CC BY
15О.Н. Дотдаева,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Северо-Кавказского федерального университета k-lawer-gmp@stavsu.ru
Теоретические и правоприменительные проблемы правового регулирования административно-территориального устройства Ставропольского края
Аннотация: в статье раскрываются некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства Ставропольского края, определяются пути их решения.
Ключевые слова: Ставропольский край, государственное устройство, административно-территориальное устройство.
Summary: the article is devoted to some theoretical and enforcement problems of legal regulation of administrative-territorial system of the Stavropol region and identify ways address them.
Keywords: Stavropol region, political system, administrative-territorial system
^ В статье 18 Устава Ставропольского края указывается, что
Ставропольский край как субъект Российской Федерации имеет собственную m территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской m Федерации и определена существующими административными граница-ми1. При этом Ставропольский край имеет собственное административно-s территориальное устройство.
<5 Понятие административно-территориального устройства неоднозначно рЕ трактуется в государственно-правовой науке. В частности, О.Е. Кутафин Ец административно-территориальное устройство государства определял как с «разделение его территории на определенные части, в соответствии с коток рыми строится система местных органов государственной власти и органов g местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами»2. Автор специально подчеркивал, что унитар-с ное государство само делится на территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации.
Qg В Законе Ставропольского края3 его административно-территориальное
- устройство определяется как территориальная организация Ставропольского
края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов т- Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов ° государственной власти, местного самоуправления и населения. 'г- При этом вывод О.Е. Кутафина, в соответствии с которым федеративном го-
сударстве административно-территориальное устройство имеют именно субъекты
1 См.: Устав (Основной закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997 № 11/12, ст. 506.
2 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 319.
3 См.: Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края : закон Ставропольского края от 1 марта 2005 г. № 9-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6, ст. 4343.
федерации, а не федеративное государство в целом, подводит и к мысли о том, что административно-территориальное устройство находится в самостоятельном ведении субъектов федерации. В России это дополнительно подтверждается тем, что административно-территориальное устройство не упомянуто ни в ст. 71, ни в ст. 72 Конституции 1993 г., поэтому согласно положению ст. 73 оно должно быть отнесено к самостоятельному ведению субъектов Российской Федерации.
Это мнение разделяется многими специалистами. Так, М.А. Краснов и В.А. Кряжков полагают, что субъекты Российской Федерации могут самостоятельно решать вопросы своего административно-территориального устройства1.
Такой точки зрения придерживаются и во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Ставропольском крае. В п. «г» ст. 17 Устава Ставропольского края вопросы административно-территориального устройства Ставропольского края отнесены к самостоятельному ведению Ставропольского края. ра
Тем не менее существует и иное мнение. Например, М.С. Трофимов пи- В ра шет: «На основе анализа норм Конституции Российской Федерации (ст. 72 § о и 73) можно сделать вывод, что вопрос общих принципов организации р и административно-территориального устройства субъектов РФ относится "§ ® к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской р | Федерации. Отметим, что на сегодняшний день не принят федеральный закон, посвященный общим принципам административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. <...> 3
Непосредственно организация административно-территориального
та3 о
т г ш
3
о
ш
7ч 0)
"О I
0) 5
а а
р а
устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной о< М компетенции субъекта федерации»2. В О
Таким образом, автор считает, что полномочия в области территориального устройства разграничиваются между Российской Федерацией а ° и ее субъектами примерно так же, как и в области организации государственной § § власти субъектов Федерации и местного самоуправления — общие принципы О а устанавливает Федерация, организацию проводит субъект Федерации. Однако К О в отличие от организации государственной власти субъектов Российской | § Федерации и местного самоуправления административно-территориальное устройство в ст. 72 Конституции вообще не упоминается. Как уже отмечалось, по жесткой логике ст. 73 Конституции следует предположить, что данный вопрос находится в самостоятельном ведении субъектов Российской Федерации. дд В отличие от нормы Устава Ставропольского края, относящей вопросы — административно-территориального устройства к самостоятельному ведению Ставропольского края, остальные шесть субъектов Российской Федерации, 9 находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, относят ^ данный вопрос к своему ведению. В Южном федеральном округе, в пределах ^ которого Ставропольский край находился ранее, все, кроме Краснодарского ® края, в своих основных законах относят эти вопросы к собственному ве- а дению. И лишь в п. 3 ст. 2 Устава Краснодарского края содержится более
1 См.: Краснов М.А, Кряжков В.А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий.
СПб., 2004. С. 375.
2 Конституционное право России : в 2 т. / под ред. И.В. Мухачева. Ставрополь, 2007. Т. 2. С. 113.
осторожная формулировка: «К полномочиям органов государственной власти Краснодарского края по вопросам административно-территориального устройства Краснодарского края относятся:
— установление и изменение административно-территориального устройства Краснодарского края;
— установление границ административно-территориальных единиц, определение порядка их установления и изменения;
— организация системы учета административно-территориальных единиц.
Образование новых, объединение, упразднение, преобразование или разделение существующих административно-территориальных единиц находится в компетенции Законодательного Собрания Краснодарского края и осуществляется с учетом мнения населения, проживающего на соответствующих территориях» 1.
В соответствии с Уставом Ставропольского края административным центром Ставропольского края является город Ставрополь.
В состав Ставропольского края входят: Александровский, Андроповский, Апанасенковский, Арзгирский, Благодарненский, Буденновский, Георгиевский, Грачевский, Изобильненский, Ипатовский, Кировский, Кочубеевский, Красногвардейский, Курский, Левокумский, Минераловодский, Нефтекумский, ^ Новоалександровский, Новоселицкий, Петровский, Предгорный, Советский, ^ Степновский, Труновский, Туркменский, Шпаковский районы и города крае-к вого значения: Буденновск, Георгиевск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск,
Лермонтов, Минеральные Воды, Невинномысск, Пятигорск, Ставрополь. ш Административно-территориальное устройство Ставропольского края определяется Законом Ставропольского края от 1 марта 2005 г. № 9-кз «Об ^ административно-территориальном устройстве Ставропольского края»2. < Укажем также на следующую особенность административно-территориального устройства Ставропольского края, закрепленную в ст. 20 Устава Ставропольского ^ края: «Часть территории Ставропольского края, занимаемая курортами ^ Кавказских Минеральных Вод в границах округа санитарной охраны курор-к тов, обладает в соответствии с федеральным законодательством статусом особо т охраняемого эколого-курортного региона, имеющего федеральное значение». ^ Государственное управление особо охраняемым эколого-курортным регионом с Российской Федерации — Кавказскими Минеральными Водами — осуществляется федеральными органами государственной власти и органами государ-100 ственной власти Ставропольского края в соответствии с Конституцией РФ,
- законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского
края. Однако приходится констатировать, что адекватное федеральное право? вое закрепление статуса Кавказских Минеральных Вод до сих пор отсутствует. ° В настоящее время действует Постановление Верховного Совета Российской
Федерации от 2 июля 1992 г. № 3182-1 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края»3. В соответствии с этим Постановлением особо
1 Устав Краснодарского края (в ред. Закона Краснодарского края от 21 июля 2008 г. № 1523-КЗ) // Кубанские новости. 1993. 10 нояб.
2 См.: Ставропольская правда. 2005. 5 марта.
3 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 28, ст. 1628.
нф
Н и
■о
3
охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации Кавказские Минеральные Воды располагается на территориях Ставропольского края, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики.
В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации — Кавказских Минеральных Вод входят:
— в Ставропольском крае — города Георгиевск, Минеральные Воды, Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, а также районы Минераловодский, Георгиевский и Предгорный;
— в Кабардино-Балкарской Республике — Зольский район;
— в Карачаево-Черкесской Республике — Малокарачаевский и Прикубанский районы.
Данное Постановление не разрешает ряда принципиальных вопросов, к тому же «морально» устарело, поскольку никак не дорабатывалось в связи с изменениями в правовой системе России. Необходимо устранить данный пробел в правовом регулировании. | а
Сличение списка районов Ставропольского края и городов краевого 0 § значения со списком муниципальных районов Ставропольского края и городских округов показывает, что количество и названия районов совпадают полностью, а городских округов — в значительной степени. Возникает во- р | прос о соотношении административно-территориального и муниципально территориального деления.
Как пишет по этому поводу В.И. Васильев, организационно-правовые °
"О
институты «административно-территориальное деление» и «территориальное
устройство местного самоуправления», хотя и тесно связаны, не являются
идентичными. Территории муниципальных образований и административно-
территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпа- О а
дать. В связи с этим необходимо четко определить, как соотносятся между а о
собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской р О „ о О
округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок о 1
городского типа» и «городское поселение»1. С л
Нельзя не согласиться и с такой мыслью автора: «Увы, Федеральный закон о р № 131-Ф3 устранился от определения этого соотношения, передоверив решение К а этой задачи законодательству об административно-территориальном делении Я субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе»2.
Как видим, не стал исключением и Ставропольский край. Между тем по нятно, что административно-территориальное устройство осуществляется в це лях государственного управления, а муниципально-территориальное — в целях осуществления местного самоуправления. Почему в советский период районы о и города краевого значения являлись административно-территориальными ^ единицами — понятно. Но почему они продолжают оставаться таковыми в о современных условиях, ведь на этом территориальном уровне органы государственной власти Ставропольского края создаются, скорее, в порядке исключения — здесь действуют самостоятельные органы местного самоуправления?
1 См.: Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.
2 Там же. С. 4.
о
. о
О СП
Н л 0 м
тз
ш ^
а а
101
а
а ф и а
102
Д.С. Белявский по этому поводу справедливо отмечает, что до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такое взаимодействие обеспечивалось во многом за счет того, что районные администрации в Ставропольском крае являлись государственными территориальными органами исполнительной власти, их главы назначались губернатором Ставропольского края. Районные государственные территориальные администрации являлись как бы промежуточным звеном между центральными органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления, которые действовали на уровне населенных пунктов1.
В настоящее время действуют администрации муниципальных районов Ставропольского края, которые являются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Таким образом, промежуточное звено между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления на данном этапе фактически отсутствует. Естественно, что губернатор Ставропольского края в силу большого количества возложенных на него функций не имеет физической возможности напрямую осуществлять взаимодействие со всеми главами и администрациями муниципальных образований. I Возможный выход, по его мнению, состоит в создании административных ^ округов на территории Ставропольского края (например, от пяти до семи) и учреж-^ дении должностей полномочных представителей губернатора Ставропольского < края в этих округах по взаимодействию с органами местного самоуправления § муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного ад-□Е министративного округа (хотя на них можно возложить различные функции).
В качестве обоснования возможно сослаться на несколько примеров из российской и зарубежной практики. В первую очередь, это институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Итак, сделаем промежуточные выводы. ° Предлагается в процессе будущего конституционного развития в России осуществлять разграничение предметов ведения не только между Российской т Федерацией и ее субъектами, но и между государственной властью и местным т самоуправлением. Реализация этой меры потребует в том числе закрепления в федеральной Конституции перечня предметов самостоятельного (исключительного) ведения субъектов Российской Федерации. При этом необходимо не допускать дублирования одного и того же вопроса в разных группах предметов ведения.
Вопрос о государственной символике Ставропольского края предлагается отнести к предметам самостоятельного ведения Ставропольского края. Нормы ^ о государственных символах Ставропольского края предлагается включать ° непосредственно в текст Устава (Основного закона) Ставропольского края.
Изучение практики взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Ставропольского края показало, что разграничение предметов ведения и полномочий между ними регламентируется
1 См.: Белявский Д.С. Возможные мероприятия в рамках административной реформы в Ставропольском крае // Теоретические основы и социальная эффективность государственно-правовых механизмов : материалы 53-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука — региону» (г. Ставрополь, 25 апреля 2008 г.). Ставрополь, 2008. С. 15.
с
с
не только актами, указанными в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, но и актами Президента и Правительства РФ. В связи с этим предлагается в процессе будущего конституционного развития России включить акты Президента и Правительства РФ в число источников регулирования этих отношений.
Административно-территориальное устройство в силу буквального толкования ст. 73 Конституции Российской Федерации необходимо относить к самостоятельному (исключительному) ведению субъектов Российской Федерации (в том числе в Ставропольском крае). При этом необходимо четко разграничивать административно-территориальное деление в субъекте Федерации и муниципально-территориальное деление в этом же субъекте. Предлагается в Ставропольском крае постепенно отказаться от привязки административно-территориального устройства к сельским районам и крупным городам как территориальным единицам (за целесообразными исключениями), поскольку на этом уровне осуществляется местное самоуправление. В качестве названий таких единиц можно предложить административный округ (как например, в г. Москве) и (или) регион (как уже существующий в крае регион Кавказских Минеральных Вод).
Наряду с существованием административно-территориальных и муни-ципально-территориальных единиц субъектов Федерации возможно и признание существования федерально-административных единиц (федеральные, военные, арбитражные округа России) и муниципально-административных единиц (управленческое деление территории в границах муниципального образования — например, Промышленный, Ленинский и Октябрьский районы города Ставрополя). Это позволит упорядочить использование соответствующей терминологии.
К особенностям административно-территориального устройства Ставропольского края относится также наличие региона Кавказских Минеральных Вод, статус которого устанавливается как федеральным законодательством, так и законодательством Ставропольского края.
Т.Ф. Вышеславова,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права Северо-Кавказского федерального университета vysheslavova_ $"@таМ. ги
Социальные права граждан как показатель развития социального государства
103
Аннотация: статья посвящена значению и роли социальных прав граждан как составляющей уровня развития современного общества, а также современным проблемам реализации конституционных социальных прав граждан.
Ключевые слова: социальные права, социальная защита, перечень социальных прав, прожиточный минимум, социальное обеспечение, конституционные гарантии социальных прав, политика социальных реформ.
