CC BY
103
УДК 342.26(470.63)
О. Н. Дотдаева
К вопросу о новом этапе развития административнотерриториального устройства Ставропольского края
В статье рассматриваются современные теоретические и практические проблемы развития административно-территориального устройства Ставропольского края как субъекта Российской Федерации, вопросы законодательного закрепления статуса субъектов Российской Федерации.
The article is devoted to the modern theoretical and practical problems of administrative-territorial structure of the Stavropol Territory as a subject of the Russian Federation. Discusses the problem of legal status of subjects of the Russian Federation.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административно-территориальная единица, конституция, район, Ставропольский край, субъект Федерации, устав.
Key words: administrative territorial division, administrative-territorial unit, Constitution, district, Stavropol territory, a subject of the Federation Charter.
Как субъект Российской Федерации Ставропольский край имеет определённое территориальное, в том числе административнотерриториальное устройство.
Понятие административно-территориального устройства может быть определено различным образом. Так, например, О.Е. Кутафин административно-территориальное устройство государства определял как «разделение его территории на определённые части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административнотерриториальными единицами». При этом О.Е. Кутафин был солидарен с большинством учёных в отношении того, что унитарное государство само делится на территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации.
В Законе Ставропольского края «Об административнотерриториальном устройстве Ставропольского края» административно- *
* © Дотдаева О. Н., 2015
121
территориальное устройство Ставропольского края определяется как территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения [2].
При этом вывод О.Е. Кутафина о том, что в федеративном государстве административно-территориальное устройство имеют именно субъекты Федерации, а не федеративное государство в целом, подводит и к мысли о том, что административно-территориальное устройство находится в самостоятельном ведении субъектов Федерации. В России это дополнительно подтверждается тем, что административно-территориальное устройство не упомянуто ни в ст. 71, ни в ст. 72 Конституции 1993 г., поэтому в соответствии с положением ст. 73 оно должно быть отнесено к самостоятельному ведению субъектов Российской Федерации.
Это мнение разделяется многими специалистами. Так, М.А. Краснов и В.А. Кряжков полагают, что субъекты Российской Федерации могут самостоятельно решать вопросы своего административно-территориального устройства.
Такой точки зрения придерживаются и во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Ставропольском крае. В п. г) ст. 17 Устава Ставропольского края вопросы административно-территориального устройства Ставропольского края отнесены к самостоятельному ведению Ставропольского края. Тем не менее, некоторые авторы считают иначе. Так, например, М.С. Трофимов, пишет: «На основе анализа норм Конституции Российской Федерации (ст. 72 и 73) можно сделать вывод, что вопрос общих принципов организации административно-территориального устройства субъектов РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отметим, что на сегодняшний день не принят федеральный закон, посвящённый общим принципам административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации» [2].
Таким образом, М.С. Трофимов считает, что полномочия в области административно-территориальное устройства разграничиваются между Российской Федерацией и субъектами РФ примерно так же, как и в области организации государственной власти субъектов Федерации и местного
122
самоуправления - общие принципы устанавливает федерация, организацию проводит субъект Федерации. Однако в отличие от организации государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления административно-территориальное устройство в ст. 72 Конституции вообще не упоминается. Как уже отмечалось, по жёсткой логике ст. 73 Конституции следует предположить, что данный вопрос находится в самостоятельном ведении субъектов Российской Федерации [1].
Выше уже упоминалась норма Устава Ставропольского края, относящая вопросы административно-территориального устройства к самостоятельному ведению Ставропольского края. Следует также отметить, что остальные шесть субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, относят данный вопрос к своему ведению [7]. В Южном федеральном округе, в пределах которого Ставропольский край ранее находился, все, кроме Краснодарского края, в своих основных законах относят эти вопросы к собственному ведению. И лишь в Уставе Краснодарского края содержится более осторожная формулировка: «К полномочиям органов государственной власти Краснодарского края по вопросам административно-территориального устройства Краснодарского края относятся:
- установление и изменение административно-территориального устройства Краснодарского края;
- установление границ административно-территориальных единиц, определение порядка их установления и изменения;
- организация системы учета административно-территориальных единиц.
Образование новых, объединение, упразднение, преобразование или разделение существующих административно-территориальных единиц находится в компетенции Законодательного собрания Краснодарского края и осуществляется с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях» (п. 3 ст. 2) [6].
Также в соответствии с Уставом Ставропольского края административным центром Ставропольского края является город Ставрополь.
В составе Ставропольского края находятся: Александровский, Ан-дроповский, Апанасенковский, Арзгирский, Благодарненский, Буденнов-ский, Георгиевский, Грачевский, Изобильненский, Ипатовский, Кировский, Кочубеевский, Красногвардейский, Курский, Левокумский, Минераловодский, Нефтекумский, Новоалександровский, Новоселицкий, Петровский, Предгорный, Советский, Степновский, Труновский, Туркменский, Шпаковский районы и города краевого значения: Буденновск, Геор-
123
гиевск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Минеральные Воды, Невинномысск, Пятигорск, Ставрополь.
Административно-территориальное устройство Ставропольского края определяется Законом Ставропольского края от 1 марта 2005 г. № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края».
Укажем также на следующую особенность административнотерриториального устройства Ставропольского края, закреплённую в ст. 20 Устава Ставропольского края: «Часть территории Ставропольского края, занимаемая курортами Кавказских Минеральных Вод в границах округа санитарной охраны курортов, обладает в соответствии с федеральным законодательством статусом особо охраняемого эколого-курортного региона, имеющего федеральное значение».
Государственное управление особо охраняемым эколого-курортным регионом Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды - осуществляется федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Ставропольского края в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края.
Однако приходится констатировать, что адекватное федеральное правовое закрепление статуса Кавказских Минеральных Вод до сих пор отсутствует.
В настоящее время действует Постановление Верховного Совета Российской Федерации «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края» от 2 июля 1992 г. № 3182-1 [3].
В соответствии с этим постановлением особо охраняемый экологокурортный регион Российской Федерации Кавказские Минеральные Воды располагается на территориях Ставропольского края, КабардиноБалкарской Республики и Карачаево-Черкесской ССР.
В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод входят:
в Ставропольском крае - города Георгиевск, Минеральные Воды, Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, а также районы Минераловодский, Г еоргиевский и Предгорный;
в Кабардино-Балкарской Республике - Зольский район;
в Карачаево-Черкесской ССР - Малокарачаевский и Прикубанский районы.
Данное постановление довольно лаконично, оно не разрешает ряда принципиальных вопросов, к тому же «морально» устарело, поскольку
124
никак не дорабатывалось в связи с изменениями в правовой системе России. Существует настоятельная необходимость в устранении данного пробела в правовом регулировании.
Наличествует и ещё одна проблема. Сличение списка районов Ставропольского края и городов краевого значения со списком муниципальных районов Ставропольского края и городских округов показывает, что количество и названия районов совпадают полностью, а городских округов - в значительной степени. Возникает вопрос о соотношении административнотерриториального и муниципально-территориального деления.
Как пишет по этому поводу В.И. Васильев, организационно-правовые институты «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления» хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Территории муниципальных образований и административно-территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпадать. В этой связи необходимо четко определить, как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение».
Нельзя не согласиться и с такой мыслью: «Увы, Федеральный закон № 131-ФЗ устранился от определения этого соотношения, передоверив решение этой задачи законодательству об административнотерриториальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе».
Как видим, не стал исключением и Ставропольский край. Между тем понятно, что административно-территориальное устройство осуществляется в целях государственного управления, а муниципально-территориальное - в целях осуществления местного самоуправления.
Отсюда понятно, почему в советский период районы и города краевого значения являлись административно-территориальными единицами. Но почему они продолжают оставаться таковыми в современных условиях, ведь на этом территориальном уровне органы государственной власти Ставропольского края создаются, скорее в порядке исключения - здесь действуют самостоятельные органы местного самоуправления.
Д.С. Белявский по этому поводу справедливо отмечает, что до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) [4] такое взаимодействие обеспечивалось во многом за счёт того, что районные администрации в Ставропольском крае являлись государственными территориальными органами исполнительной власти, их главы назначались губернатором Ставропольско-
125
го края. Районные государственные территориальные администрации являлись как бы промежуточным звеном между центральными органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления, которые действовали на уровне населённых пунктов.
В настоящее время действуют администрации муниципальных районов Ставропольского края, которые являются исполнительнораспорядительными органами местного самоуправления. Таким образом, промежуточное звено между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления на данном этапе фактически отсутствует. Естественно, что губернатор Ставропольского края в силу большого количества у него функций не имеет физической возможности напрямую осуществлять взаимодействие со всеми главами и администрациями муниципальных образований [5].
Возможный выход, по его мнению, здесь состоит в создании административных округов на территории Ставропольского края (например, от пяти до семи) и учреждении должностей полномочных представителей губернатора Ставропольского края в этих округах по взаимодействию с органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного административного округа (хотя на них можно возложить различные функции).
В качестве обоснования возможно сослаться на несколько примеров из российской и зарубежной практики. В первую очередь, это институт полномочных представителей президента России в федеральных округах.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации, прин. всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. 2014 г.)
2. Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края: закон Ставропольского края от 1 марта 2005 г. № 9-кз.
3. Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3182-1.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131.
5. О губернаторе Ставропольского края: закон от 02.07.2012 № 67-кз (ред. от 08.05.2014).
6. Устав Краснодарского края (с изм. от 19 июля 2012 г.).
7. Устав Ставропольского края от 01.11.2013 № 86-кз, с изм., внесенными Законом Ставропольского края от 17.12.1997 № 35-кз).
126
