CC BY
50Чекменев Д. С.
д.полит.н., доцент, профессор кафедры креативно-инновационного управления и права, Пятигорский
государственный университет
Соловьева Е.А.
к.полит.н., доцент, Пятигорский государственный университет
МОДЕЛИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ОПЫТ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ)
Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация местного самоуправления, одноуровневая модель организации местного самоуправления, городской округ, муниципальный округ, реформа территориальной организации местного самоуправления.
Актуальность проблематики настоящей темы связана с проводящимся в современной Российской Федерации процессом реформирования территориальной организации местного самоуправления, принципиальным инструментом которого является укрупнение муниципальных образований, что должно обеспечить более эффективное использование имеющихся муниципальных финансово-экономических ресурсов (здесь, прежде всего, имеет смысл говорить об экономии финансовых ресурсов за счет радикального сокращения количества органов местного самоуправления) и более эффективное решение социально-экономических задач, стоящих перед местным самоуправлением.
Соответственно в результате реформирования территориальной организации местного самоуправления могут сложиться две его принципиальные модели: двухуровневая модель, которая предусматривает сохранение поселенческого уровня организации местного самоуправления - соответственно в определенном субъекте РФ будут наличествовать как муниципальные округа, так и муниципальные районы; одноуровневая модель - на территории субъекта РФ существуют только городские округа и муниципальные округа (уровень поселения упразднен).
Здесь отметим принципиальный момент - на современном этапе может существовать и альтернативный (альтернативный поселениям) второй уровень организации местного самоуправления - отдельные территории городских округов, наделенные статусом муниципальных образований - в настоящей статье мы не принимаем их в расчет, так как, во-первых, их образование не носит обязательного характера, и, во-вторых, они образуются только в крупных городских округах. Соответственно, ввиду того, что они не имеют системного значения (мы, безусловно, признаем их ситуативное значение) мы их не рассматриваем.
Ставропольский край является одним из ведущих субъектов РФ в составе Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), выделенного из состава Южного федерального округа в 2010 г. в связи с насущными проблемами политики и политики. В качестве одной из значимых геополитических характеристик Ставрополья отметим его границы со многими субъектами РФ СКФО и ЮФО, которые являются республиками - Республикой Дагестан, Республикой Калмыкией, Чеченской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской Республикой, Карачаево-Черкесской Республикой, а также с Краснодарским краем и Ростовской областью. По сути, регион является неким средоточием социальных свойств сообществ Северного Кавказа с выраженной полиэтничностью и поликонфессиональностью, что влияет на разработку и внедрение политико-управленческих доктрин и технологий организации и самоорганизации жизни населения.
Особенностями, определяющими значимость опыта Ставропольского края в вопросах реформирования территориальной организации местного самоуправления, являются: во-первых, то, что край выступает в качестве субъекта РФ, в котором был максимально быстро осуществлен переход к новой системе территориальной организации местного самоуправления (причем это относится как к периоду 2003-2006 гг., так и к современному периоду); во-вторых, край имеет ряд территориальных, социально-экономических и демографических характеристик, в существенной степени отражающих особенности современной России: сочетание урбанизированных территорий и ярко выраженных сельских территорий на относительно небольшой территории субъекта, наличие территорий с высокой и низкой плотностью населения, существование исторических территориальных агломераций, наличие территорий с ярко выраженной специализацией (сельское хозяйство, промышленность, рекреация) и т. д.
При проживании в крае русского населения как доминирующего (более 80%) многие территориальные зоны Ставрополья отличаются компактным проживанием определённых этнических групп (армян, даргинцев, карачаевцев, ногайцев, туркмен, цыган), что обязывает органы местного самоуправления к учету историко-культурных традиций, этноконфессиональных ориентиров населения в ходе организационно-статусных преобразований системы органов МСУ. Также Ставропольский край является традиционно привлекательным для въездной миграции - трудовой, учеб-
ной, досуговой, курортно-туристической - жителей соседних субъектов РФ, что существенно влияет на социальный портрет населения, динамка параметров которого должна учитываться в ходе «нового муниципального строительства»1.
В настоящее время, согласно последней редакции закона Ставропольского края о местном самоуправлении в крае2, оно осуществляется на всей его территории в следующих видах и типах муниципальных образований: поселения (городские и сельские), городские и муниципальные округа, а также муниципальные районы. Отдельно допускается возможность наличия внутригородских районов в городских округах.
На современном этапе в Ставропольском крае существует только два вида муниципальных образований - городские округа и муниципальные округа.
Массовая трансформация муниципальных образований в новую одноуровневую систему организации местного самоуправления была осуществлена в крае в 2020 г. Ключевым процессом здесь было образование муниципальных округов, которые создавались на базе существовавших муниципальных районов.
Данный процесс носил сплошной характер. То есть механически все муниципальные районы были трансформированы в муниципальные округа. Подобная практика, очевидно, отражает тенденцию унификации системы организации местного самоуправления. Однако ее принципиальная целесообразность вызывает определенные вопросы - все-таки местное самоуправление должно учитывать наличие некой местной специфики, исторического опыта.
Здесь следует отметить, что процесс укрупнения муниципальных образований, начавшийся в России с 2012 г., активно развернулся в Ставропольском крае с 2015 г. Укрупнение реализовывалось по модели объединения городского округа и прилегающего муниципального района, которые имели, как правило, тесные исторические и социально-экономические связи, в единый городской округ. Так, например, появились Георгиевский городской округ (были объединены городской округ г. Георгиевск и Георгиевский муниципальный район), Минераловодский городской округ (были объединены городской округ г. Минеральные Воды и Минераловодский муниципальный район). Здесь отметим, что, по сути, вновь образованные муниципальные округа не отличаются от городских округов, образованных на территории Ставропольского края после 2015 г. Однако процесс реформирования территориальных основ местного самоуправления в крае 2020 г. их не затронул. Соответственно в настоящее время в крае наличествуют городские округа (образованные после 2015 г.) и муниципальные округа (20202 г.), которые по своему социально-экономическому характеру практически идентичны, а разница в правовом статусе носит во многом формальный характер.
Примечательным представляется результат данных преобразований. Так, в конце 2019 г. на территории Ставропольского края насчитывалось 201 муниципальное образование3, а по состоянию на 1 марта 2021 г. их осталось только 33 (16 городских округов и 17 муниципальных округов)4. В этом контексте следует отметить, что тенденция сокращения числа муниципальных образований имела место с 2015 г. - так, на момент начала преобразования территориальной организации местного самоуправления в крае насчитывалось 3305, муниципальных образований, в 2016 г. их число сократилось до 3156.
Таким образом, в 2021 г. в крае поселенческий уровень муниципальных образований был упразднен, в настоящее время местное самоуправление в крае имеет одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления.
Анализ практики Ставропольского края в сфере реформирования территориальных основ местного самоуправления позволяет обозначить следующие вызовы и проблемы:
- локальная, но эмпирически фиксируемая неоднозначная реакция местного населения соответствующих муниципальных образований (проявляются опасения и настороженность, особенно это присуще тем или иным группам местной политической и экономической элиты). При этом мы отмечаем, что это не характерно для широких слоев населения, реакция которых носит по большей части либо отстраненный характер, либо демонстрируется некоторая поддержка произошедших преобразований;
- риск ослабления связи между созданными органами местного самоуправления муниципальных округов и населением упраздненных поселений. Это усугубляется фиксируемым отстранением населения от местного самоуправления, его неготовностью принимать активное участие в его деятельности;
- риск «выключения» территорий упраздненных поселений из активной социально-экономической и общественно-политической жизни. Здесь мы признаем, что существовавшие органы местного самоуправления поселенческого уровня были своего рода драйверами, инициаторами развития своих территорий (как минимум, они были обязаны вести определенную работу). В их же отсутствии существует риск, что эти территории «выпадут» из системы административных интересов.
Для снижения выделенных рисков и решения проблем представляется целесообразным задействование следующих мер:
1 Межэтнические отношения и миграционная ситуация накануне Всероссийской переписи населения 2020 г. в регионах Северо-Кавказского федерального округа. Экспертный доклад / Научн. конс. В.А. Тишков; отв. ред. М.А. Аствацатурова. - Пятигорск: ПГУ, 2019. - 135 с.
2 О местном самоуправлении в Ставропольском крае: Закон Ставропольского края от 02.03.2005 № 12-кз.
3 Информация по развитию системы местного самоуправления в Ставропольском крае по состоянию на 1 марта 2020 г. -Ьйр8://^ги^г. stavregion.ru/
4 Там же
5 Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ставропольского края за 2016 год. - https://www.stavregion.ru/
6 Информация по развитию системы местного самоуправления в Ставропольском крае по состоянию на 1 марта 2017 г. -https://www. stavregion.ru/
- усиленная, целенаправленная работа с местными элитами. Данная работа должна быть направлена на обеспечение гарантий (той или иной степени) возможности реализации собственно местных экономических интересов, гарантий поддержки развития местных хозяйствующих субъектов;
- интенсификация социально-экономических программ на территориях упраздненных муниципальных образований. Это позволит предотвратить «выпадение» этих территорий из «фокуса административного внимания»;
- создание на территории упраздненных муниципальных образований на базе прежних администраций более «компактных» отделов администраций созданного муниципального округа. Это позволит облегчить жителям получения требуемых муниципальных услуг по месту жительства;
- обеспечение «гарантированного представительства» всех населенных пунктов, входящих в созданный муниципальный округ. В существенной степени это поможет нивелировать все выше обозначенные риски и угрозы.
В заключение отметим общие предварительные итоги функционирования одноуровневой модели территориальной организации местного самоуправления в Ставропольском крае.
1. В крае создана одноуровневая модель, имело место радикальное сокращение количества муниципальных образований (поселенческий уровень упразднен).
2. Реакция населения носила сдержанно-оптимистический характер, при этом отмечались протесты, которые имели локальный характер. Они были достаточно быстро преодолены и не имели политических последствий.
3. Уже фиксируется существенная экономия бюджетных ресурсов, связанная с сокращением количества органов местного самоуправления.
4. Органами государственной власти Ставропольского края заявляется существенное повышение уровня и эффективности местного самоуправления, что связано с общей консолидацией системы управления.
5. Процесс полной унификации территориальной организации местного самоуправления в крае пока не выявил необходимости какого-либо учета местной специфики на уровне принципов организации местного самоуправления.
