CC BY
72УДК 342.951:351.85
Анна Викторовна Скрипчук,
канд. ист. наук, ассистент кафедры культурологии Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ УКРАИНЫ: НА МАТЕРИАЛАХ 90-х ГОДОВ ХХ в.
В статье исследуется формирование законодательных основ современной украинской культуры, анализируются документы официального происхождения, которые обеспечивают формирование сферы культуры в Украине. Более подробно изучен государственный бюджет Украины по годам, проанализированы законы Украины «О библиотеках и библиотечном деле», «О музеях и музейном деле», «О кинематографии» и др.
Ключевые слова: сфера культуры, правовое регулирование, культура Украины, законодательная база культуры, библиотечное дело, музейное дело, кинематография, приоритеты государственной культурной политики.
Правовое обеспечение сферы культуры является одним из главных вопросов в исследовании проблем государственной культурной политики. Это прежде всего связано с признанием законодательства как действенного механизма политики государства в сфере культуры и основного рычага реализации в обществе. Любая государственная политика, в том числе и культурная, может быть определена как система законов, конкретных действий и приоритетов финансирования в определенной сфере, которая внедряется государственными органами. Вместе с тем каждое государство, опираясь на свою историю, традиции, учитывая социокультурные особенности определенного исторического этапа, продуцирует соответствующие требованиям времени нормы и принципы культурной политики, которые определяются конституционными правами и свободами личности.
В современной научной литературе проблемам и концепциям развития культуры, а также современному состоянию и перспективам формирования законодательной базы сферы культуры посвящены отдельные работы многих украинских ученых. Значительный теоретический и разноаспектный вклад, который может использоваться только в качестве вспомогательной источниковой базы исследования, сделали Г. В. Приходько, В. М. Шейко, И. М. Дзюба, И. В. Дмитриенко, А. С. Кузьо, Л. И. Ситар и А. В. Стороженко. Историография данной тематики только формируется.
Целью статьи является исследование и анализ деятельности органов законодательной власти в Украине по реформированию сферы культуры.
Второе по значению место в развитии культурной сферы страны после Президента Украины занимает Верховная Рада Украины. Властные функции, полномочия Верховной Рады в сфере культуры определяются ст. 85 Конституции Украины. Согласно этому документу Верховная Рада Украины имеет право: утверждать Государственный бюджет Украины и изменения к нему (а значит и определять объемы расходов на культуру и направления их использования); определять основные принципы внутренней и внешней политики (в том числе и в культурной сфере); утверждать общегосударственные программы социального и национально-культурного развития; утверждать перечни объектов, не подлежащих приватизации. Кроме того, Верховная Рада, ее комитеты и создаваемая ею Счетная палата имеют значительные контрольные полномочия, хотя они и касаются только государственной части культурной сферы [4, с. 9-10]. Постоянным и очень важным направлением деятельности Верховной Рады Украины, посредством которого она
осуществляла влияние на все сферы жизни страны, в том числе и на культурную сферу, является формирование и принятие Государственного бюджета Украины. Рассмотрим параметры нескольких годовых бюджетов, состав и пропорции расходов которых характерны для середины 1990-х гг., и которые беспристрастно и достаточно объективно иллюстрируют как финансовое состояние культуры, так и отношение к нему большинства народных избранников - депутатов национального Парламента, высшего звена законодательной власти страны . Начнем анализ с 1995 г., когда динамика разрушительных процессов в экономике несколько снизилась и появилась возможность для возвращения некоторых элементов планирования в развитии государства. Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 1995 год» был введен в действие постановлением Верховной Рады Украины от 07.04.1995 г. № 130/95-ВР (т.е. страна жила без бюджета три месяца текущего бюджетного года), а затем он был частично изменен согласно законом от 13.07.1995 г. № 301/95-ВР. Бюджет 1995 г. был дефицитным: по доходам 1 486 314 953,5 млн руб; по расходам -1 860 379 093,4 млн руб; размер дефицита - 374 064 139,9 млн руб. Дефицит покрывался за счет эмиссии (кредит Национального банка) - 204 967 200 млн руб, и рост внешнего долга (внешние источники финансирования) - 169 096 939,9 млн руб. Это типичный кризисный бюджет, бюджет растущей инфляции и внешних финансовых обязательств государства. С общей суммы расходов на культуру было выделено 17 362 794 млн руб, образование - 87 250 000 млн, науку - 31 776 00 млн, здравоохранение - 30 2020 700 млн руб [10]. В буквальном переводе на относительные (процентные) показатели на культуру государство выделило около 0,01 % от общей суммы расходов на 1995 г. Необходимо отметить, что соответствующая ситуация характерна и для науки, и образования, и здравоохранения страны.
Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 1996 год» был также принят с почти трехмесячным опозданием и вводился в действие постановлением Верховной Рады Украины от 22.03.1996 г. № 97/96-ВР. Этот бюджет был также дефицитным, а инфляционные процессы настолько сильны, что за год начисления средств изменилось на порядок и перешли от миллионов до миллиардов. Доходы на 1996 г. были утверждены в размере 2 390 864,7 млрд руб, расходы - 2 852 610,1 млрд, в результате дефицит достиг 461 745,4 млрд руб [11]. До У дефицита покрывалась за счет эмиссии НБУ, У - внутреннего, а 2/4 - внешнего займа. С общей суммы расходов на образование депутаты выделили 131 826,1 млрд, культуру - 29.740 млрд руб. Только в конце исследуемого периода, в 2000 и 2001 гг., Государственный бюджет, во-первых, принимается в конце предыдущего финансового года, во-вторых - в него заложено смету некоторых целевых программ в области культуры, в том счета и госзаказ на кинопродукцию, издательскую деятельность и т.д. [14, с. 34-43].
Безусловно, концептуальное значение для регуляции законодательства во всех областях общественной жизни Украины, в том числе и культуры, имело принятие Верховной Радой Украины Конституции Украины (28.06.1996 г.). Это документ высшей нормативной силы относительно сферы культуры и искусств, который в ст. 11 провозглашает, что «государство способствует консолидации и развитию украинской нации, ее исторической сознания, традиций и культуры, а также развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств Украины ». Статья 54 Конституции гарантирует гражданам свободу литературного и художественного творчества, защиту авторских прав; провозглашает, что культурное наследие охраняется законом, а государство принимает меры для возвращения в Украину культурных ценностей, оказавшихся за ее пределами [6, с. 5-6].
В 1995 г. в культуротворческой деятельности Верховной Рады Украины начинается новый период, который можно назвать периодом разработки и принятия отраслевых законов в сфере культуры. Эти законы учитывали новые условия жизни, изменение социального устройства страны, появление различных форм собственности, создавали и
провозглашали новые формы участия государства и органов государственного управления в деятельности культурных учреждений, организаций, предприятий, должны были регулировать развитие в этих новых условиях библиотечного, архивного, музейного дела, охраны памятников и т.п.
Именно в 1995 г. постановлением Верховной Рады Украины от 27.01.1995 г. был введен в действие Закон Украины «О библиотеках и библиотечном деле» [7]. Этот Закон определял общие принципы библиотечного дела и библиотечную систему Украины, устанавливал требования формирования и сохранения библиотечных фондов, библиотечного обслуживания, как провозглашалось - с целью удовлетворения информационных, научных и культурных потребностей общества. В разд. 1 Закона определялись понятия «библиотечное дело», «библиотека», рассматривались основные направления библиотечной деятельности и, что важно, в ст. 4 были сформулированы основные направления государственной политики в области библиотечного дела. Последняя должна была определяться принципами научности, общедоступности и бесплатности основных услуг библиотек [2, с. 34-35], сочетанием государственного управления и общественного самоуправления [7]. Этот Закон, несмотря на безусловную важность, имел сугубо отраслевой характер. Он определял общий порядок создания, государственной регистрации, ликвидации и реорганизации библиотек, порядок их финансирования и материально-технического обеспечения [4, с. 15]. Огромные полномочия в управлении библиотечным делом предоставлялись Министерству культуры, которое должно было осуществлять общее методическое руководство библиотеками и координировало их работу. Министерство реализует государственную политику библиотечного дела; формирует требования по их статистического учета; определяет государственные нужды и нормативы; обеспечивает научную и материально-техническую базу; координирует создание единой информационной системы и т.д. [7].
Использование норм Закона о библиотеках 1995 г. на практике выявило ряд недостатков, не совсем точных толкований и юридических определений, которые мешали развитию библиотечного дела в современных условиях. Дело в том, что, несмотря на общее уменьшение количества библиотек в стране и постоянную тенденцию к сокращению размеров библиотечного фонда, эта сфера культуры оказалась одной из самых прочных и продолжала потребоваться населению. Благодаря высокому уровню подготовки библиотечных кадров, их интеллектуальному потенциалу, сознательном и неравнодушному отношению к своему делу, новым заказам на библиотечные услуги, которые формировала жизнь, библиотечное дело развивается и реформируется не столько сверху, сколько снизу. Вероятно, здесь надо принять во внимание и высокий уровень самоорганизации библиотек, и разветвленную библиотечную систему, подчиненную методично одному центру, и близость к Министерству, Правительству, Президенту крупных столичных библиотек, которые должны задавать и задавали тон в развитии своей отрасли.
Следующим в том же году постановлением Верховной Рады Украины от 29.06.1995 г. был введен в действие и утвержден подписью Президента Украины Л.Д. Кучмы Закон «О музеях и музейном деле» [13]. Этот Закон должен также сугубо отраслевой характер и регулировал общественные отношения в области музейного дела, устанавливал правовые, экономические, социальные основания научного комплектования, сохранения и использования музейных памятников, деятельности музейных учреждений в Украине.
Закон в целом соответствовал нормам мировой практики регулирования музейного дела и определял в ст. 3 разд. 1 основные направления национальной музейной политики, к которым относились: обеспечение социально-экономических, правовых и научных условий для эффективной деятельности музеев; содействие формированию современной инфраструктуры музейного дела; поддержка и развитие музейной сети; обеспечение профессиональной подготовки музейных кадров; бюджетное финансирование и приоритетное материально-техническое обеспечение разработки и реализации
государственных, региональных и местных программ развития музейного дела; обеспечение охраны музеев; поддержка исследований в области музейного дела; содействие международному сотрудничеству [9, с. 1-4].
Новым было то, что в ст. 6 разд. 2 хотя и в осторожной форме, но все же отмечалось, что музеи могут быть не только государственными (учредителями которых являются центральные органы власти, органы власти АР Крым, местная власть), но и частными, основанными отдельными организациями или гражданами. Соответственно и организация финансирования музеев должна осуществляться их учредителями. Затем в изменениях 1999 г. было уже более четко сформулировано, что «музеи могут основываться на любых формах собственности, предусмотренных законами Украины» [9]. Однако отсутствие льгот и неопределенность правовых оснований спонсорской, благотворительной деятельности в области музейного дела стали причиной небольшой численности публичных частных музеев, большинство музеев оставалась в государственной или коммунальной собственности и не имела законодательных возможностей по поручение своему финансирования средств частных лиц, общественных организаций, попечительских советов и т.п., как это делается в большинстве цивилизованных стран мира. Еще одним из последствий такого положения вещей стало то, что в большинстве своем частное коллекционирование предметов художественного искусства, декоративно-прикладных изделий, археологических материалов имело полулегальный характер, коллекции не выходили за пределы домов владельцев, не стали основой для формирования частных музеев и, соответственно, является недоступными для широкого круга музейных посетителей.
Несмотря на это сеть музейных учреждений в действительности развивалась, количество музеев росло [14, с. 6-7]. Одновременно социально-экономическое положение большинства музеев было жалким, большинство бюджетных статей не финансировались совсем, зарплата сотрудников оставалась одной из самых низких в госсекторе, материально-техническое обеспечение и переоборудование было удовлетворительным разве что в нескольких столичных музеях национального значения (условия присвоения статуса национального музейной учреждении также перечислялись в Законе).
В 1998 г. пришло время и для принятия Закона Украины «О кинематографии» (от 13.01.1998 г. № 9/98-ВР). Этот отраслевой Закон в сфере культуры был принят по уже привычной схеме и содержал в себе юридическое толкование соответствующей терминологии, определения того, что является деятельностью в области кинематографии, ее организационные основы и т.п. Важным было и то, что определялись правовые основы деятельности в области кинематографии в условиях свободного рынка (до этого они не были определены и сформулированы). Государство признавало наличие собственной политики в кинематографии, которая заключалась в признании кинематографии отраслью культуры, национальных фильмов - достоянием культуры Украинского народа, и обещало осуществлять эту политику путем поддержки субъектов кинематографии. Оно брало на себя обязанности финансировать кинематографию, осуществлять госзаказ, устанавливало квоту в размере не менее 30 % экранного времени на демонстрацию национальных фильмов в кино- и видеосети и на каналах телевидения [12] - эту квоту почти невозможно достичь, особенно в коммерциализированных кино- и видеосетях. Эти старые средства в новых условиях кинорынка оказались малоэффективными [6, с. 9-10].
К прогрессивным решениям специалисты относят внедрение продюсерского системы, определение различных источников финансирования кинематографии. Но тут в Законе наблюдались терминологические ошибки и юридические недостатки. Это касается определения термина «производство фильмов», что такое «фильм», нечетко разъяснено деятельность государственных органов, которые «осуществляют» или «реализуют» государственную политику в отрасли. 30 % квота касается суммарного времени демонстрации во всеукраинском масштабе и не может быть использована по отношению к отдельному кинотеатру, что противозаконно [4, с. 16-18].
Тенденции невыполнения Закона о кинематографии стали понятны законодателям менее чем через год после его принятия. Изменения в этот Закон, утвержденные Верховной Радой 16.07.1999 г. [8, с. 44-47], предусматривали административную ответственность, немалые штрафы и конфискацию в случае демонстрации и распространения фильмов без государственного удостоверения на право распространения и демонстрирования фильмов; за нарушения условий распространения и демонстрации фильмов, предусмотренные соответствующим государственным удостоверением; за несоблюдения квоты демонстрирования национальных фильмов при использовании национального экранного времени. Таким образом, раз все эти нарушения были отражены в изменениях к Закону, пугали непослушных кинопрокатчиков суровыми и разнообразными наказаниями, то очевидно, что они регулярно имели место на практике и приобретали массовый характер.
Закон не решал и не мог решить всех проблем кинематографии, которая постепенно превращалась в хиреющую отрасль украинской культуры, не выдержала конкуренции в борьбе с мощными производителями фильмов в США, Европе, Индии, России и т.д. Творческий потенциал, талантливые художники в этой сфере безусловное есть, но они не имеют материально-технических, финансовых и иногда даже и организационных возможностей по реализации своих творческих замыслов. Кроме того, следует отметить и некоторые ментальные особенности украинского кино, которые в определенной степени мешают его успешной коммерциализации. Это кино, которое в своих лучших образцах (здесь можно проигнорировать текущую массовую продукцию «производственных» или революционных фильмов советской эпохи) имеет претензию по интеллектуальности, психологизма, философской рефлексии. В нем всегда удачно сочетались и общечеловеческие, гуманистические, христианские идеалы, и специфические национальные мотивы, настроения, ассоциации. Киноискусство такого рода не может быть кассовым, оно, учитывая вкусы настоящего, массового зрителя, не только украинского, но и европейского или российского, является исключением, ориентированным на элитную интеллигентную публику, немногочисленную и не очень богаты, чтобы отдать большую сумму за билеты. Директор или владелец современного кинотеатра, существуя и выживая в условиях рынка, закажет, оформит и оплатит лицензию на прокат кассового фильма, принесет прибыль и скорее всего это будет разрекламированный еще за год до выхода на экран американский блокбастер, а не снятый на небольшие средства, материально и технически несовершенный отечественный фильм [1, с. 86-99]. Таким образом, положение вещей в современной украинской кинематографии было результатом двух основных причин. Во-первых, культурной глобализации и вестернизации, когда массовая культура более развитых стран, с мощной экономикой и мощным кинопроизводством, возможности которого нельзя даже сравнивать с отечественными [3, с. 132-136], осуществила успешную экспансию на кинорынке. Во-вторых, бедностью, ограниченными финансовыми возможностями нашего государства в культурной сфере, которая финансировалась по более чем остаточному принципу, находилась в нищенских условиях [17, с. 136-145]. Здесь не до поддержки элитарного кино и экзистенциальных изобретений творческих личностей. Государственный же заказ, в лучшем случае, поддерживал существование документального кино, познавательных и учебных фильмов, а также малобюджетных художественных телефильмов.
Таким образом, для решения проблем дальнейшего развития сферы культуры необходимо совершенствование ее законодательной базы. А если учесть, что в ближайшие годы не стоит ожидать реального усиления государственного финансирования и кардинальных реформ административного механизма, то основной целью правовой реформы в этом направлении должно стать создание благоприятных условий для функционирования культуры и эффективной работы ее заведений на новых рыночных принципах. При этом следует помнить, что реформирование и дальнейшее развитие украинской культуры возможно только при условии реального и действенного государственного патронажа.
Список литературы: 1. Безклубенко С. Кша не буде. Тепер уже на «законнш» n^craBi / С. Безклубенко // Вiче. - 2000. - № 3. - С. 86-99. 2. Гордieнко Г. Впровадження платних послуг в дiяльнicть бiблiотек / Г. Гордieнко // Трибуна. - 1998. - № 9/10. - С. 3435. 3. Косншчук Е. Емоцшш нотатки про укра'нське кiно / Е. Коcнiйчук // Вiче. - 1998. - № 2. - С. 132-136. 4. Культура в закош. Стан та проблеми правового регулювання культури в. Укра'ш / за ред. О. Гриценка. - К. : УЦКД, 1998. - 100 с. 5. Культурна спадщина Украши. Правовi засади збереження, вщтворення та охорони культурно-юторичного середовища : зб. офiц. док. / упоряд. В. I. Фрич ; вщп. ред. М. В. Гарник ; Генеральна прокуратура Украши. - К. : 1стина, 2002.- С. 5. 6. Мазяр М. Украшсью телеканали без укра'нських фiльмiв / М. Мазяр // Кшо - Театр. - 1999. - № 3. - С. 9-10. 7. Про бiблiотеки i бiблiотечну справу : Закон Украши // Державний Вюник Украши. - 1995. - № 3-4. 8. Про внесення змш до деяких закошв Украши у зв'язку з прийняттям Закону Украши «Про кшематограф^» : Закон Украши вщ 16.07.1999 р. № 998-XIV // Офщшний вюник Украши. - 1999. - № 32. -С. 44-47. 9. Про внесення змш до Закону Украши «Про музе'' та музейну справу» : Закон Украши вщ 14.05.1999 р. № 659-XIV // Офщшний вюник Украши. - 1999. - № 22. - С. 1-4. 10. Про Державний бюджет Украши на 1995 рш : Закон Украши (вводиться в дш постановою ВР № 130/95-ВР вщ 07.04.1995 р.) // Державний Вюник Украши. - 1995. - № 7-8. - С. 550. 11. Про Державний бюджет Украши на 1996 р. Закон Украши (вводиться в дш Постановою ВР № 97/96-ВР вщ 22.03.1996р.) // Державний Вюник Украши. - 1996. -№ 3. - С. 178. 12. Про кшематограф^ : Закон Украши вщ 13.01.1998 р. № 9/98-ВР // Офщшний вюник Украши. - 1998. - № 6. - С. 5-12. 13. Про музе'1 та музейну справу : Закон Украши // Вщомосп Верховно'' Ради. - 1995. - № 25. - С. 191 (1з змшами, внесеними згщно iз Законом вщ 05.11.2009 р. № 1709-VI (1709-17) // Вщом. Верхов. Ради Украши. - 2010. -№ 5. - Ст. 45. 14. Про створення в м. Киeвi Державного пол^ехшчного музею : постанова Кабшету МЫс^в Украши вщ 29.05.1995 р. № 360 // Зiбрання постанов Уряду Украши. -1995. - 8. - С. 6-7. 15. Розподш видатюв Державного бюджету Украши на 2000 р. Додаток № 2 до Закону Украши «Про Державний бюджет Украши на 2000 рш» // Офщшний вюник Украши. - 2000. - № 11. - С. 25-37; Розподш видатюв Державного бюджету Украши на 2001 р. Додаток № 3 до Закону Украши «Про Державний бюджет Украши на 2001 рш» // Офщшний вюник Украши. - 2000. - № 52. - С. 34-43. 16. Сводные указатели нормативных правовых актов Украины. - 1996. - № 3. - К., 1996. - С. 132. 17. Тримбач С. Кшо / С. Тримбач // Сучаснють. - 1998. - № 5. - С. 136-145.
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ КУЛЬТУРИ УКРАШИ: НА МАТЕР1АЛАХ 90-х РОК1В ХХ ст. Скрипчук Г. В.
У статп дослщжуеться формування законодавчих основ сучасно'' украшсько! культури, аналiзуютьcя документи офщшного походження, котрi забезпечують формування сфери культури в Укрш'ш. Детально вивчено Державний бюджет Украши за роками, проаналiзовано закони Украши «Про бiблiотеки i бiблiотечну справу», «Про музе'' та музейну справу», «Про кшематограф^» та ш.
Ключовг слова: сфера культури, правове регулювання, культура Украши, законодавча база культури, бiблiотечна справа, музейна справа, кiнематографiя, прюритети державно'' культурно'' пол^ики.
LEGAL REGULATION OF CULTURE OF UKRAINE: ON THE MATERIALS 90-s OF THE XX CENTURY Skripchuk G. V.
The author investigates the formation of the legal framework of contemporary Ukrainian culture, original official documents, which ensure the formation of the sphere of culture in Ukraine are analyzed in this article. The state budget of Ukraine by years has been researched in more
detail, the analysis of the laws of Ukraine «On Libraries and Librarianship», «On Museums and Museology», «On Cinematography» and so on has been performed.
Key words: the sphere of culture, legal regulation, culture of Ukraine, the legal framework of culture, librarianship, museology, cinematography, priorities of the state cultural policy.
nocmynuna epeàa^uw 27.03.2014 г.
