CC BY
34
МОДЕЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРЕФЕРЕНЦИЙ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
В.В. МЕЛЬНИКОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории, Новосибирский государственный технический университет (НГТУ)
Институциональные факторы, определяющие последовательность процедур осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд начиная со второй половины 2005 г. претерпели существенную корректировку. Изначально предполагая нахождение в современном правовом поле размещения государственного заказа, регулируемом в первую очередь базовым законом № 94-ФЗ, нельзя не обратить внимания на настойчивые заверения российского правительства о негативном воздействии на конкурентный процесс любых преференциальных (льготных) норм. Можно догадываться, что подобные утверждения вызваны очевидной направленностью его действий по поводу вступления в ВТО, что, однако же, не требовало столь жестких первоначальных условий, утверждаемых в рамках ст. 13 указанного нормативно-правового акта, а именно фактического предоставления национального режима для продукции, происходящей из иностранных государств, в том числе для работ и услуг, выполняемых иностранными лицами.
Работа над многосторонним Соглашением о транспарентности в государственных закупках, которое будет обязательным для всех стран-участниц ВТО, проводимая в соответствии с министерской декларацией ВТО в Дохе в 2001 г., еще не завершена. Кроме того, многие государственные заказчики уже на первом этапе применения новой нормы о недискриминации выразили свои сомнения относительно ее экономической целесообразности [5]. Во-первых, стоит выделить критику со стороны председателя Комитета по организации и проведению конкурсов и аукционов г. Москвы Г.В. Дег-тева. Как отметило электронное издание КВС, он, в частности, указал на необходимость сохранения в законе положений о возможности предоставления преференций, например, для решения социальных проблем и развития отраслей промышленности [6]. При этом уместно упомянуть, что Москва не относится к депрессивным регионам. Во-вторых, в рамках интервью со старшим вице-президентом Торгово-промышленной палаты РФ Б.Н. Пастуховым им было отмечено, что установление «режима равного доступа не соответствует национальным интересам страны в условиях современной экономической ситуации», а также может «нанести реальный ущерб многим российским предпринимателям, вплоть до их разорения» [1].
Подобные мнения можно также найти в работах зарубежных авторов. П. Макафи и Дж. Макмиллан в статье 1989 г. «Государственные закупки и международная торговля» отмечают, что дискриминация в отношении действующих на рынке иностранных фирм проводится в национальных интересах, если для отечественных фирм производство закупаемой государством продукции связано с высокими издержками и получить государственный заказ стремится ограниченное число фирм (как иностранных, так и отечественных). Политика, дающая льготы отечественным производителям, может создать стимул для понижения иностранными фирмами цены, по которой они готовы предлагать товар [11]. Подтверждением этому является и вывод, полученный А. Матту: «...В случае отсутствия дискриминации при
© Мельников В.В., 2007.
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
осуществлении государственных закупок иностранные поставщики не будут иметь повода для снижения цен ниже среднерыночного уровня и указания своей себестоимости на уровне фактических затрат» [10]. Б. Хекман и П. Мавроидис, анализируя действующее Соглашение о государственных закупках (Government Procurement Agreement) в редакции, принятой в ходе Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров 1994 г., также считают важным сохранение определенного уровня преференциальных поправок по желанию участников в целях расширения присоединения к договору новых государств и, соответственно, более широкого международного распространения принципов прокъюремента [9].
Во всяком случае, в рамках пункта 1 статьи V данное соглашение указывает, что могут существовать особые потребности развивающихся стран, и предусматривает особый и дифференцированный режим, чтобы помочь им в решении конкретных задач развития, в частности:
• «...поддержания национального платежного баланса и уровня резервов, адекватного для реализации программ экономического развития;
• содействия формирования или развития отечественных отраслей, включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталых регионах, а также экономическому развитию других секторов экономики;
• поддержки предприятий, которые полностью или в значительной степени зависят от государственных закупок».
А пункт 4 этой же статьи разрешает развивающимся странам обсуждать «взаимоприемлемые исключения из правил относительно некоторых объектов, товаров или услуг, включенных в списки объектов» данного соглашения, перечисленные ранее [9]. В. Сривастава, анализируя издержки и выгоды от вступления Индии в СГЗ, отмечал: «Хотя статья V и обеспечивает некоторую гибкость для развивающихся стран, допуская ряд исключений, все же долгосрочная цель СГЗ — устранение режимов преференций при закупках., что может лишить правительство важного инструмента политики развития» [12].
Можно однозначно утверждать, что возможность получить право защищать отдельные отрасли своей экономики будет зависеть от переговорной силы страны-участницы соглашения. Очевидно и то, что уровень переговорной силы государства, как правило, находится в прямой зависимости от степени конкурентоспособности его отраслей. При этом развитые страны, формально не оказывая препятствий для участия в государственных конкурсных торгах для иностранных компаний, фактически хорошо защищены техническими барьерами спецификаций [3]. В работе Р. Аликс и А. Милиша «Государственный прокъюремент в Европейском Союзе» указан ряд особых правил и технических предписаний, определяющих требования поставляемой государству продукции. Такие предписания включают степень качества и нормы безопасности, методы испытания, применяемые к материалам, упаковку и маркировку.
Европейские нормы устанавливаются целым рядом институтов: европейским Комитетом по стандартизации (CEN), европейским Электротехническим комитетом нормализации (Cenelec), Европейские Нормы (EN), а также европейским Институтом телекоммуникационных стандартов (ETS). Все новые технические спецификации публикуются в Официальном журнале европейских сообществ (OJEC) [7]. Очевидно, что продукция развивающихся стран, поставщики которых пожелают принять участие в проводимых государствами ЕС торгах, должна соответствовать ряду требований, которые вряд ли возможно удовлетворить без соответствующего развития технологий.
Неприятие недискриминационных поправок в национальное законодательство встречается и на пространстве СНГ, достаточно упомянуть не часто афишируемые данные о фактическом блокировании белорусской стороной договоренностей 1999 г. о равном доступе субъектов хозяйствования двух стран к процедурам
размещения государственного заказа и стимулировании тем самым производственных предприятий Белоруссии. Другими словами, проблема предоставления преференций при размещении государственного заказа требует более серьезного обоснования и не решается с помощью нормативных утверждений, даже закрепленных законодательно.
Основным вопросом, возникающим при исследовании возможностей преференциальной политики как инструмента поддержки национальных предприятий, а также средства увеличения доходной части бюджета, является вопрос величины преференциальных коэффициентов. Автором сделана попытка предложить государственному заказчику методику определения максимально допустимого эффективного размера преференций отечественным поставщикам с использованием в качестве исходных тех данных, которыми он или специализированная организация могут реально располагать.
В практике осуществления закупок продукции для государственных нужд могут иметь место два варианта развития событий. Первый заключается в том, что государственный заказчик вынужден поддерживать от лица государства ряд отечественных предприятий, входящих в некоторую преференциальную группу. Эта группа может состоять как из отечественных предприятий, которым нужна защита от других предприятий отрасли, так и из отечественных предприятий, которых таким образом защищают при наличии на рынке госзаказа конкурирующих иностранных фирм (вспомним, например, о периоде поддержки малого бизнеса в соответствии со ст. 14 закона № 88-ФЗ).
По существу, такая поддержка может быть оказана в виде переплаты государством за поставляемую ему отечественным поставщиком продукцию. Следовательно, единственным средством, которым может располагать для поддержки поставщика государство, при прочих равных условиях, является сумма возможных налоговых поступлений, полученных в будущем от реализации этого проекта отечественной фирмой. Таким образом, мерой поддержки может являться фактическая отмена налогообложения. В качестве альтернативы могут рассматриваться варианты, когда сумма налогов вообще не будет получена государством, если победит иностранный поставщик, либо налоги будут получены от отечественной организации-победителя, но предприятия преференциальной группы не будут развиваться. Критерием предоставления льготы может быть превышение суммы налоговых поступлений от поддерживаемых предприятий в рамках реализации этого проекта над расходами государства на их поддержку. Сразу обратим внимание на то, что в данном случае речь однозначно будет идти о государственном финансировании их неконкурентоспособности.
Однако подобное решение, будучи квази-эффективным при выполнении возложенной на государственного заказчика не свойственной ему, но законодательно оформленной функции, не будет являться эффективным правилом расходования бюджетных средств. Поэтому второй вариант развития событий, который будет нами рассмотрен ниже, предполагает определение заказчиком размеров льгот для отечественных поставщиков исходя из условия эффективности осуществления бюджетных расходов.
Прежде чем перейти непосредственно к модели, напомним те варианты предоставления преференций, методика расчета которых будет в ней представлена. Во-первых, речь идет о преференциальной надбавке к цене (р), представляющей собой процентную надбавку, которая на этапе сопоставления конкурсных заявок прибавляется к цене поставщика, не входящего в преференциальную группу, что делает его ценовое предложение на р процентов выше. Тем не менее в случае его победы закупка будет осуществлена по фактической заявленной цене. Во-вторых, речь пойдет об обязательном проценте участия (х), который характеризует долю рынка государственного зака-
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
за, зарезервированную для предприятий преференциальной группы. Использование в качестве метода предоставления льгот обязательного процента участия предполагает возникновение ряда ситуаций.
1. Если доля от общего объема поставки, размещаемая на льготном основании, приобретается заказчиком по более высокой цене, чем предложенная победителем конкурса.
2. Если доля от общего объема поставки, размещаемая на льготном основании, приобретается заказчиком по той же цене, что и предложенная победителем конкурса.
Помимо этого может быть реализован один из следующих вариантов развития событий.
А. Победителем становится отечественный поставщик с предоставлением преференции другим отечественным поставщикам. При этом объем продукции, производимой в стране, равен объему закупки.
Б. Победителем становится иностранный поставщик, и в стране производится объем продукции, равный зарезервированному для отечественных предприятий.
Все указанные варианты развития событий представлены в таблице 1.
Таблица 1
Ситуации, анализируемые при предоставлении преференций в виде обязательного процента участия
ПОБЕДИТЕЛЕМ МОЖЕТ БЫТЬ Отечественный поставщик (А) Продукция приобретается у преференциальной группы по более высокой цене, чем у победителя конкурсных торгов (1) Продукция приобретается у преференциальной группы по цене победителя конкурсных торгов (2)
1А 2А
Иностранный поставщик (Б) 1Б 2Б
В качестве предпосылок модели выделяются следующие:
1. Рассматривается конкурс на закупку продукции для государственных нужд с приоритетом ценового критерия.
2. Источником финансирования преференций являются будущие налоговые поступления в бюджет от производства поставщиками преференциальной группы продукции, которую планирует закупить государство.
3. Иностранные поставщики осуществляют соответствующие налоговые платежи в бюджеты своих стран.
4. Учитываются только те налоговые поступления, размер которых может оценить государственный заказчик и которые относятся исключительно к реализации данного контракта (в частности: налог на прибыль и суммарная величина начислений к сумме оплаты труда, в упрощенном варианте ЕСН).
5. Преференции предоставляются только отечественным поставщикам.
6. Не рассматривается ситуация, когда размещение заказа на отечественном предприятии является для последнего «жизненно необходимым».
7. В предлагаемой модели государственный заказчик выбирает один из вариантов предоставления преференций: преференциальный процент либо обязательный процент участия, наиболее часто встречающиеся в деловой практике.
8. Потенциальные поставщики, участвующие в конкурсных торгах, являются платежеспособными и не находятся в состоянии банкротства [4].
Введем некоторые обозначения, используемые в рамках модели.
Пусть Т. — ставка г налога, уплачиваемого отечественными поставщиками;
АТС — средние совокупные издержки производства (полная себестоимость единицы продукции);
Я — средняя норма прибыли в отрасли либо норма прибыли, определяемая условиями государственного контракта;
ТС — совокупные издержки производства;
Р — средняя рыночная цена закупаемой продукции в случае сложившегося рынка либо стоимость аналогичных предыдущих контрактов с учетом инфляции;
С31 — планируемый объем закупаемой продукции; г — реальная рыночная ставка процента.
Как уже было отмечено ранее, сумма денежных средств, которую государство может выделить на финансирование преференции, равна оценке заказчиком суммы налоговых поступлений от размещения контракта.
Отпускная цена предприятия с учетом нормы прибыли, равной Я, характеризуется следующим выражением:
Р =АТС+Я-АТС. (1)
отп V /
Прибыль является разницей между совокупной выручкой (ТЯ) и совокупными издержками (ТС):
П=ТЯ-ТС=Р -О*-АТС-О*= О1(Р -АТС); (2)
отп отп
П= Ор,((1+Я)-АТС-АТС); (3)
П= О1(АТС-Я)=Я-ТС. (4)
Сумму налога на прибыль предприятия можно представить следующим образом: МР^-Я-ТС. (5)
Оценка заказчиком величины издержек, имеющих место при производстве продукции объема Ср1, характеризуется выражением:
тс=(Р(\-К))Ор1 (6)
В этом случае оценка заказчиком суммы налога на прибыль равна:
~ ■О1’1 ■ Р(Р -Р ■ К)
N ■ , (7)
ГГ, (1 + /•)'
где п — число временных периодов, в течение которых планируется поставка продукции.
Сумма начислений к ФОТ может быть представлена в следующем виде:
ESN= Т2-а-ЛТС-Ср1, (8)
где а — доля фонда оплаты труда в себестоимости.
Данный показатель государственный заказчик может оценивать, основываясь на данных по аналогичным контрактам, заключенным ранее, поскольку заполнение конкурсной заявки предполагает экономическое обоснование указанной цены.
Оценка заказчиком суммы начислений к ФОТ:
- 1 Т а Ор'(Р-Р-И)
V . ■ (9)
(=0 (1+П
В этом случае оценка суммы налоговых поступлений в бюджет от размещения государственного заказа у поставщика преференциальной группы, которая может быть потрачена на финансирование преференции (РЯ), будет равна:
МР = у9^1^Ш£±1£} = РК. (Ю)
Н (1 + гу
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Для суммы расходов на закупку ^) с учетом желания заказчика поддержать отечественного поставщика будет верно соотношение:
РК+ Ср1-2>5,
(11)
где с? — стоимость размещаемого контракта по плану с учетом затрат на проведение конкурса, являющаяся для данного момента времени величиной экзогенной, поскольку была определена при принятии соответствующего бюджета;
1 — затраты на проведение конкурса.
Тогда максимально возможная цена закупки с учетом суммы преференции (РРЯ) будет удовлетворять следующему соотношению:
А'
О”'
>Рр
(12)
Следующим шагом становится определение величины преференциальной надбавки к цене(р):
Р" - Г
.
(13)
Используя выражения (11), (12) и (13), можем записать:
р <■
нр+ср‘-г ъ
---г
ор1
р
.
(14)
Обозначим величину (1-Я)(Т1Я+Т2а) через переменную 0, тогда с учетом выражений (10) и (14) верно следующее утверждение:
уОҐ-Р* | ГРІ 7
ГіГ (!+/•)' * "
о*
-р
+Р’
(15)
В частности, если ожидается поставка продукции государству за один временной период, то
р<
0-1 +
(<Г-£)
()р1Р
.
(16)
ОДЗ является рє[0;+<»), и поиск конкретного решения, удовлетворяющего исходное неравенство будет осуществляться на пересечении этих двух множеств.
В данном случае соотношение
С?-2
ПР>.р
_ может не равняться 1, поскольку за период
времени от формирования заявки на бюджетное финансирование до момента подготовки к проведению закупочных процедур могла измениться как средняя рыночная цена закупаемой продукции, так и необходимый для удовлетворения государственных потребностей объем.
Очевидно, что увеличение средней рыночной цены сокращает величину преференциальной надбавки, поэтому у заказчика при росте цен остается меньше возмож-
2 Термин институциональная коррупция используется Львом Тимофеевым для характеристики всеобъемлющих теневых рынков в Советском Союзе. См.: [20]
ностей варьировать в рамках выделенных бюджетных средств. Кроме того, возможность предоставления преференции становится тем более ограниченной, чем больше качественных критериев предстоит оценить конкурсной комиссии, поскольку это приводит к росту затрат на организацию и проведение торгов.
Следующим вариантом предоставления преференции является обязательный процент участия или преференция по объему закупаемой продукции. Фактическая стоимость, уплачиваемая при этом государством в рамках заключаемого контракта ( ,равна
г; - г .
(17)
где Х — объем продукции, закупаемый не у победителя торгов;
Р/ — цена, предлагаемая поставщиком, на которого распространяется дей-ствие льготы;
Рш — цена конкурсной заявки победителя торгов.
Кроме того, пользуясь классификацией, представленной в таблице 1, можно записать:
Поскольку, как уже было определено ранее, финансирование государством закупки по ценам выше рыночных осуществляется фактически посредством отмены налогообложения или иначе за счет средств, получаемых государством в виде налоговых поступлений от реализации проекта на предприятии преференциальной группы, анализ ситуаций 1А и 1Б можно рассматривать как идентичные с той лишь разницей, что в случае победы иностранного поставщика в качестве средства финансирования будет рассматриваться сумма налогов, которые могут уплатить отечественные предприятия при предоставлении им части заказа, а в случае победы отечественного — сумма налоговых платежей от поддерживаемых предприятий.
Таким образом, для случаев 1А и 1Б будет верно следующее соотношение:
ЛХ,Р -0
(19)
Для закупки за один временной период Или
у , с? - 2-О"1-!’,
(Р -Р„)-Р -0 .
Пусть величина обязательного процента участия (х) представляет собой X
(20)
(21)
X =
Ор>
С*-7-0* Р тогда х< I г ~ 100%
<2*\р (1 -0)-Ри.]
(22)
(23)
ОДЗ в данном случае будет х е [0;1] или в процентах х„о е [0,100] .Поиск решения будет также осуществляться на пересечении области, удовлетворяющей неравенству и ОДЗ. В качестве оценочных значений для цены конкурсной заявки победителя государственный заказчик может использовать величину Р, а для цены, предлагаемой
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
поставщиком, на которого распространяется действие льгот, Р — среднее значение цен закупаемой продукции из прайс-листов поставщиков преференциальной группы.
В данном случае оценочная величина обязательного процента участия для отечественных поставщиков в ситуациях 1А и 1Б, на основании которой государственный заказчик может принимать решения, будет представлена как
С<* -2-О* -Р
Хх. < 100%. (24)
" О Г (1-0)-^]
Очевидно, что увеличение разницы между ценой, сложившейся на рынке, и средней ценой, предлагаемой поставщиками из преференциальной группы, приводит к снижению той доли государственного заказа, которая не достается победителю. Кроме того, рост затрат на проведение конкурса, а также превышение средней рыночной цены по отношению к той, которая учитывалась в бюджетной заявке, также уменьшает возможность варьирования в рамках выделенных средств.
В случае 2А, когда все фирмы, которые участвуют в торгах, являются отече-ствен-ными поставщиками и закупка осуществляется по цене победителя, вывод максимально возможного обязательного процента участия не имеет смысла, поскольку для государственного заказчика не существует ограничений, связанных с ростом бюджетных расходов или доходов.
Опасность возникновения проблемы неблагоприятного отбора в этой связи может быть единственным ограничением, поскольку фирмы, способные удовлетворить потребность государства в полном объеме, будут иметь меньшие стимулы для участия в конкурсных процедурах ввиду передачи значительной части заказа поддерживаемым предприятиям, что, в свою очередь, может привести к необходимости повторного проведения процедур с разбиением заказа на лоты.
В случае 2Б, когда победителем является иностранный поставщик, но доля заказа в размере х предусмотрена для поддерживаемых предприятий по рыночной цене, также невозможно предусмотреть ограничения сверху для гарантированного процента участия. Это связано с тем, что увеличение доли заказа, передаваемой отечественным фирмам, будет приводить к росту доходов бюджета, в то время как расходы бюджета не будут увеличиваться по сравнению с плановыми ввиду закупки по цене победителя, то есть минимальной из предложенных. В данной ситуации будет верным следующее ограничение:
' У ■ Р-й
1 . (25)
1=0 I* )
Тогда для закупки за один временной период
; (26)
.28,
О"-Р-в
При принятии прежнего способа оценки заказчиком предполагаемого значения цены победителя (Цу = Р) оценочное значение обязательного процента участия будет удовлетворять соотношению
1
С?-г
0 Ор‘Р- 0
Выражение (29) формально подтверждает сделанное нами предположение о безопасности для государственного бюджета увеличения размера преференции в данном случае, что, однако, не должно подталкивать государственного заказчика к чрезмерному завышению данного показателя. Кроме того, Х3 может быть полезен в случае несоответствия уровня текущей рыночной цены, объема закупки или затрат на проведение конкурса плановым показателям. В этом случае расчет минимального значения преференции позволит покрыть излишние расходы бюджета за счет налоговых платежей отечественных фирм.
Помимо задачи определения преференциальной надбавки к цене и обязательного процента участия может решаться и смежная с ней задача определения планируемых расходов бюджета с учетом суммы налоговых поступлений в течение определенного временного интервала и заложенной в нее х- или р-процентной преференции для отечественных поставщиков.
В частности, если планируется разместить определенную часть государственного заказа у менее конкурентоспособных поставщиков, то придется оформлять бюджетную заявку на сумму, превышающую стоимость закупки по среднерыночной цене с учетом затрат на проведение конкурса:
Если государственный заказчик планирует предоставление ценовой преференции, то нам также следует ожидать превышения потребности в бюджетных средствах по сравнению с оплатой по среднерыночной стоимости:
Однако, как уже было отмечено ранее, рассмотренные ситуации являются отражением государственной политики, которую нельзя назвать ни эффективной с точки зрения расходования бюджетных средств, ни справедливой, поскольку поддержка частных предприятий осуществляется за счет средств налогоплательщиков, имеющих полное право получить за свои налоги качественную продукцию и в достаточном количестве. Особенно расточительной практикой можно назвать закупку части продукции у фирм преференциальной группы по завышенной цене, когда победителем является отечественный поставщик.
В некоторой степени преференцию можно считать оправданным механизмом поддержки отечественных предприятий в случае необходимости проведения международного конкурса. Здесь она может использоваться в качестве инструмента понижения стоимости закупаемой продукции, повышения конкурентоспособности отечественных предприятий, в том числе за счет механизма субконтрактации, а также роста национального производства.
Критерий эффективности расходования бюджетных средств, одновременно характеризующий необходимость размещения государственного заказа на предприятиях преференциальной группы, может быть следующий.
Сумма дополнительно полученных налогов от осуществления закупки у поддерживаемых предприятий должна быть больше либо равна бюджетным потерям от приобретения государством продукции по завышенной цене с учетом роста затрат на оценку и сопоставление конкурсных заявок.
Для определения области значений ценовой преференции р, исходя из критерия эффективности, запишем:
с? >ор' ■ х1Л \р (1-0)-/^]+ с?" -р + г.
(30)
(31)
(32)
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
В случае, когда поставка продукции планируется за один временной период:
. (33)
Исходя из условия (13), зависимость между средней рыночной ценой с точки зрения заказчика и максимальной ценой, предложенной победителем конкурса — предприятием преференциальной группы, может быть представлена в виде выражения (34)
Г ——. (34)
1 + р
Тогда условие (33) может быть переписано следующим образом:
. (35)
(1 + Р)
После соответствующих преобразований получаем:
Р<
Ор1-Р„- 1
ор1 ■р1,.(\-в)+Аг
То же условие при предположении, что Л2=0, а именно заказчиком не предполагается рост затрат на поиск и обработку информации при оценке квалификации предприятий, которым предоставляются льготы, таково:
(37)
1-6
Если значение ценовой преференции будет удовлетворять этому условию, то дополнительные поступления от налогообложения компаний преференциальной группы будут больше, чем бюджетный перерасход от закупки по цене выше рыночной.
В частности, принимая во внимание российский уровень налогообложения, можно прийти к распространенному в западной деловой практике мнению, что величина преференциальной надбавки к цене не должна превышать 10-15 % [2].
По аналогии с предыдущими рассуждениями для анализа предоставляемых преференций в виде обязательного процента участия мы можем выделить случаи закупки, предусмотренные в таблице 1.
Рассмотрим случай 1А, когда часть заказа (Х) размещается у отечественного поставщика по более высокой цене, при условии, что победитель — также отече-ствен-ная компания.
уХ'-Р 9 -у Х' Р" 9 >Х Р -Х-Р,,+А7., (38)
^ (1+г)' ^ (1+гУ ( 8
где Р/ — цена конкурсной заявки предприятия преференциальной группы, для которого предусмотрен обязательный процент участия. Очевидно, что Р/ > Рг поскольку преференция, по определению, предоставляется менее конкурентоспособным поставщикам.
В этом случае, если подразумевается разовая поставка:
.У-г и - Л- 4) - Л'-/- - Л' /■ - ; (39)
Поскольку по определению Р/ > Рж а (0-2), как правило меньше нуля, то
Х&-------^---------• (41)
(Л'-/>.)(0-1)
В этом случае правило определения обязательного процента участия будет характеризоваться следующим соотношением:
х<—--------—-----------100%. (42)
<2Р‘ (Р -Ы Ф-1)
Таким образом, при соблюдении условия (42) будет иметь место соответствие критерию эффективности при расходовании бюджетных средств в рамках размещения государственного заказа. В частности, если планируется Ь1=0, то условие (38) будет выполняться для всех х < 0. Это еще раз подтверждает тот факт, что предоставление преференций в виде обязательного процента участия для отечественных поставщиков по завышенным ценам крайне нецелесообразно, поскольку это непременно приведет к завышению бюджетных расходов, относящихся к процедуре закупки и невозможности их восполнения за счет налоговых источников.
В случае 1Б, когда победителем будет являться иностранный поставщик, а закупка доли (Х) у отечественных производителей будет осуществляться по завышенной цене с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств, можно записать следующее условие:
\ . . (43)
& (!+/•)'
Тогда в случае единовременной поставки
Х Р &>Х(Р -Р„.) + А7.. (44)
В результате условие для определения обязательного процента участия может быть сформулировано как
. (45)
Ор1 ■(/>„.+ Р (0-1))
В частности, если предполагается №=0, то для выполнения базового условия
необходимо выполнение следующего соотношения р ^СЛИ Р'' будет емУ
удовлетворять, то правило эффективности расходования бюджетных средств при размещении государственного заказа будет выполняться для любого х из области допустимых значений.
Таким образом, в данном случае определяющим фактором для принятия решения о предоставлении преференции будет являться соотношение цен победителя и фирм преференциальной группы.
В ситуации 2А закупка объема Х производится у предприятия, на которое распространяется действие льгот, но по цене победителя. В данном случае объем дополнительно полученных налогов при прочих равных условиях, равно как и дополнительных расходов на закупку, будет равен 0. Единственным фактором, способствующим
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
возможному сокращению перераспределяемого между отечественными фирмами объема закупки, может быть дополнительный объем бюджетных расходов, направляемый на финансирование затрат по организации и проведению конкурсных процедур в рамках дополнительного анализа конкурсных заявок. В остальном величина Х может выбираться заказчиком произвольно либо в соответствии с действующим законодательством, однако непременно с учетом возможного влияния проблемы неблагоприятного отбора.
Наконец, для случая 2Б, когда победителем становится иностранный поставщик, а часть заказа размещается у отечественной фирмы по цене победителя, критерий эффективности осуществления бюджетных расходов будет выглядеть следующим образом:
\ , (46)
^ (1+г)'
а в случае закупки за один временной период
\/. (47)
Тогда условием, характеризующим эффективное предоставление льгот в виде обязательного процента участия, будет следующее:
——--------100%. (48)
(У ■ Р„ е
В случае, если Ы предполагается равным нулю, то условие эффективности будет выполняться для любого х, принадлежащего области допустимых значений и выбор фактической величины преференции будет вновь осуществляться по усмотрению заказчика.
Предложенная методика определения размера преференциальных коэффициентов может быть использована заказчиком как в случае финансирования льготы за счет средств государственного бюджета, так и в ситуации, когда преференция предоставляется в целях увеличения ожидаемого чистого бюджетного дохода.
Кроме того, ознакомление с ней государственного заказчика поможет сделать правильный с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств выбор в пользу отмены любых преференций, которые предоставляются при отсутствии на данном сегменте рынка государственных закупок иностранных поставщиков, в том числе, если предусматривается закупка части продукции по цене, большей цены конкурсной заявки победителя.
Необходимо также принять во внимание, что осуществление препятствий иностранным фирмам к участию в государственных закупках может приводить к двум негативным последствиям. Во-первых, в ряде случаев к возникновению дополнительных излишних расходов бюджета, не покрываемых дополнительными налоговыми поступлениями. Во-вторых, это будет вызывать превышение государственных расходов по сравнению с плановыми показателями ввиду незначительной конкуренции между поставщиками, а также отсутствия стимулов к снижению себестоимости производства продукции отечественными фирмами. Это же будет являться причиной дальнейшего снижения конкурентоспособности отечественных производителей.
Далее приведен расчет максимального значения преференциальных коэффициентов, которые могли бы быть установлены для надбавки к ценам конкурсных заявок иностранных поставщиков исходя из принципа эффективности осуществления
бюджетных расходов в соответствии с условием (37) (таблица 2).
Таблица 2
Расчет предельных значений преференциальных коэффициентов исходя из критерия эффективности осуществления бюджетных расходов по отраслям промышленности в 2000-2004 гг.
Величина преференциального коэффициента (р) <, %, по годам Отрасль промышленности 2000 2001 2002 2003 2004
электроэнергетика 7,64 8,02 6,53 6,15 4,93
нефтедобывающая 8,37 10,38 6,56 6,70 6,19
нефтеперерабатывающая 9,80 8,84 6,04 7,12 5,64
газовая 11,03 8,85 9,59 9,18 6,84
угольная 10,23 10,78 9,54 8,30 6,38
черная металлургия 9,31 7,30 7,42 7,64 7,51
цветная металлургия 11,28 12,06 10,73 10,61 8,91
химическая 8,06 7,34 6,42 6,62 5,86
машиностроение 9,50 9,78 9,10 8,72 6,26
лесобумажная 9,60 8,77 7,84 7,33 5,55
стройматериалов 8,48 8,79 8,42 8,19 6,29
легкая 9,00 9,01 8,80 8,28 5,97
пищевая 6,12 6,54 5,99 5,47 4,28
промышленность в целом 9,96 9,25 7,79 7,55 6,60
Рассчитано автором по данным Росстата.
Расчет показывает возможность установления преференциальных коэффициентов при осуществлении государственных закупок для удовлетворения условию эффективного расходования бюджетных средств на уровне 7-10% в среднем по промышленности. Однако необходимо помнить, что льготы отечественным поставщикам по отношению к другим отечественным поставщикам никогда не будут приводить к экономически эффективным результатам. Дж. Делтас и С. Эвенетт в статье «Количественные оценки эффекта преференциальной политики» приходят к аналогичному выводу: если правительство случайно выбирает неправильную ставку ценовой преференции, то затраты будут увеличиваться даже при малых ошибках [8].
В заключение необходимо отметить, что о перманентном противостоянии идей большей открытости идеям протекционизма говорит весь исторический опыт проведения конкурсных торгов в России, а также анализ изменений нормативно-правовой базы, регулирующей размещение государственного заказа. Важно, чтобы изменения правил, регулирующих систему размещения государственного заказа, которая сегодня в России по-прежнему находится на этапе становления, смогли обеспечить уровень конкуренции, достаточный для закупок качественно лучшей продукции без снижения национального дохода государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Готовимся ко второму чтению закона: Интервью со старшим вице-президентом ТПП РФ, депутатом Государственной Думы Пастуховым Б.Н. // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. — 2005. — № 1. — С. 31-33.
2. Малочко В. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2007 Том 5 № 1
институциональные схемы / В. Малочко, Е. Береснева, В. Житковский. — Турин, 2002. — 244 с.
3. Мельников В.В. Изменения формальных правил размещения государственного заказа в России и текущие преобразования в контексте международного опыта // Постсоветский институционализм — 2006: Власть и бизнес. Монография / Под ред. Р.М. Нуреева. — Ростов-на-Дону: Наука-Пресс, 2006. — С. 186-206.
4. Мельников В.В. Последствия либерализации рынка государственных закупок в экономике России // Институциональные изменения в постсоветской экономике: Сборник научных трудов участников международного семинара «Институциональная теория и ее практическое применение на постсоветском пространстве» / Под ред. В.Л. Тамбовцева. — М.: ТЕИС, 2005. — С. 6-24.
5. Мельников В.В. Цена предусмотрительности. Новый закон о государственных закупках в свете вступления в ВТО // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. — 2006. — № 4.— С. 104-107.
6. Тендерный комитет Москвы против отмены преференций местным производителям. Режим доступа: [http://top.rbc.ru/index6.shtml. — 15.03.2005].
7. AlixR.,Mielisch A. Public procurement in the European Union. Режим доступа: [http:// www.epe.be/workbooks/gpurchasing/chapter3.html. — 26.05.2005].
8. Evenett S.J. Is there a case for new multilateral rules on transparency in government procurement? Режим доступа: [http://worldtradeinstitute.ch/ research/ WT0%20Guide%20-%20procurement%20final.pdf. — 24.11.2005.]
9. Hoekman B.M., Mavroidis P.C. The WTO's agreement on government procurement: expanding disciplines, declining membership? // Public procurement law review. — 1997. — № 4. — P. 63-69.
10. Mattoo A. The government procurement agreement. Implications of economic theory // The world economy. — 1996. — № 19. — P. 695-720.
11. McAfee P.R., McMillan J. Government procurement and international trade // Journal of international economics. — 1989. — V. 26. — P. 291-308.
12. Srivastava V. India's accession to the GPA: identifying costs and benefits. Режим доступа: [http://www1.worldbank.org/wbiep/trade/services-files/Srivastava.pdf. — 10.01.2005.]
