк, а также таких ученых в сфере государственного управления, как В. Я. Малиновський, С. А. Чукут и др. Затрагивался этот вопрос и в научных трудах представителей Украинского центра культурных исследований А. А. Гриценко и В. В. Солодовника.
Отдавая должное исследователям, в публикациях которых отражены разные аспекты формирования отечественной культурной среды, а также европейский опыт управления культурой, следует, однако, заметить, что изучение проблем организации и деятельности системы органов государственной власти и управления, формирующих и реализующих соответствующую государственную политику в аспекте ее стратегической модернизации, еще не стало предметом научного осмысления. Эти рассуждения и обусловили цель настоящей статьи.
Процессы культурного строительства в условиях независимости актуализируют задачу создания современной и перспективной государственной политики в сфере культуры как части консолидированной гуманитарной политики, которая является одной из существующих потребностей модернизации страны. Эта задача требует выяснения таких вопросов: а) что такое культура вообще в обществе и современная украинская культура как объект государственного управления; б) что значит модернизация последней; в) что представляет собой культурная политика; г) какие мероприятия надлежит осуществить государству для модернизации национальной культуры; д) какую роль при этом играют
усилия соответствующих органов.
Достаточно остро встает вопрос становления и развития национальной идентичности в сложном украинском социуме, который должен основываться на сочетании национальных и демократических ценностей, на принципах уважения к правам человека и к культурному разнообразию. Теперь для органов государственного управления культурой наступил этап, обозначенный одновременно стабилизацией ситуации и потребностью кардинальных реформ. Это объясняется тем, что украинская культура благодаря усилиям работников культурно-художественного направления и мощной поддержке государства сохранила темпы развития, невзирая на нелегкие проблемы, порожденные общими и социально-экономическими кризисными явлениями. Особенное значение культурного развития и эффективности культурной политики в деле модернизации государства и консолидации всего общества неоднократно подчеркивалось Президентом Украины в его ежегодных посланиях к Верховной Раде Украины, где, в частности, четко определенно: "Должна быть преодолена концептуальная и программная неопределенность культурной политики Украины. ... Реализация государственной политики стимулирования национального сектора культурных индустрий создаст широкие возможности для развития модерной, конкурентоспособной национальной культуры" [3, с. 39-42]. В результате культурных трансформаций страна получит немалые достижения в виде не только высокого уровня национальной культуры, но и общества консенсуса и социальной солидарности с высоким показателем толерантности, сформированной национальной идентичности, которая гармонично будет сосуществовать с европейской [5, с. 171-173].
Проблемами, ведущими к неэффективности модернизированных процессов формирования и реализации культурной политики, являются: (1) несовершенное понимание культуры как объекта государственного управления и правового регулирования; (2) наличие дисбаланса между развитием сфер культуры и экономики, включая своеобразный так называемый "экономический технократизм" власти и сохранение тенденций остаточного принципа в государственном управлении и финансировании культуры; (3) попытки реформирования последней с учетом политических преференций, а не общественных запросов и культурной реальности. Культурная политика государства призвана решить ряд неотложных проблем гуманитарной области, сдерживающих евроинтеграционное движение и выступающих препятствием для формирования национальной идентичности и других важных общественных трансформаций. Государственное финансирование культурных программ подвергается таким проблемам, как коррупция при распределении бюджетных средств, нехватка профессионализма и отсутствие системного подхода к развитию культурных индустрий и культурной инфраструктуры. Как видим, модернизацию невозможно свести лишь к смене законодательства и ничем не подкрепленным политико-идеологическим декларациям. Приоритетом гуманитарной и культурной политики должно быть обновление общественных отношений, экономических практик, культурных установок и т. п.
Средствами государственного регулирования культурных процессов является принятие соответствующего законодательства вместе с использованием финансовых, экономических, административных и политических механизмов влияния. Тем не менее, все эти рычаги срабатывают недостаточно. Несмотря на принятие базового Закона Украины "О культуре" [1; 2011 - № 24. - Ст. 168], нерешенными остаются проблемы институционального обеспечения государственного управления культурой, поскольку этот Закон не определяет полномочий Верховной Рады Украины, Президента и Кабинета Министров Украины, центрального органа исполнительной власти в отрасли культуры, местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые должны быть направлены на организацию и выполнение государственной политики в этой области, на установку ее приоритетов, на содействие развитию культуры. Также законодательно не определена и система финансовых и экономических инструментов в виде льгот и благоприятных условий для этого. Необходимо доработать и активнее
продвигать законопроекты новых Законов, которые касающихся культуры ("О национальном культурном продукте", "О закупке товаров, работ и услуг для государственных потребностей", "О меценатстве", "О гастрольных мероприятиях в Украине", "Об охране культурного наследия", "О цирке и цирковом деле"), а также интенсивнее отрабатывать эффективные пути и способы реализации недавно принятых Законов Украины ("О культуре" и "О принципах государственной языковой политики"), используя более гибкие и более адекватные административные и политические инструменты влияния.
Реализация новых приоритетов культурной политики и гуманитарного развития предусматривает работу над такими задачами: (а) разработка и реализация пакета национальных проектов в исследуемой отрасли; (б) создание принципиально нового законодательства, которое содействовало бы развитию культуры, творчества, инноваций, предпринимательской инициативы и формированию экономики знаний. Следует создать четкий юридический механизм их решения и воплощения в жизнь намеченных планов. Ценностным и мировоззренческим ориентиром государственной политики, ядром будущей нормопроектной деятельности в гуманитарной области должны стать Концепция гуманитарного развития Украины на период до 2020 года и Концепция новой культурной политики Украины. Именно они должны обозначить приоритеты государственной культурной политики и гуманитарного развития как элементов общей стратегии модернизации страны.
Действующая система органов управления культурой представляет собой сложное образование взаимосвязанных государственных органов, разного рода учреждений, объединенных разрешением перспективных и конкретных проблем культуры. На сегодня недостает четких критериев, которые позволили бы распределить функции между элементами этой системы. В пределах культурно-управленческой деятельности функции последней в той или иной степени реализовываются, однако надо иметь в виду, что степень и формы их выполнения зависят от организационно-правового уровня конкретного органа. В связи с этим важно различать управление общее, задачами которого являются определение и претворение в жизнь магистральных путей культурной политики в государстве, и специальное, функции которого связаны с решением конкретных задач по реализации своей компетенции на отдельных участках культурного строительства.
Анализ существующих полномочий Верховной Рады, Президента и Кабинета Министров Украины свидетельствует, что в деятельности органов, осуществляющих общее руководство рассматриваемой областью, преобладают функции координационно-регулирующего характера. Конкретные задачи по управлению этой отраслью имеют органы государственного управления специальной компетенции. Они образуют самостоятельную систему управления, которая в целом характеризуется определенной централизацией руководства со стороны Министерства культуры Украины, куда входят Государственное агентство Украины по вопросам кино, Министерство культуры АРК, соответствующие структурные подразделения культуры местных госадминистраций областей, городов Киева и Севастополя, районных госадминистраций. К ним примыкают также органы местного самоуправления, которые вместе с местными органами исполнительной власти отвечают за функционирование базовой сети организаций культуры, в том числе и за ее финансирование.
Административная реформа, инициированная указом Президента Украины "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти" [4; 2010. - № 94. -Ст. 3334], направлена на усовершенствование управленческой структуры. В то же время она предусматривает реформирование (изменения), связанное с новым пониманием проблем культурной политики в системе государственного управления, которая должна переформатировать построение своей организации в структуру, адекватную новым условиям функционирования общества, экономики, культуры и государства в целом.
Модернизационные процессы совершенствования государственного управления
культурой нуждаются в совместных усилиях всех названных органов. Отметим, что нехватка стабильности и системности в законотворческой деятельности Верховной Рады Украины в сфере культуры препятствует созданию целостной законодательной базы развития отечественной культуры, делает невозможным внедрение оптимальных средств и механизмов осуществления государственной политики в этой области, что приводит к дальнейшему углублению кризисных явлений, усилению негативных тенденций в культурном развитии социума, отражается на его духовном состоянии.
Важную роль в обеспечении надлежащего функционирования исследуемой отрасли играют Комитет Верховной Рады по вопросам культуры и духовности, к компетенции которого относится разработка базовых законов в сфере культуры, социальной защиты и гарантий, касающихся профессиональных творческих работников, и Комитет Верховной Рады по иностранным делам, который рассматривает проекты международных соглашений о вывозе и ввозе культурных ценностей. Этим Комитетам надлежит взять на себя правовое обеспечение упоминавшейся ранее Концепции новой культурной политики, причем последняя должна стать, по сути, общенациональной стратегической программой модернизации, где должны быть предусмотрены все вопросы - от доступности культурных ценностей до эффективной поддержки меценатов и всех иных субъектов, готовых участвовать в создании новой экономической базы отечественной культуры.
Необходимо также доработать и базовый Закон Украины "О культуре": разработать и ввести в национальное законодательство новое понятие "культура", не сужая этот термин (по сравнению с современными мировыми и европейскими подходами) только лишь к одному из основных факторов самобытности, которым можно, как оказывается, легко и пренебречь. Следует проанализировать состояние законодательства в отраслях экономики, наиболее связанных с культурой (например, туризм, культурные проекты современных коммуникаций, в инфо-, теле- и радио индустрии). Целесообразно создать согласительную рабочую группу, которая позволит Министерству культуры и соответствующим комитетам Верховной Рады Украины подготовить пакет изменений к действующему законодательству.
К этому процессу следует также привлечь Кабинет Министров Украины, к компетенции которого относится: (а) обеспечение проведения государственной политики в сферах культуры, этнонационального развития Украины, межнациональных отношений, охраны исторического и культурного наследия, всестороннего развития и функционирования государственного языка во всех отраслях общественной жизни на всей территории Украины и (б) разработка и принятие мер по созданию материально-технической базы и иных условий, необходимых для развития культуры, туристического и рекреационного хозяйства. С целью усиления публичности и коллегиальности в деятельности Кабинета Министров Украины и улучшения межминистерской координации в рассматриваемой области надо устанавливать процедуры предварительного обсуждения, которые должны проходить проекты решений перед внесением на заседание правительства, например, путем создания рабочих групп как временных консультативно-совещательных органов для проработки и изучения проблемных вопросов формирования и реализации гуманитарной и культурной политики, а также подготовки рекомендаций относительно определения путей их решения.
Принимая во внимание несогласованность действий между разными ведомствами во время разработки и выполнения программ экономического, социального и национального развития, а также недостаточный учет аспектов культуры при подготовке законопроектов, непосредственно не связанных с культурным сектором, или при выполнении общих функций, считаем целесообразным поставить вопрос о налаживании горизонтального партнерства Министерства культуры Украины с Министерством образования и науки, Министерством молодежи и спорта, Министерством финансов, Министерством социальной политики, Министерством экономического развития и торговли, Министерством регионального развития, строительства и жилищно-коммунального
хозяйства Украины. Ведь законодательство, непосредственно не связанное с культурой, может иметь такое же весомое влияние на нее и соответствующий сектор, как и законы о культуре. Вот почему важно продолжать процесс расширения полномочий межминистерской и межведомственной кооперации, установив ответственность за ее координацию лично на министра культуры. Украине нужна новая, более интегрированная модель культурно-информационного пространства (в том числе и управленческого), в пределах которой деятельность соответствующих органов будет сосредоточена не на текущем менеджменте разрешения многочисленных социально-культурных проблем и неурядиц, а на реализации политики стратегического развития культуры и ее экономической эффективности, что характерно для большинства стран Европы.
Для управления культурой традиционным является сочетание государственных и общественных принципов управления при участии научных, академических и творческих организаций и союзов. В этой связи надо особенно подчеркнуть целесообразность сотрудничества Министерства культуры Украины с Общественным гуманитарным советом, другими вспомогательными органами и службами, образованными Президентом Украины, Национальной академией наук Украины. Постепенное утверждение в Украине гражданского общества способствует становлению действенных механизмов участия в управлении отраслью культуры общественных объединений, творческих союзов, таких, к примеру, научно-творческих учреждений, как Академия искусств Украины, путем делегирования этим органам отдельных функций. Считаем, что этим структурам на законодательном уровне можно предоставить статус публичных корпораций, как это сделано, например, во Франции. Этот статус предусматривает их определенную административную и финансовую независимость, с возложением ответственности за выполнение функций публичных служб. Эти корпорации можно обязать поддерживать негосударственные культурно-художественные организации, финансировать культурно-художественные проекты, что уже начинает внедряться на практике и в Украине. К примеру, сейчас продолжается работа над созданием Национального инновационного фонда украинской культуры, который со временем поможет искусству быть самостоятельнее и меньше зависеть от бюджетных средств.
Министерство культуры Украины согласно Положению о нем, утвержденному указом Президента, является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти относительно формирования государственной политики в сфере кинематографии, формирования и обеспечения реализации государственной политики в сферах культуры и искусств, охраны культурного наследия, вывоза, ввоза и возвращения культурных ценностей, государственной языковой политики, а также специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти в сфере межнациональных отношений, религии и защиты прав национальных меньшинств Украины [4; 2011. - № 29. - Ст. 1226]. Заметим, что в процессе реформирования это Министерство избавилось от компетенции, связанной с туризмом, что представляется неуместным, учитывая роль культурного туризма как весомого фактора актуализации украинского культурного наследия и развития инфраструктуры отдельных национально-культурных регионов страны
В модернизации Министерства культуры Украины незаурядное значение имело завершение сложного процесса его реорганизации, связанной с построением обновленной структуры, куда, в частности, входят несколько вновь созданных департаментов, на которые возложено выполнение заданий, закрепленных за Минкультуры в отдельных отраслях деятельности. Таким образом, в его структуре действуют Департаменты:
(а) формирования государственной политики в сфере культуры, искусств и образования,
(б) по делам религий и национальностей, (в) культурного наследия и культурных ценностей. Они вводят модель функционального разграничения процессов разработки политики (со стороны руководства и центрального аппарата Министерства) и администрирования, т. е. проведения политики или законодательства (со стороны
Департаментов Министерства). Однако необходимо законодательно определить их статус в структуре последнего, окончательно закрепив за ними соответствующие функции.
Таким образом, модернизированное Министерство должно обеспечивать культурно-управленческий цикл, если под последним понимать обусловленный объективными закономерностями социокультурного развития процесс выполнения функций и задач государства в области культуры, который делится на отдельные последовательно связанные и логически согласованные этапы (стадии) и реализуется с помощью форм и методов управленческого воздействия субъектов на объекты в рамках управленческих процедур [3, с. 10]. При этом отраслевые департаменты должны обеспечивать подготовку решений, их принятие и внедрение с учетом ограниченности государственных ресурсов на культуру, необходимости их обращения на разрешение приоритетных проблем, контроля за выполнением (мониторинга) за определенными направлениями деятельности, а другие структурные подразделения Министерства должны помогать министру в разработке и нормативном закреплении реформ и их внедрении в жизнь.
Поскольку органам государственной власти в Украине следует прилагать усилия для осмысления и организации процесса обновления, есть смысл поддержать предложение о создании специального органа, который, невзирая на любые изменения в правительстве, работал бы над модернизацией всех направлений государственного управления, в том числе и культуры. При этом надо использовать опыт зарубежных стран. Целесообразно также рассмотреть возможность создания непосредственно в структуре Министерства культуры соответствующего подразделения, которое занималось бы проблемой обновления культуры в Украине, а ответственность за его успешное функционирование возложить лично на министра. К обязанностям подразделения можно было бы отнести:
(а) постоянную, так сказать, "инвентаризацию" культурных ресурсов страны, возможностей и конкурентоспособности национального культурного продукта и культурных индустрий;
(б) предоставление актуальной аналитической информации о состоянии дел в сфере культуры о результатах деятельности органов, осуществляющих культурную политику;
(в) разработку проектов стратегической программы модернизации культуры и ее отдельных мероприятий; (г) налаживание контактов со структурами гражданского общества, поощрение частного предпринимательства и др. Он мог бы функционировать под названием, например, Департамент модернизации культуры и развития культурных индустрий.
Обеспечение на соответствующей территории реализации государственной политики в отрасли культуры и искусств, по вопросам охраны культурного наследия, а также национальной музейной политики сейчас возложено на местные органы исполнительной власти. Тут свои функции выполняют соответствующие структурные подразделения местных государственных администраций, с которыми активно сотрудничают органы местного самоуправления. К их ведению фактически принадлежит так называемая "инфраструктура третьего сектора" культуры государственной и коммунальной собственности. Возрастание заинтересованности развитием культуры в мире свидетельствует о том, что вполне реально превратить в прибыльный сектор развития не только кинематограф и книгоиздательство, но и музеи, театры, филармонии, размещенные на территории областей или районов. Вместе с финансовой поддержкой государства этому будут способствовать привлечение спонсорских средств, эффективная информационная политика, расширение возможностей образования и профессиональной подготовки, предоставление льгот и иных поощрений и т. п.
При этом следует активно использовать возможности институтов гражданского общества, в частности, общественных советов, функционирующих в настоящее время при всех органах исполнительной власти. Конструктивные отношения последних с руководителями Министерства культуры Украины и облгосадминистрациями являются залогом успешности реформирования данного сектора гуманитарного блока государства. Актуальным являются: (а) проектный подход в сфере культурных инициатив,
(б) поощрения инновационных и экспериментальных программ, (в) открытие для них перспектив будущей самоокупаемости, (г) разработка механизмов расширения деятельности общественных культурных проектов, (д) стимулирование развития прибыльности культурной деятельности, (е) информационная поддержка государством творческих мероприятий и др.
Примером привлечения общественных инициатив к участию в социально важных культурно-художественных проектах могут быть конкурсные программы, финансируемые региональной властью. Среди модернизационных механизмов регионального развития в стране следует назвать введение практики заключения и выполнения Соглашений о региональном развитии между Кабинетом Министров Украины и областными советами, предметом которых является определение совместных мероприятий центральных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления относительно воплощения соответствующих региональных стратегий развития и порядка их финансирования, в том числе и в области культуры. Они касаются реставрации и охраны объектов культурного наследия, активизации культурных аспектов местного туризма и т. п. Сейчас продолжается реализация Соглашений между Кабинетом Министров и рядом областных советов (Волынским, Винницким, Донецким, Ивано-Франковским, Львовским, Херсонским). В остальных областях проекты соответствующих Соглашений уже рассмотрены и согласованы.
Обобщая сказанное, сделаем вывод, что в настоящее время наблюдается системная реорганизация государственного управления в исследуемой отрасли, поиски новых форм и методов работы, в результате чего уже накоплен определенный позитивный опыт. Вместе с тем управленческая деятельность органов государственной власти в этом направлении является непоследовательной, неадекватной современным требованиям к достижениям культуры, мало способствует обеспечению прав и удовлетворению запросов граждан относительно последней. Это обусловлено нехваткой опыта работы в новых условиях, в частности, сложностью сочетания административных методов государственного управления с рыночными механизмами, безынициативным сотрудничеством между центром и регионами, ограниченным участием общественных структур в принятии управленческих решений, недостаточным кадровым обеспеч ением рассматриваемой сферы.
В связи с изложенным считаем необходимым:
- ввести государственно-общественную модель управления в сфере культуры, основывающуюся на принципах децентрализации и демократизации, сочетающую элементы государственного и общественного управления;
- усовершенствовать правовое, финансовое, техническое и научно-методическое обеспечение процессов реализации культурной политики не только на уровне местном, но и на общегосударственном;
- использовать в практике государственного управления программно-целевой подход как эффективный механизм реализации государственной политики в области культуры.
Список литературы: 1. В^омост Верховно!' Ради Украши. 2. !гнатченко I. Г. Форми та методи державного управлшня культурою в УкраГш: автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.07 / I. Г. 1гнатченко. — Х., 2009. — 20 с. 3. Модершзащя Украши — наш стратепчний вибiр: щорiчне послання Президента Украши до Верхов. Ради Украши. - К.: Н1СД, 2011. - 432 с. 4. Офщшний вкник Украши. 5. Про внутршне та зовшшне становище Украши у 2012 рощ : щорiчне Послання Президента Украши до Верхов. Ради Украши. - К. : Н1СД, 2012. - 256 с.
МОДЕРН1ЗАЦ1ЙНИЙ ВИМ1Р ОРГАШЗАЦП ТА Д1ЯЛЬНОСТ1 ОРГАН1В ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛ1ННЯ КУЛЬТУРОЮ
1гнатченко I. Г.
Обгрунтовуеться необхщшсть модершзаци державного управлiння у сферi культури з урахуванням втизняного й зарубiжного досвiду. Особлива увага придшяеться пошукам шляхiв оптимiзацiï дiяльностi з формування й реалiзащï державно'1' полiтики в дослiджуванiй царинi.
Ключовг слова: культура, модершзащя, органи державного управлшня у сферi культури, культурна пол^ика держави.
MODERNISATION MEASURING OF ORGANIZATION AND ACTIVITY OF ORGANS OF STATE ADMINISTRATION CULTURE
Ignatchenko I. G.
The necessity of modernisation is grounded by state managements in the field of culture taking into account home and foreign experience. The special attention is sanctified to the search of ways of optimization of processes of forming and realization of public policy in the investigated area.
Key words: culture, modernization, organs of state administration in the field of culture, cultural policy of the state.
Поступила в редакцию 10.04.2013 г.
