CC BY
73
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
УДК: 34.374.7
МОДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБРАЗОВАНИИ ВЗРОСЛЫХ»: ИЗ ИСТОРИИ НЕПРЕРЫВНОГО ОБРАЗОВАНИЯ IЩШ
Рассматривается первый законодательный акт в области образования—модельный закон «Об образовании взрослых», имеющий статус международного публичного права, юрисдикция которого распространяется и на Российскую Федерацию; в этом законе термин «непрерывное образование» впервые введен в нормативную лексику образовательного права и декларирован как эффективная форма развития образования. Анализируются некоторые вопросы преемственности терминов и понятий непрерывного образования этого закона в современной образовательной лексике.
Ключевые слова: модельный закон «Об образовании взрослых», непрерывное образование, непрерывное образование как предмет исторического анализа, законодательство о непрерывном образовании.
В российской истории непрерывного образования, а сегодня уже можно говорить, что непрерывное образование имеет свою историю (Комментарий 1), принятие модельного закона «Об образовании взрослых» [6] занимает особое место не только в ряду законодательных актов об образовании, но и в формировании самой концепции непрерывного образования на государственном уровне. Во-первых, это был первый
Как цитировать статью: Лобанов Н. А., Ломакина Т. Ю. Модельный закон «Об образовании взрослых»: из истории непрерывного образования // Отечественная и зарубежная педагогика. 2019. Т. 1, № 3 (60). С. 73-82. БОБ 10.24411/2224-0772-2019-10018
Н.А.Лобанов
Профессор, президент общественного объединения «Непрерывное образование для всех», г. Санкт-Петербург
Nikolay A. Lobanov
Professor, President of the Public Association «Continuing Education for All», St. Petersburg, Russia
Т. Ю. Ломакина
Доктор педагогических наук, профессор, заведующая лабораторией профессионального образования ФГБНУ «Институт стратегии развития образования РАО», г. Москва E-mail: [email protected]
Tatyana Yu. Lomakina
Dr.Sc. (Education), Professor, Head of the Vocational Education Laboratory, Institute for Strategy of Education Development of the Russian Academy of Education, Moscow, Russia
закон в области образования, имеющий статус международного публичного права, который от начала и до конца подготовлен российскими учеными. Во-вторых, это был первый законодательный акт, в котором не только введен в нормативную лексику образовательного права термин «непрерывное образование», но этот термин декларирован как эффективная форма развития образования. Несомненно, это был провыв в образовательном праве.
Модельный закон «Об образовании взрослых» [9] (далее — Модельный закон) был разработан в лаборатории методологических проблем Института образования взрослых Российской академии образования (г. Санкт-Петербург) и явился результатом содружества двух талантливых ученых — юриста и экономиста Виктора Онушкина (Комментарий 2) и педагога и психолога Евгения Ивановича Огарева (Комментарий 3). В последней четверти прошлого века Институт образования взрослых был российской «меккой непрерывного образования», в котором помимо вышеназванных ученых работали С. Г. Вершловский, А. В. Даринский, А. Л. Загорский, Ю. Н. Кулюткин, Т. В. Шадрина и другие профессионалы, заложившие научные основы непрерывного образования в нашей стране.
Необходимость создания «Модельного закона» была обусловлена вполне ощутимой потребностью правового урегулирования сложившегося состояния в сфере образования взрослых и вместе с тем во многом подготовлена плодотворной деятельностью ЮНЕСКО (Комментарий 4). В этой связи инициатива Постоянной комиссии по культуре, науке, образованию и информации Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ легла на благоприятную социально-правовую почву. И хотя инициатива создания закона исходила от Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ [6], авторы этого закона к тому времени были хорошо известны в научных кругах как специалисты в области образования взрослых и непрерывного образования [9; 10], что и дало основание обратиться к ним с предложением разработать «Модельный закон».
Шестого декабря 1997 г. Модельный закон был принят Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ, а в п. 2 которого указывалось: «Направить указанный модельный закон в парламенты государств — участников СНГ и рекомендовать его для использования при разработке национального законодатель-
ства» [6, с. 3]. Как видно из приведенной цитатаы, Межпарламентская Ассамблея не предписывала странам Содружества Независимых Государств принимать национальные законы образования взрослых, а лишь рекомендовала использовать этот закон в системе образовательного права (Комментарий 5). На двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 7 декабря 2002 г. была принята новая (вторая) редакция модельного закона «Об образовании взрослых», в которой в целом была сохранена прежняя структура закона, его содержание и основные термины и понятия, что отразилось в пункте 5-м этого постановления [7].
Можно лишь сожалеть, что страны СНГ, в том числе и Российская Федерация, не использовали этот законодательный акт в полной мере — не приняли национальные законы об образовании взрослых и тем самым отодвинули правовую реформу образования взрослых. Вместе с тем не будет преувеличением утверждение, что Модельный закон можно рассматривать и как социально-педагогическую концепцию образования взрослых, чему во многом способствовал тезаурус закона. Содержание многих статей закона впоследствии было реципировано в законотворческой и законоприменительной практике стран СНГ, в том числе в Российской Федерации (Комментарий 6).
Структура «Модельного закона» выстроена в классической системе законотворчества; она предельно логична, а содержание статей обстоятельно раскрыто. Ниже в таблице приведены наименования разделов закона (см. Табл. 1).
Таблица 1
Модельный закон «Об образовании взрослых» (Разделы закона)
№ п/п Наименования разделов
Раздел 1 Общие положения
Раздел 2 Система образования взрослых
Раздел 3 Права граждан в сфере образования взрослых
Раздел 4 Взрослые учащиеся
Раздел 5 Образовательные программы
Раздел 6 Учреждения образования взрослых
Раздел 7 Работники образования взрослых
Раздел 8 Управление развитием образования взрослых
Раздел 9 Финансирование образования взрослых
Раздел 10 Поощрение учебной деятельности взрослых
Раздел 11 Исследования в области образования взрослых
Раздел 12 Общее образовательное пространство государств — участников СНГ
Раздел 13 Заключительные положения
Структура «Модельного закона» приведена по первой редакции закона [3]
Однако приходится констатировать, что правовые вопросы образования взрослых не встретили большого интереса у педагогов и педагогической общественности. В то же время интерес к закону возник, как мы уже отметили выше, в связи с введением в правовой оборот и педагогическую лексику терминов, отражающих смысл и назначение непрерывного образования. Раскрытию этого вопроса мы и посвятим вторую часть статьи.
Выше мы уже отмечали, что «Модельный закон» был первым законодательным актом, в котором непрерывное образование декларировалось в качестве эффективной системы образования. Так, в Преамбуле закона провозглашалось: «Настоящий модельный закон призван способствовать созданию в странах Содружества (в том числе и в Российской Федерации.—Авторы) эффективной системы непрерывного образования, обеспечивающей профессиональное совершенствование и личностное развитие человека на всем протяжении его жизни». Это нормативное и одновременно концептуальное положение во многом опережало действующее [5] и последующее [8] законодательство об образовании. В части второй статьи девятой «Модельного закона», формулирующей цели и приоритетные задачи образования взрослых, сказано: «Основной социальной целью образования взрослых является содействие пожизненному личностному развитию человека, поступательному обогащению его деятельных способностей, духовного мира и творческого потенциала» [9, с. 14]. Из содержания этой статьи следует, что государство в лице государственных и общественных институтов должно создавать для взрослого населения необходимые и достаточные условия для их образования (авторы закона используют термин «развитие» как более широкое понятие) на протяжении всей жизни.
Не менее важным значением Модельного закона для педагогической науки явилось введение им в образовательную лексику нормативных понятий, раскрывающих содержание непрерывного образования. В п. 4 первой статьи закона дается развернутое определение термина и понятия «непрерывное образование»: «...пожизненный стадиаль-
ный процесс освоения знаний и умений, сориентированный на поступательное обогащение творческого потенциала личности и ее духовного мира; состоит из двух основных преемственно связанных этапов: а) обучение, воспитание и развитие, предшествующие вступлению в самостоятельную жизнь; б) учебно-познавательная деятельность в период взрослой жизни» [9, с. 9]. В этом определении понятия непрерывного образования обращает на себя внимание указание на то, что непрерывное образование — это:
- во-первых, «пожизненный стадиальный процесс», т.е. в нем несколько временных (возрастных) периодов, которые требуют специального определения и изучения, чтобы соотнести имеющийся арсенал педагогических методов и методик с этими возрастными стадиями, что позволит оптимизировать процесс непрерывного образования не только в целом, но и для каждой возрастной стадии в отдельности (Комментарий 7);
- во-вторых, не только специализированное обучение, но и познавательная деятельность, что является более широким понятием, чем самообразование.
В тексте закона для характеристики непрерывного образования как социально-педагогического процесса авторы используют два взаимодополняющих термина: «непрерывное образование» (ч. 2-я Преамбулы) и «пожизненный стадиальный процесс» (п. 4-й ст. 1-ой), а также близкий им по своему смыслу фразеологизм «пожизненное личностное развитие» (ч. 2-я ст. 9-ой) [3]. В этом нет противоречия, так как термин «пожизненный стадиальный процесс» расширяет содержание термина «непрерывное образование», а введением фразеологизма «пожизненное личностное развитие» авторы закона обращают внимание на необходимость персонифицированного подхода к организации процесса обучения на протяжении всей жизни.
Образование взрослых в Модельном законе отнесено к системному процессу и социальному факту (Комментарий 8). Более того, само образование взрослых в законе рассматривается как часть единой системы непрерывного образования. И это сформулировано следующим образом: «Система образования взрослых создается как составная часть системы непрерывного образования в целях удовлетворения потребностей граждан в знаниях, необходимых для профессионального роста и личностного развития в период самостоятельной жизни» [9,
с. 13]. Авторы закона не ограничиваются декларированием, а устанавливают поэлементную структуру этой системы, включая в нее: «исследовательские центры; органы управления на его национальном, региональном и местном уровнях; сети образовательных учреждений; образовательные программы различной направленности; дидактические системы, учитывающие особенности взрослого учащегося; организации образования взрослых; социальные службы, причастные к образованию; просветительские организации; учреждения науки и культуры в части их просветительской деятельности; средства массовой коммуникации, используемые в образовательных целях» [9, с. 13]. Систему образования взрослых авторы закона рассматривают как триединый процесс: (1) образовательный процесс в его собственном понимании; (2) процесс научных исследований, предметом которых является образование взрослых; (3) просветительская деятельность, объектом которой является взрослое население. Столь расширительное понимание процесса образования взрослых характерно не только для этого раздела, но и для закона в целом.
Остановимся еще на одном важном положении Модельного закона: праве граждан Российской Федерации на непрерывное образование. В Преамбуле раздела 3 «Права граждан в сфере образования взрослых» говорится: «Право взрослых граждан на образование устанавливается в соответствии со ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, рассматривается как одно из абсолютных прав личности, определяемых Конституцией Российской Федерации, и трактуется как право на образование в любом возрасте, т.е. как право на непрерывное образование» [9, с. 15]. И это право каждого гражданина относится к категории неотъемлемых прав личности, что закреплено в ст. 12-й: «Право взрослых членов общества (термин «взрослые члены общества» весьма неудачный, приемлем скорее в публицистической лексике, а не в нормативных актах.— Н. Л.) на получение и продолжение образования неотъемлемо. Лица, ограниченные в правах по решению суда, не могут быть лишены права на образование. Ограничению подлежат лишь способы его реализации, обусловленные лишением права на свободное передвижение» [9, с. 16]. Опираясь на метод расширительного толкования, применяемый в праве, ст. 12-я позволяет нам рассматривать право граждан на непрерывное образование на протяжении всей жизни как естественное и неотъемлемое их право.
Несомненно, «Модельный закон» оказал влияние на правовое мировоззрение правоведов, подготавливавших законодательную платформу российского образования, что не могло не отразиться на понимании содержания непрерывного образования как социального и педагогического процесса и явления, заложенного в действующее законодательство об образовании. Но еще большее влияние он оказал на формирование профессионального интереса педагогической общественности к проблемам образования на протяжении всей жизни и, несомненно, обогатил профессиональную образовательную лексику. Именно в образовательной среде возникло понимание необходимости разработки федерального закона о непрерывном образовании [1; 3; 4], который должен прийти на смену действующему закону «Об образовании в Российской Федерации» [8]. И, готовя этот закон, его создатели не раз обратятся к первому правовому источнику непрерывного образования — модельному закону «Об образовании взрослых».
Комментарии
1. Полагаем, что в педагогических вузах следует ввести спецкурс «История непрерывного образования».
2. Виктор Григорьевич Онушкин, окончил юридический факультет Ленинградского государственного университета им. А. А. Жданова в 1954 г., доктор экономических наук, профессор, академик Российской академии образования; в разные годы занимал должности: директора Института повышения квалификации преподавателей общественных наук, директора исследований Международного института планирования образования при ЮНЕСКО (Париж), директора НИИ общего образования взрослых АПН (впоследствии — институт образования взрослых РАО), вице-президент Международного бюро просвещения ЮНЕСКО (Женева). Н. А. Лобанов, учась на юридическом факультете ЛГУ (1952-1957), встречался с Виктором Григорьевичем в студенческом научном обществе, а впоследствии, по работе, в ИОВ РАО.
3. Огарев Евгений Иванович, в 1986 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата психологических наук «Непрерывное образование как фактор поступательного развития личности». Работал заведующим лабораторией
в Институте образования взрослых РАО; соавтор (совместно с В. Г. Онушкиным) фундаментального труда «Образование взрослых: междисциплинарный словарь терминологии» (1985 г.). Н. А. Лобанов неоднократно встречался в ИОВ РАО с Евгением Ивановичем.
4. Первая международная конференция образования взрослых ЮНЕСКО состоялась в 1949 г. в Дании. В дальнейшем конференции проводились каждые 12 лет, последовательно развивая концепцию непрерывного образования: от непрерывного образования взрослых к непрерывному образованию населения планеты.
5. Этот закон можно назвать рамочным. Такая модель применятся во Франции, а также в ряде стран — бывших французских колониях.
6. В рамках настоящей статьи мы остановимся только на вопросах влияния Модельного закона на образовательное право Российской Федерации.
7. В нашей работе мы обратили внимание на недостаточность оценочных показателей непрерывного образования, предложив оценивать этот процесс в разрезе возрастной структуры населения: «Традиционная уровневая структура образования построена по предметно-объектному принципу: дошкольное образование — начальное общее образование — основное общее образование и т.д. Для каждого из этих уровней можно исчислить ту или иную эффективность. Временные интервалы этих уровней, вплоть до уровня „дополнительное профессиональное образование", достаточно хорошо идентифицируются, тогда как последующий уровень, который по своей продолжительности большее всех предыдущих, идентифицируется . весьма сложно из-за своей размытости. И это во многом связано с тем, что для традиционной системы непрерывного образования оценка эффективности ведется, главным образом, для оценки эффективности самой системы и ее уровней, тогда как для системы непрерывного образования на первый план выступает эффективность образования человека на различных возрастных этапах его трудовой жизни» [8, с. 276-277].
8. Весь 2-й раздел («Система образования взрослых») Модельного
закона (ст. 7-10) посвящен описанию системы образования взрослых.
Литература
1. Лобанов Н. А. К проблеме совершенствования федерального законодательства о непрерывном образовании в Российской Федерации // Отечественная и зарубежная педагогика. 2018. Т. 1, № 1 (46). С. 108-116.
2. Лобанов Н. А. Новые грани непрерывного образования в контексте общей теории систем // Непрерывное образование: методология, технологии, управление: коллективная монография / под ред. Н. А. Лобанова, Л. Г. Титовой, В. В. Юдина. Ярославль: РИОЯГПУ, 2018. 298 с.
3. Лобанов Н. А. О необходимости разработки федерального законодательства о непрерывном образовании в Российской Федерации // Образование через всю жизнь: непрерывное образование в интересах устойчивого развития: мат-лы второго этапа 15-й междунар. на-уч.-практ. конф., Ярославль, 26-27 сентября 2017 / отв. ред.: проф. Л. В. Байбородова, проф. Н. А. Лобанов. Ярославль: РИО ЯГПУ, 2017, с. 13-16. [Электронный ресурс]. URL: https://conf. yspu.org/lifelong-15-2/izdaniya (дата обращения: 20.03.2019).
4. Ломакина Т. Ю. Обзор состояния профессионального образования в странах СНГ в свете решений Второго Всемирного конгресса по техническому и профессиональному образованию и обновленных рекомендаций ЮНЕСКО и МОТ. М.: ЮНЕСКО: мЦоС, 2004. 118 с.
5. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»: Федеральный закон Российской Федерации от 13 января 1996 года № 12-ФЗ. М.: Ось-89, 2001. 48 с.
6. О модельном законе «Об образовании взрослых»: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств № 10-9 от 6 декабря 1997 г., Санкт-Петербург. СПб.: Изд-во Института образования взрослых Российской академии образования, 1998. С. 3.
7. О правовом обеспечении формирования общего образовательного пространства Содружества Независимых Государств: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств № 20-5 от 7 декабря 2002 г., г. Санкт-Петербург [Электронный ресурс]. URL: fhp.bsu.by>files/013.rtf (дата обращения: 20.03.2019).
8. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ. М.: Проспект, 2013. 160 с.
9. Об образовании взрослых: Модельный закон / разработчики: Онушкин В. Г., Огарев Е. И. СПб.: Изд-во Института образования взрослых Российской академии образования, 1998. 39 с.
10. Онушкин В. Г., Огарев Е. И. Образование взрослых: междисциплинарный словарь терминологии. СПб.-Воронеж: Изд-во Института образования взрослых РАО, 1995. 232 с.
11. Теоретические основы непрерывного образования /под ред. В. Г. Онушкина. М.: Педагогика, 1987. 208 с.
MODEL LAW «ON ADULT EDUCATION» — THE FORERUNNER OF THE FUTURE LAW «ON CONTINUOUS EDUCATION IN THE RUSSIAN
FEDERATION»
The paper examines the first legal act in the field of education — the model law «On Adult Education», which has the status of international public law, which jurisdiction extends to the Russian Federation; in this law, the term «continuous education» was first introduced into the normative vocabulary of educational law and declared as an efficient form of education development. Some issues of reception of normative provisions of this law and the Russian education law are analyzed.
Keywords: model law «On Adult Education», continuous education, reception of law, legislation on continuous education.
References
• Lobanov N. A. K probleme sovershenstvovaniya federal'nogo zakonodatel'stva o nepreryvnom obra-zovanii v Rossijskoj Federacii // Otechestvennaya i zarubezhnaya pedagogika. 2018. T. 1, № 1 (46). S. 108-116. [In Rus].
• Lobanov N. A. Novye grani nepreryvnogo obrazovaniya v kontekste obshchej teorii sistem // Nepreryvnoe obrazovanie: metodologiya, tekhnologii, upravlenie: kollektivnaya monografiya / pod red. N. A. Lobanova, L. G. Titovoj, V. V. Yudina. Yaroslavl': RIOYaGPU, 2018. 298 s. [In Rus].
• Lobanov N. A. O neobhodimosti razrabotki federal'nogo zakonodatel'stva o nepreryvnom obrazova-nii v Rossijskoj Federacii // Obrazovanie cherez vsyu zhizn': nepreryvnoe obrazovanie v interesah ustojchivogo razvitiya: mat-ly vtorogo etapa 15-j mezhdunar. nauch.-prakt. konf., Yaroslavl', 26-27 sentyabrya 2017 / otv. red.: prof. L. V. Bajborodova, prof. N. A. Lobanov. Yaroslavl': RIO YaGPU, 2017, s. 13-16. [Elektronnyj resurs]. URL: https://conf.yspu.org/lifelong-15-2/izdaniya (data obrashcheniya: 20.03.2019). [In Rus].
• Lomakina T. Yu. Obzor sostoyaniya professional'nogo obrazovaniya v stranah SNG v svete reshenij Vtorogo Vsemirnogo kongressa po tekhnicheskomu i professional'nomu obrazovaniyu i obnovlennyh rekomendacij YuNESKO i MOT. M.: YuNESKO: MCOS, 2004. 118 s. [In Rus].
• O model'nom zakone «Ob obrazovanii vzroslyh»: Postanovlenie Mezhparlamentskoj Assamblei gosu-darstv — uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimyh Gosudarstv № 10-9 ot 6 dekabrya 1997 g., Sankt-Peterburg. SPb.: Izd-vo Instituta obrazovaniya vzroslyh Rossijskoj akademii obrazovaniya, 1998. S. 3. [In Rus].
• O pravovom obespechenii formirovaniya obshchego obrazovatel'nogo prostranstva Sodruzhestva Nezavisimyh Gosudarstv: Postanovlenie Mezhparlamentskoj Assamblei gosudarstv — uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimyh Gosudarstv № 20-5 ot 7 dekabrya 2002 g., g. Sankt-Peterburg [Elektronnyj resurs]. URL: fhp.bsu.by>files/013.rtf (data obrashcheniya: 20.03.2019). [In Rus].
• O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Zakon Rossijskoj Federacii «Ob obrazovanii»: Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 13 yanvarya 1996 goda № 12-FZ. M.: Os'-89, 2001. 48 s. [In Rus].
• Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ. M.: Prospekt, 2013. 160 s. [In Rus].
• Ob obrazovanii vzroslyh: Model'nyj zakon / razrabotchiki: Onushkin V. G., Ogarev E. I. SPb.: Izd-vo Instituta obrazovaniya vzroslyh Rossijskoj akademii obrazovaniya, 1998. 39 s. [In Rus].
• Onushkin V. G., Ogarev E. I. Obrazovanie vzroslyh: mezhdisciplinarnyj slovar' terminologii. SPb.-Voronezh: Izd-vo Instituta obrazovaniya vzroslyh RAO, 1995. 232 s. [In Rus].
• Teoreticheskie osnovy nepreryvnogo obrazovaniya /pod red. V. G. Onushkina. M.: Pedagogika, 1987. 208 s. [In Rus].
